第二章政策与政策系统PPT课件

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1、0 Public Policy1Public Policy2Public Policy3 Public Policy4 Public Policy5Public Policy6Public Policy7Public Policy8 （二）目标取向（二）目标取向：（三）活动过程（三）活动过程：（四）行为规范：它规定对象应做什么和不应做什么；规（四）行为规范：它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止 Public Policy9 Public Policy10Public Policy11Public Policy12、”Public P

2、olicy13Public Policy14Public Policy15Public Policy16Public Policy17Public Policy18Public Policy19Public Policy20Public Policy21Public Policy22公共权力公共权力与公共政策与公共政策公共权力（国家权力），国家为实现特定的利益或原则而公共权力（国家权力），国家为实现特定的利益或原则而对政治客体进行制约的能力或力量。对政治客体进行制约的能力或力量。公共利益的代表；公共利益的代表；公共支持为基础；公共支持为基础；公共意志是客观化了的公共理性；公共意志是客观化了的公

3、共理性；管理公共事物；管理公共事物；Public Policy23Public Policyv1、公共权力与初级社会权力（自然权力）的区别、公共权力与初级社会权力（自然权力）的区别v（1）公共权力是由专门人员和机构来组成，防止了过去）公共权力是由专门人员和机构来组成，防止了过去处理纠纷的过于个人化、主观和反复无常；处理纠纷的过于个人化、主观和反复无常；政治成为一政治成为一种职业。种职业。自然权力则以全体成员参与并按照习惯来调节自然权力则以全体成员参与并按照习惯来调节v（2）公共权力与一定的）公共权力与一定的领土领土相结合，按照地域来划分管相结合，按照地域来划分管理对象，自然权力则以理对象，自然

4、权力则以血缘血缘关系为纽带组成共同体；关系为纽带组成共同体；242、公共权力的特点、公共权力的特点公共性：公共性：普遍性：普遍性：至上性：至上性：中立性：中立性：垄断性：垄断性：排他性：排他性：Public Policy253、公共权力的价值内涵及内在矛盾、公共权力的价值内涵及内在矛盾（1）价值内涵）价值内涵表达公共意志；表达公共意志；实现公共意志；实现公共意志；维护社会公正；维护社会公正；（2）内在矛盾）内在矛盾公共性与个人性的矛盾；公共性与个人性的矛盾；中立性与决策的利益倾向性矛盾；中立性与决策的利益倾向性矛盾；目的向善性与手段的向恶性的矛盾目的向善性与手段的向恶性的矛盾（“3D”原则）原

5、则）Public Policy26Public Policyv是是国家国家公共权力运行公共权力运行的具体体现的具体体现v是是政府政府实施公共管理实施公共管理的重要途径的重要途径v是是政府政府维护公共利益维护公共利益的主要手段的主要手段272829v年月日，中共中央发出第一个年月日，中共中央发出第一个“一号文一号文件件”，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和，对迅速推开的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。之后，连续年的中央后，连续年的中央“一号文件一号文件”都是关于农村政策的。都是关于农村政策的。这五

6、个这五个“一号文件一号文件”，在中国农村改革史上成为专用名，在中国农村改革史上成为专用名词词“五个一号文件五个一号文件”。30v（1）年的一号文件，突破了传统的）年的一号文件，突破了传统的“三级所有、队为基础三级所有、队为基础”的体制框框，明确指出的体制框框，明确指出包产到户、包干到户或大包干包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生都是社会主义生产责任制产责任制”。这个文件不但肯定了。这个文件不但肯定了“双包双包”（包（包产到户、包干到户）制，而且说明它产到户、包干到户）制，而且说明它“不同于合不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济

7、的组成部分业经济的组成部分”。31v（2）年月，第二个中央一号文件）年月，第二个中央一号文件当前农村当前农村经济政策的若干问题经济政策的若干问题正式颁布。这个文件从理论上说正式颁布。这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展的新发展”。32v（3）年月日，中共中央发出）年月日，中共中央发出关于一九八关于一九八四年农村工作的通知四年农村工作的通知，即第三个一号文件。文件强调，即第三个一号文件。文件强调要继续稳定和完善联产承包

