抽象行政行为

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1、抽象行政行为一、抽象行政行为的概念及特征抽象行政行为并非一个法律术语，而是理论研究上的一个概念。对抽 象行政行为在学术界的不同的表述，有的人认为所谓抽象行政行为是 指行政主体针对不特定的对象制定和以及具有普遍约束力的规范性文 件。O1有的人认为所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行 政相对人单方面作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则 的行为。02有的人认为抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其 他具有普遍约束力的规范性文件。03作者认为所谓抽象行政行为，是 指特定的国家行政机关在行使行政过程中制定和发布普遍性文件的行 为，包括制定法规、规章和发布决定、命令。与具体行政行为相比

2、，抽象行政行为具有以下特征：（1）对象的普 遍性。抽象行政行为以普遍的、不特定的人或事为行政对象，适用于 所有符合条件的某一类人或事。（2）效力的普遍性和持续性。抽象行 政行为具有普遍性的效力，对某一类人或事具有约束力。并且，抽象 行政行为具有持续性。其表现为制定各种行政规则，而这种规则一般 不溯及既往，但对于往后的同类事件具有反复性。（3）准立法性。抽 象行政行为在性质上属于行政行为，但它具有普遍性、规范性和强制 性的法律特征，并经过起草、征求意见、审查、审议、通过、签署、 发布等一系列程序，类似于立法。我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在人民法院行政案件的受理之外 但随着法治社会的持续发展，

3、不将抽象行政行为纳入司法审查的范围 的弊端越来越突出，抽象行政行为比具体行政行为对社会的危害性更 深、更广，更为严重的是它杜绝了行政相对人的司法救济途径，这极 容易造成社会的不稳定，这就需要我们对抽象性行政行为的可诉性问 题进行探讨，进一步扩大人民法院的受案范围，将抽象行政行为纳入 司法审查中，以保证行政相对人的权益得到保障。作者认为将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查范围应从抽象行政行 为可诉性的理论基础、现实必要性与司法审查的可行性这几个方面对 抽象行政行为的可诉性进行进一步的探讨。（一）抽象行政行为可诉性的理论基础1、宪政基础。从表面上看，现行宪法没有直接规定以诉讼的方式对 抽象行政行为进

4、行审查，也没有将此审查权赋予人民法院，但是宪法 作为根本大法只能规定一些基本制度和基本原则，从宪法所规定的内 容上看它实际上蕴涵了对抽象行政行为进行审查的依据。首先，从民 主的角度上看，我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公 民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提 出申诉或者检举的权利。”这里的“国家机关和国家工作人员”显然 包括行政机关和行政机关的工作人员；这里的“违法失职行为”也应 包括行政机关违法的抽象行政行为。这一法条的宪法精神在于它没有 否定公民对行政机关违法的抽象行政行为提出申诉、控告和检举的权 利。其次，现行宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、 各

5、政党和社会团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。一切违反 宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪 法和法律的特权。”显然，行政机关的抽象行政行为如果违反宪法和 法律，必须依法加以追究。这一宪法原则的意义就在于排除行政机关 的抽象行政行为不受法律控制的可能性，为以后对抽象行政行为提起 诉讼提供了依据。最后，宪法的内容并非都是抽象的原则，很多内容 如宪法关于公民基本权利和义务等方面的规定都具有较强的司法适用 性。由宪法所确认的公民的基本权利，在实践中也可能会受到行政机 关所实施的具体的或抽象的行政行为的侵害，如果公民在受到侵害后 在法院提起诉讼，法院不能对那些内容上明显违背

6、宪法关于保障公民 合法权益的规定相抵触的法规、文件进行审查，则宪法的权威也很难 得到维护。2、抽象行政行为本身的性质决定了其可诉性。抽象行政行为是行政 权行使的必然结果，从这种公权力本身的属性上看，它是一种凭借物质力量在一个有序结构中运行的人与人之间精神上的强制力，具有较 强的渗透性和扩张性，这种扩张性就决定了，如果不给这种权力在法 律上设定边际，它将很容易发生膨胀。从而导致权力无法控制的滥用， 必然将成为社会秩序的最大障碍。“不受制约的权力导致腐败，绝对 的的权力导致绝对的腐败”。行政权准确地实现自身的目标是的有条 件的，而非无条件的，这就让我们在对待公权力和其控制之下的行为 的时候，与其假