8、责任制，要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在在年年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。应当更长一些。33v（4）年月，中共中央、国务院发出）年月，中共中央、国务院发出关于关于进一步活跃农村经济的十项政策进一步活跃农村经济的十项政策，即第四个一号文件。，即第四个一号文件。文件的中心内容是：文件的中心内容是：调整农村产业结构调整农村产业结构，取消年来，取消年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采农副产品统购

9、派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物国家还将农业税由实物税改为现金税税改为现金税。公粮公粮 34v（5）年月日，中共中央、国务院下发了）年月日，中共中央、国务院下发了关于年农村工作的部署关于年农村工作的部署，即第五个一号文，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，续贯彻执行。针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步文件强调进一步摆正摆正农业在国民经济中的地位。农业在国民经济中的地位。35v（6

10、）年月，中央下发）年月，中央下发中共中央中共中央 国务院关国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见于促进农民增加收入若干政策的意见，成为改革开放，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。以来中央的第六个一号文件。解决城乡居民收入差距不解决城乡居民收入差距不断扩大问题。断扩大问题。36v（7）2005年中央年中央1号文件，中共中央号文件，中共中央 国务院国务院 37v（8）2006年中央年中央1号文件，中共中央号文件，中共中央 国务院国务院 v20字方针：字方针：v生产发展生产发展v生活宽裕生活宽裕v乡风文明乡风文明v村容整洁村容整洁v管理民主管理民主v “农民不富，中国不富农民不富，中国不富”3

11、8v一、国家与公共政策一、国家与公共政策v国家：国家：本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。国家、政府与公共政策国家、政府与公共政策39v二、政府与公共政策二、政府与公共政策v1、政府政府v 国家权力与社会分离的一个重要表现国家权力与社会分离的一个重要表现就是治理机构的专门化和治理者的常任化，就是治理机构的专门化和治理者的常任化，形成了行使这种权力的专门机构即国家机形成了行使这种权力的专门机构即国家机关和专门人员关和专门人员(国家官员国家官员)。国家、政府与公共政策国家、政府与公共政策40v2、政府的要素、政府的要素v政府的要素是体制、机构和公务人员政

12、府的要素是体制、机构和公务人员v政府存在的基础是政策政府存在的基础是政策41v3、政府利益、政府利益v政府利益公共利益政府自身利益政府利益公共利益政府自身利益v（1）含义：政府自身利益）含义：政府自身利益，是指，是指v政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威、政府政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威、政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等。和福利，等等。v政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。政府系统及其子系统就会有谋求自身特殊利益实现的自政府系统及其

13、子系统就会有谋求自身特殊利益实现的自利性。利性。（大连（大连MPA学员工资差距）学员工资差距）42v经济学家诺斯在研究国家理论时就引入了国家利经济学家诺斯在研究国家理论时就引入了国家利益的概念。益的概念。v国家有两种职能国家有两种职能v一是促进社会福利最大化；一是促进社会福利最大化；v二是追求自身利益的最大化。这两职能相互矛盾，二是追求自身利益的最大化。这两职能相互矛盾，即诺斯悖论。即诺斯悖论。黑龙江坑农事件中市场和政府“双重失灵”43v诺斯承认国家有着自身的利益，而国家利益的代诺斯承认国家有着自身的利益，而国家利益的代表就是政府。所以，政府除了代表社会公众的利表就是政府。所以，政府除了代表社

14、会公众的利益外，也有着自身的利益。益外，也有着自身的利益。44v（2）政府自身利益的来源）政府自身利益的来源权力。权力。v政府形成了自身利益的六个主要来源，即：政府形成了自身利益的六个主要来源，即：v政府经营城市政府经营城市v政府招商引资政府招商引资v政府直接投资政府直接投资v政府批租土地政府批租土地v政府行政许可政府行政许可v政府直接管理企业政府直接管理企业45v“经营城市经营城市”的口号屡见不鲜，各地政府乐此不疲。我的口号屡见不鲜，各地政府乐此不疲。我国不少政府把经营城市扭曲为政府通过国不少政府把经营城市扭曲为政府通过出售城市资源出售城市资源而而获取资金收入，出售城市土地、出售城市资产。获

15、取资金收入，出售城市土地、出售城市资产。46v政府热衷于批租土地、设立开发区，关键就在于政府热衷于批租土地、设立开发区，关键就在于政府能够从这些行为中获取巨额收益。政府能够从这些行为中获取巨额收益。v案例案例3 谁在滥用谁在滥用”公共利益公共利益”47v（1）上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇民益）上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇民益村土地村土地124亩，土地补偿费共亩，土地补偿费共308万元，平均每亩不足万元，平均每亩不足2.5万元；万元；v（2）浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为）浦东开发区建设初期，每亩耕地的征地成本约为2万元，开发区管委会再投入万元，开发区管委会再

16、投入6万万7万元万元/亩就可基本完成亩就可基本完成开发并进行批租；开发并进行批租；上海实际批租的土地价格基本不会低于每亩上海实际批租的土地价格基本不会低于每亩30万元。万元。v（3）2001年四川年四川318国道征地，应按年产值国道征地，应按年产值1014元元/亩亩测算补偿，而当地政府却下文按测算补偿，而当地政府却下文按650元元/亩测算。亩测算。48v从以上案例可以看出，政府通过征收和批租土地两从以上案例可以看出，政府通过征收和批租土地两个环节，每亩收益率可高达个环节，每亩收益率可高达100。v土地成为政府的第二财政。土地成为政府的第二财政。（土地公有与私有？）（土地公有与私有？）v政府另一

17、个新财源就是以政府另一个新财源就是以“公共利益公共利益”为名兴建的为名兴建的大学城大学城。南京、杭州、珠海、廊坊。南京、杭州、珠海、廊坊4地的地的“大学城大学城”建设存在问题：大学城建设是以公共利益为名而以建设存在问题：大学城建设是以公共利益为名而以开发区为实的土地批租行为开发区为实的土地批租行为 49 学何以为大？学何以为大？“非谓有大非谓有大楼之谓，乃谓有大师之谓楼之谓，乃谓有大师之谓也也”吉大、浙大、川大、东大吉大、浙大、川大、东大50传说中的南昌大学新校区大门传说中的南昌大学新校区大门 51Harvard UniversityUniversity of Oxford 52v我国腐败的增

18、长速度超过了我国经济的增长速度。我国腐败的增长速度超过了我国经济的增长速度。尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高，全国各级检察机关查处贪污贿赂等准均已提高，全国各级检察机关查处贪污贿赂等腐败案件在腐败案件在1993-1997年间仍然高达年间仍然高达387352件，件，1979至至1997年的年的18年间查处的贪污贿赂等腐败年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以案件平均每年以22%的速度增长，超过的速度增长，超过18年中国年中国经济平均增速。经济平均增速。53v仅仅2000年以来的五年间，中国检察机关依年以来的五年间，中国检察机关依法查处

19、了包括多名省部级高级干部在内的法查处了包括多名省部级高级干部在内的贪污贿赂等腐败犯罪分子贪污贿赂等腐败犯罪分子20余万人余万人。54v瑞士洛桑管理学院定期公布瑞士洛桑管理学院定期公布v世界主要国家竞争力报告世界主要国家竞争力报告中的清廉指数中的清廉指数v(CPI，The Corruption Perceptions Index)v CPI（清廉指数）采用（清廉指数）采用10分制分制v10分为最高分，表示最廉洁；分为最高分，表示最廉洁；v0分表示最腐败；分表示最腐败；v8.010.0之间表示比较廉洁；之间表示比较廉洁；v5.08.0之间为轻微腐败；之间为轻微腐败；v2.55.0之间腐败比较严重；