7、定它们是准确的，不如假定它们是错误的，基于此种 假定，我们就不得不寻求一个与之独立的权力去制约这一权力的发展。抽象行政行为相对于具体行政行为而言的，它的行使程序更为复杂和 严格，更能体现国家和地方的方针政策，更有规范性，针对的对象更 普遍，有效力上的反复适用性，影响的范围的广泛性。这就决定了如 果某个抽象行政行为违法，给社会造成的影响或者说损失将是具体行 政行为所不能比拟的。针对这样的行为，单凭行政机关内部的监督是 肯定难以发挥作用的。这就需要有司法审查的介入。所以，对抽象行 政行为的司法审查是不应该有排除因素的，它自身的性质就决定了它 可诉的必要性。3、法治原则。赋予抽象行政行为可诉性是现代

8、法治国家主权在民思 想的体现。即是抑制权力，保障权利，“权力是权利的衍生状态，公 民权利是国家权力存有基础和赖以产生的源泉，也是国家权力配置和 运作的实际指向和界限”。04在西方，法治观念源远流长，法治主义 即为控制和防止行政权恣意滥用、保障国民的自由而创设的，并作为 行政法的基本原理而得以发展。在法治思想渐入中国之后，虽历经磨 难，但最终得以确立，法治行政也成为依法治国的核心。依法治国要 求行政必须要依法而为：一方面法律赋予行政机关必要的行政权力， 使其治理国家和社会；另一方面行政机关必须在法律规定的范围内并 遵循法定的程序行使权力，不管是实施抽象行政行为还是具体行政行 为都必须依法进行。从

9、“有权力就有救济”，我国社会主义法制思想的基本要求之一就是 平等的权利受平等的保护，这种平等既包括实体权利享有的平等，也 包括实体权利受保护的平等。这是宪法与其它法律所确立的一项原则。 作为公民、法人和其它组织来讲，法律给它们设定了相同的权利与义 务，我们就没有理由为这种权利在受到同样侵害时实施不同的保护手 段。1、实现行政诉讼法与国家赔偿法相衔接的法制的统一。行政诉讼 法第六十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受 到行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵害造成损害的，有 权请求赔偿。”也就是说，如果公民、法人或者其他组织的合法权益 的侵害是由具体行政行为以外的行政行为造成的

10、，则不得提起行政侵 权赔偿之诉。国家赔偿法第二条则规定：“国家机关和国家机关 工作人员违法行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损 害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”显然，“违法行使 职权”既包括违法行使的是具体行政行为，也可以是违法行使抽象行 政行为。可见，国家赔偿法所确立的行政侵权范围大于行政诉讼法所 确定的行政侵权赔偿范围，这就使得人民法院在审查行政侵权赔偿案 件时陷入两难的困境。如果依据行政诉讼法则会使大量的行政侵权赔 偿请求投诉无门；如果依据国家赔偿法，则会增加诉讼成本，同时法 院的承受范围也是一个重要的问题。因此，行政诉讼法应尽快把对抽 象行政行为的审查纳入到行政

11、诉讼的受案范围中，实现两法的统一与 衔接。2、保护相对人的合法权益。从法治所追求的目标来说，任何实质上 或事实上非法权益，都应当由国家相关机关通过民事的、行政的或刑 事的手段加以否定。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公 民、法人或者其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通 过具体行政行为对相对人的合法权益造成了损害，法院也无权对其效 力加以否定，05由此容易助长行政机关滥用职权的现象，相对人的权 益无法从根本上得到保护。而且为逃避法院的监督，行政机关有可能 采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式侵害相对人的权益，法院却无法介入。目前的行政诉讼制度使抽象行政行为实际享有“司法

12、豁免权”，人民法院无权用判决的形式否定抽象行政行为的效力，这 势必助长行政机关作出抽象行政行为时恣意妄为的心态。长期以来， 制定不合法、不合理的行政管理文件已成为近年来行政机关滥用职权 的普遍现象。政府的行为无论是具体行政行为还是抽象行政行为都必 须有法律上的依据，合乎法的目的、精神、原则，否则必须要负法律 责任。现实中，有些政府部门特别是一些基层行政机关，并没有将相 对人的利益保护作为自己工作的基本出发点和最终归宿，而是受地方 保护主义和部门保护主义等不良观念的影响，在制定规范性文件时专 横任性，随意扩张本部门、本地区的行政职权，以制定抽象行政行为 的方式曲解或公然违反法律、法规，而依据这些

13、不合法的抽象行政行 为作出的具体行政行为必然是违法，这就利用具体行政行为掩盖了抽 象行政行为的违法性，显然背离了行政诉讼法的立法目的，使行政机 关侵害到行政相对人的合法权益，破坏了法治行政的要求。3、实现依法治国和实现社会主义法治的必然要求。将抽象行政行为 纳入受案范围，是依法治国的和建设社会主义法治的必然要求，民主 法治的出发点和归结点就是保障公民的权利。我国的司法审查必须以 是否有利于保障公民的权利为标准来处理行政权和司法权的关系。 “一切有权利的人都容易滥用权力。”在我国当前经济迅速发展时期 具有普遍约束力，且可反复适用的所谓抽象行政行为受到了行政机关 的重视，甚至有借用抽象行政行为来延

14、伸和扩张其行政职权的现象。 这就有可能成为违法行政、越权行政、滥用职权的主要方式和来源。 因为行政行为的普遍针对性和反复适用性，其产生的影响大于具体行 政行为。这种情况下，行政权如果得不到有效的监督和制约，公民的 权利则没有保障，依法治国和建设民主法制社会也就无从谈起，因此 在坚持人民代表大会制度的前提下，进一步强化人民法院对行政行为 的司法审查权，将部分抽象行政行为纳入受案范围，并规定当事人在 司法审查中的地位平等，从而保障公民的权力和自由，实现依法治国。根据我国的行政诉讼法制建设的发展，将抽象行政行为纳入司法审查 针对不将其纳入司法审查范围的弊端产生的不利于法治建设的问题提 出的解决途径，

15、即对将抽象行政行为纳入司法审查后政府、社会将面 对的行政执法问题。1、关于原告主体资格的问题。有人认为，具体行政行为总是针对特 定的对象作出的，因此，这个“特定的对象”如果认为该具体行政行 为侵害了自己的合法权益，就可以提起诉讼。而抽象行政行为则不同， 它是针对特定的对象作出的，那么究竟谁有权起诉则难以确立。06将 抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围内，必须对原告的主体资格加以 确认。首先，原告必须是与抽象行政行为有“直接利害关系”的相对 人，即行政诉讼的原告与行政诉讼有直接利害关系的公民、法人和其 他组织，而不应把原告主体资格仅限于“行政管理相对人”之中，否 则就会歪曲立法本意，不利于对公民、

16、法人和其他组织的合法权益进 行保护，也无法解释实践中出现的各种诉讼。随着行政审判的发展， 在原告资格界定问题上，“管理相对人说”已逐渐被“直接利害关系 说”所代替，即行政诉讼的原告与行政行为有直接害关系的公民、法 人或者其他组织。对原告主体资格作适当扩大，行政行为受司法审查 的机率相对应提升，已成为当今各国的通行标准。其次，必须是原告 认为其权利“可能”受到损害。这是因为抽象行政行为的效力具有未 来性，而不是立即对相对人的权利产生直接的法律效力，所以不能以 相对人的权利“可能”受到影响为前提。再次，受到侵害的公民、法 人和其他组织必须达到一定的数量，单个的公民、法人和其他组织不 能成为原告，如