20、之间腐败比较严重；v02.5之间则为极端腐败。之间则为极端腐败。55v1995年中国的清廉指数为年中国的清廉指数为2.61，在，在41个国家和地区中排名倒个国家和地区中排名倒数第数第2v1998年中国清廉指数为年中国清廉指数为3.50，在，在85个国家和地区中排名为第个国家和地区中排名为第52位，低于世界平均数位，低于世界平均数(4.89)，也低于世界中间数，也低于世界中间数(4.20)v1999年，中国在世界年，中国在世界99个国家和地区中排名为第个国家和地区中排名为第58位位v2004年，中国在世界年，中国在世界133个国家和地区中排名为第个国家和地区中排名为第66位。位。v2005年，中

21、国在世界年，中国在世界159个国家和地区中排名为第个国家和地区中排名为第78位。位。行贿指数行贿指数(Bribe Payers Index BPI),565758v腐败问题没有得到根除，政府追求自身利益；腐败问题没有得到根除，政府追求自身利益；v政府追求自身利益的行为往往以政府追求自身利益的行为往往以“公共利益公共利益”为名义为名义v社会公众社会公众事先事先无法有效区分政府自身利益与公共利益。无法有效区分政府自身利益与公共利益。59v审计署审计长李金华提出了审计署审计长李金华提出了“三个到位三个到位”，即对，即对审计出的问题审计出的问题v责任追究要到位责任追究要到位v监督管理要到位监督管理要到

22、位v整改落实要到位整改落实要到位 60v政府过程与公共政策过程是政府过程与公共政策过程是同一的同一的v政府过程实质上即公共政策过程。政府过程实质上即公共政策过程。61v（4）中国：）中国：v公共政策公共政策=党的政策党的政策+人大决策人大决策+行政决策行政决策v中国现行的政体：中国共产党领导的中国现行的政体：中国共产党领导的“议行合一议行合一”制。制。62636465党和国家领导人：党国不分？66Public Policy67 Public Policy68Public Policy69 Public Policy70 Public Policy71Public Policy72 Public

23、 Policy732、分类：、分类：A、罗威、罗威(T.Lowi)按受问题影响人数多少及其关系按受问题影响人数多少及其关系分配性的分配性的(distributive)调节性的调节性的(regulative)再分配性的再分配性的(redistributive)Public Policy74B、邓恩按问题的特性、邓恩按问题的特性结构良好问题结构良好问题(well-structured problem)：有明确的答案和固定的解决办法的问题有明确的答案和固定的解决办法的问题（走私、贩毒）（走私、贩毒）结构适中问题结构适中问题(moderately-structured problem)结构不良问题结构

24、不良问题(ill-structured problem)没有明确的答案和固定的解决办法的问题没有明确的答案和固定的解决办法的问题（腐败、个人隐私）（腐败、个人隐私）Public Policy75 政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。约的社会成员称为目标团体。政策的大小，影响社会成员及其行为的范围不同。政策的大小，影响社会成员及其行为的范围不同。Public Policy76 Public Policy77 （一）含义（一）含义 是是系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即各种直系统赖以存在和发展的外部条件的总和，即

25、各种直接或间接地作用和影响政策活动的外部客观因素的总和接或间接地作用和影响政策活动的外部客观因素的总和Public Policy78（二）特征（二）特征1、广泛：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；广泛：气候、资源、人口、民族，阶级、传统、科技；2、复杂：要素之间交叉，关联复杂；复杂：要素之间交叉，关联复杂；3、差异：国家间、地区间、部门间的差异；差异：国家间、地区间、部门间的差异；4、多变：万物皆变，行政系统内外部各种要素；多变：万物皆变，行政系统内外部各种要素；79（三）（三）分类分类1、按地域划分：国际和国内按地域划分：国际和国内（1）国际社会环境：国际社会环境：国际社会的政治、经