17、果原告的数量过多，可推荐诉讼代表进行诉讼。最后， 相对人的权利受到损害依法属于受案范围的可诉事项，把抽象行政行 为纳入行政诉讼受案范围，不存有无法确立原告的。行政活动具有公 共性的特征，即行政活动是对公共事务的组织和管理，社会活动的每 一个人都与行政活动相关，如果不加以限制，行政诉讼的原告就会漫 无边际，这样就会形成很多不必要的诉讼。07只有赋予受害人以原告 资格，才能实现行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，从而有效地 纠正行政机关的渎职或失职行为。082、行政机关的适应问题。对于把抽象行政行为纳入司法审查的范围， 有人提出，把抽象行政行为纳入司法审查，使得行政机关的行为几乎 全部置于司法监督

18、下，有碍行政效率的提升和行政目标的实现，将会 使行政机关感到无所适从。这是片面的，行政管理和行政执法活动当 然要追求效率，但这个效率的提升应当建立在法治的基础上的，如果 抽象行政行为偏离了这一前提，难以想像其所追赶求的效率还有何意 义。行政管理的实现与抽象行政行为接受人民法院司法审查并不矛盾， 相反将抽象行政行为纳入人民法院的司法审查的范围，能更好地实现 行政管理的目标。对于合法、合理的行政行为，能很好地运用司法权 力予以维护。3、人民法院的承受能力。有司法实践中，有很多人会有这样的顾虑 行政诉讼的开展使人民法院遇到了前所未有考验，而且几年来的司法 实践也反映了人民法院所遇到的阻力重重；如果再

19、将抽象行政行为纳 入司法审查，不仅加重了人民法院的负担，而且有可能破坏现已取得 的成绩和开创的局面。作者认为，多年的行政诉讼司法实践让人民法 院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平较行政诉讼初期 有了很大的提升。再加上我国几年大量的法律、法规的制定、实施， 为人民法院审查抽象行政行为合法与否提供了立法依据上的有利条件。 引起行政纠纷的抽象行政行为，往往与被管理者的相对人的权益有直 接利害关系，在规范性文件中往往设定、变更或消灭相对人的权益， 其合法性有待探讨。我国的国家机关授予了审判机关具有独立审判权， 必然要秉着公正、公平的原则审理诉讼案件，不能因为有可能会加重 负担而将抽象行政行为

20、排除在人民法院受案范围之外。将抽象行政行 为纳入司法审查，人民法院必然要经过一个适应的过程，总不能因为 惧怕适应而使国家的法制建设停滞不前。三、国外对抽象行政行为诉讼制度的相关规定为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立 法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常 只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳 入诉讼范围之中。09（一）美国在美国行政机关的所有行政行为都在法院的司法审查范围之内，行政 立法必须符合不得越权原则和行政行为合理性原则。根据美国法律的 规定还将法院对违宪审

21、查的原则和制度运用到了对行政或执行机关的 立法审查活动中。抽象行政行为被作为普遍受审查的行为，但并不是 所有的抽象行政行为都受司法审查，法律规定不予司法审查的行为和 行政机关的自由裁量行为不在可诉范围之内。行政行为可以受司法审 查的原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人 亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。“一切行 政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时， 按照法律的规定进行法定的审查。在法律无规定时，进行非法定的审 查”。⑪（二）英国在英国行政机关的行政行为只要其超越了法律规定的权限，法院就可 以行使审查权。法官在对行政行为进行

22、司法审查时除不能否定议会法， 只能通过解释议会法去控制行政权外可以根据自己的法律意识和相关 公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比 立法意图更深更广泛的立法意图。英国对政府抽象行政行为的审查是 非常广泛的。（三）法国在法国，行政诉讼范围由判例而不是由成文法来确定。法国对授权立 法进行监督主要是通过宪法委员会和行政法院来实施的，法国宪法委 员会是根据 1958 年宪法设立的，是宪法所规定的基本权利的的基本保 障机构。法国授权立法是由宪法明确划定的。宪法委员会采取事前审 查方式，对议会授权法进行监督，法律获得颁布之前，总统、总理、 众议院和参议院议长或 60 名参众议院议员将

23、议会通过的、有合宪性争 议法律、包括授权法提交宪法委员会审查。法国行政法院有权对行政 部门基于议会制定的法律、条例进行审查，这种审查既包括事前审查 又包括事后审查。从以上考察比较中可以看出，尽管各国对抽象行政行为可诉性的表现 形式不一致，但我们不难发现它们有着共同之处：第一，外国法院都 把抽象行政行为纳入受案范围，同时指明了并非所有的抽象行政行为 都纳入司法审查的范围。第二，通过最高立法机关予以确定法院 对抽象行政行为具有审查权。相比这下，我国行政诉讼法中第十二条规定的法院不受理行政诉 讼的情形把抽象行政行为也归纳进去。这实际上就使部分行政权游离 于法院监督的范围，存有着司法审查上的空白，为抽

24、象行政行为的违 法提供保护伞。借鉴国外对抽象行政行为诉讼制度的相关规定，对我 国应如何构建抽象行政行为可诉性制度提供思路。四、构建我国抽象行政行为可诉性制度的思路及设想行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了 一国法律制度建设的完善，目前我国受案范围还比较小，这反映了我 国行政权较强，而立法、司法权相对薄弱的国情现状。⑫因此， 为平衡我国的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，就在 我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围。作者认为，行政诉讼 的受案范围越小，司法审查的空白就越大，反映行政权在实质上大于 司法权，这势必导致权力制约机制的失衡。我国行政诉法把

25、抽象行政 行为排除在人民法院的受案范围之外，实际上是对审查权的限制，几 年来的审判证明，现有的审判监督是残缺的、不完整的。这就需要我 们对其进一步完善。（一）确定具有可诉性的抽象行政行为的范围。对抽象行政行为进行 审查必须确立相对应的审查范围，否则必然会出现随意性，从而影响 审查的法律效果。从权力制衡的角度来看，似乎将所有行政行为纳入 行政诉讼范围才合理，才能更加完整地保护公民合法权益，并且，作 为“法律帝国首都”的法院也应该对行政机关的一切行政行为有监督 权，不过世界各国的行政诉讼制度，并非行政机关的全部抽象行政行 为都是可诉的。从理论和实践上来说，对于行政权和司法权的分离， 就必然有一部分

26、行政权游离于法院监督的范围。因为过份侵略性的司 法审查会因为民主的特质而受批判，当法院侵略性地使用它们的审查 权力时，它们有可能破坏行政机关对公民的愿望作出合法反应的能力。 ⑬所以对行政机关实施的高度政治性和政策性的行为，法院保持 一定的克制和尊重是必要的，故将所有抽象行政行为纳入行政诉讼受 案范围并不科学也不现实。从目前的实际情况看，我国立法法只 就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例规定了违反宪法、法 律的审查程序，对规章以下的规范性文件违反上位法的规定，缺乏一 个有效的启动程序。而将其都集中到全国人大和国务院解决又不现实， 也容易造成宪法和法律的落空，不利于对公民权益的保

27、护，所以将规 章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，才是最大限度地保护 行政相对人的合法权利，促使行政机关依法制定具有普遍约束力的规 范性文件。将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围，这与其自身的特 点紧密相关。与规章相比之下，规章以下的规范性文件具有以下特点： 其一，规章的制定往往有法律依据，而规章以下的规范性文件的制定 往往根据上级政策和实际工作的需要；其二，规章以下的规范性文件 的制定程序不如规章严谨；其三，规章的发布一般向社会公开，具有 较高透明度，而规章以下的规范性文件一般按内部文件下发，缺乏透 明度；其四，规章有较完整的备案审查监督制度，而规章以下的规范 性文件则缺乏监督