26、济、文化等的发展情况国际社会的政治、经济、文化等的发展情况 A、政治：和平和发展；强权政治，政治：和平和发展；强权政治，“伊拉克问题伊拉克问题”B、经济：经济秩序和经济差距；经济：经济秩序和经济差距；C、文化：文化侵略，文化：文化侵略，“民主民主”、“快餐快餐”；（2）国际自然环境：国际自然环境：全球生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化全球生态环境，臭氧层、水土流失、土地沙化 80A、经济环境：生产力水平；经济环境：生产力水平；Public Policy8110年后谁来供应中国工厂年后谁来供应中国工厂 总量前十，人均百名后总量前十，人均百名后Public Policy年份年份199319941

27、995199619971998199920002001200220032004历史数据历史数据13.5%12.6%10.5%9.6%8.8%7.8%7.1%8.0%7.5%8.3%9.5%9.5%修订数据修订数据14.0%13.1%10.9%10.0%9.3%7.8%7.6%8.4%8.3%9.1%10.0%10.1%中国总量中国总量 82B、政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；政治法律环境：政治的稳定性；法律的完备性；（3）国内社会环境国内社会环境(连接连接2)2)、国内社会环境国内社会环境(连接连接2)83（4）国内自然环境：国内自然环境：A、生态资源生态资源 ：国土、国土、太阳辐射

28、太阳辐射、气温气温、B、生物资源生物资源 ：森林、草原、鸟兽鱼虫：森林、草原、鸟兽鱼虫 C、矿产资源矿产资源 ：煤、铁、石油、天然气：煤、铁、石油、天然气2、按行政环境对政策作用的层次划分：宏观、中观和微观按行政环境对政策作用的层次划分：宏观、中观和微观 A、宏观：国际、国内的社会、自然环境宏观：国际、国内的社会、自然环境B、中观：行政系统的组织结构和运行环境中观：行政系统的组织结构和运行环境C、微观：行政机构内部或行政领导班子内部微观：行政机构内部或行政领导班子内部84（四）环境与政策的关系（四）环境与政策的关系1 1、环境决定政策、环境决定政策（1 1）适应政治环境的性质）适应政治环境的性

29、质（2）适应经济环境的发展水平适应经济环境的发展水平（3）适应自然环境的特点适应自然环境的特点日本、西班牙等海洋岛屿型国家日本、西班牙等海洋岛屿型国家海外殖民扩张；海外殖民扩张；中国中国地大物博，地大物博，“安于现状安于现状”；85（4）适应文化环境等综合状况适应文化环境等综合状况 特定文化、社会背景特定文化、社会背景 如美国如美国“大熔炉大熔炉”效应，适应多文化的管理模式；效应，适应多文化的管理模式；（City Manager in City Manager in Oakland,CA,USAOakland,CA,USA）(My PhotoMy Photo)（mayormayor）86878

30、8892、政策、政策对环境的反作用对环境的反作用（1）积极积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端通过制定政策，改造现有行政环境的弊端如提高如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策的经济政策、提升国民素质的文化政策（2）消极：消极：违背规律，阻碍和破坏违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等行政环境，如资源过度开采等9091 Public Policy92 体制对公共政策系统的影响：体制对公共政策系统的影响：首先，在政策制定中的作用首先，在政策制定中的作用 其次，多个政策方案选择的结果与体制密切相关其次，多个政策方案选择的结果与体制密切相关 再次，体制的再次，体制的习惯势力的大小

31、和所占优势的程度习惯势力的大小和所占优势的程度 最后，制约着政策的执行。最后，制约着政策的执行。Public Policy93Public Policy(2)(2)政治价值观。政治价值观。(3)(3)政治理想。政治理想。政治信仰，对于理想社会的实现，是福利平等，还是机会政治信仰，对于理想社会的实现，是福利平等，还是机会均等却有不同看法，对社会福利的分配方式也产生分歧。均等却有不同看法，对社会福利的分配方式也产生分歧。例如不同社会对私有财富和公有财产的观念迥异。例如不同社会对私有财富和公有财产的观念迥异。94欧共体（）、北美自由贸易区（欧共体（）、北美自由贸易区（N N）和）和亚太经济合作会议（）亚太经济合作会议（）Public Policy95 Public Policy96Public Policy97Public Policy98Public Policy99Public Policy100 Public Policy101 Public Policy