28、；其五，享有规章以下的规范性文件制定权的主体 更多，范围更广，与相对人的关系更密切，存有的问题更突出。因为 规章以下的规范性文件的这些特点，加上越往基层的行政机关工作人 员的法制观众念越淡薄的现实，它常常成了行政机关用在地方和部门 保护主义以及其它违法行政行为的工具，违法了却不容易得到及时有 效的制止或制裁。现实中大量侵害相对人的合法权益的正是这些规章 以下的规范性文件，因此，将规章以下的文件纳入受案范围是必要的。（二）确立有效的诉讼管辖。抽象行政行为较具体行政行为涉及面较 广、影响大，属重大和疑难案件，对其执行审查稍有不慎会就会严重 危害行政秩序。对于抽象行政行为的诉讼管辖，人民法管辖主要包

29、括 级别管辖和地域管辖，抽象行政行为的级别管辖，是指哪一级别的人 民法院有权对哪一级别的行政机关实施的抽象行政行为审查并进行处 理，作者建议，级别管辖应坚持层级效力原则，即各级人民法院有权 对本辖区本级及本级以下地方人民政符及其工作部门制定、发布的行 政规章、决定和命令等地行审查，确认其是否违法并予以处理，但本 级以上的行政机关实施的抽象行政行为，本级法院仅有审查权而无裁 判处理权，如果审查发现上级行政机关作出的抽象行政为确有错误， 则可逐级报请上级人民法院进行审查。值得注意的是，如果该抽象行 政行为是随具体行政行为一并提出的，则接受报送的上级人民法院在 对本级行政部门作出的抽象行政行为审查后

30、，可依据审查结是对具体 案件进行审查，而不必退回原审法院。对于地域管辖，应坚持效力范 围原则，即只要抽象行政行为发生效力地区的，对应地区的人民法院 即有管辖权。（三）审查结果。法院经过审查可以对抽象行政行为做出两种判决： 其一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法， 予以改变或撤销。对于当事人因适用违法的抽象行政行为而遭受损失 的，可适用国家赔偿法第二条的规定：“国家机关和国家机关工 作人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织合法权益造成损害的， 受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利”。但当事人必须在有效索 赔期内提出赔偿请求，否则视同放弃了赔偿请求权，无权再提出索赔 申请或

31、就抽象行政行为有违法和不当再行提起诉讼。（四）建立违法抽象行政行为责任追究制度。对抽象行政行为因其违 法应首先承担国家赔偿责任。我国国家赔偿法没有否认违法行政 规范性文件的赔偿责任，但没有完整的责任制度。因此，在违法行政 规范性文件的国家赔偿责任方面，应从实际出发，确定适当的范围。 在我国，因行政规范性文件的效力低于法律，在它们出现违反法律的 情况并造成损失时，国家原则上应承担相对应的赔偿责任。但是，鉴 于国家财力有限性的制约因素，赔偿范围不宜过宽。具体的说，对于 行政法规和规章因违法直接造成财产损害的，必须是损害严重并且不 具有普遍性，国家才可以赔偿，而对于规章以下规范性文件违法造成 损害的

32、，应扩大赔偿范围，确立基本由国家赔偿的制度。综上所述，从国家权力的相互制衡关系来看，行政诉讼建立了一种权 力制约机制。审判权对行政权监督范围的大小，实质上反映出一个国 家法制建设的文明水准。行政诉讼的受案范围越小，司法审查的空白 就越大，反映行政权在实质上大于司法权，这势必导致权力制约机制 的失衡。我国行政诉讼法把抽象行政行为排除在人民法院的受案范围 之外，实际上是对审查权的一种限制，几年来的审判实践证明，现有 的审判监督是残缺的、不完整的。从这可以看出赋予抽象行政行为以 可诉性不仅是必要而且合理，是依法治国、依法行政的要求。无论是 从政府职能还是社会发展上看，处于行政权的司法审查制度都应较计 划经济体制下的该种制度更为健全和发达。把抽象行政行为纳入司法 审查，才能充分实现国家权力制约机制的平衡状态，使之与市场经济 相协调，为改革开放保驾护航，这已成为现实的要求和行政诉讼制度 发展的必然趋势。抽象行政行为