陈振明老师的《公共管理学》配套笔记

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1、公共管理学笔记导论 公共管理学的视野一 公共管理及其相关概念1. 公共管理与公共行政公共行政：政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中 主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点 关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。公共管理：尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管 理者为取得结果负责的内涵。所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要 关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对 结果的获得负个人责任2. 公共部门与公共物品 公共部门：是公共事

2、物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用 事业、公共事业、非政府公共机构等部门已经各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是 仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。公共物品：是具有消费的非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公 共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。3. 公共管理与私人管理 公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大 组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。但是公共管理在许多重要方 面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：一、公共管理与

3、私人管理的使命不同。二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。4. 治理与善治 治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。善治是90 年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政 府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。二 公共管理学范式的兴起1. 对传统公共行政学范式的批评2. 公共管理范式的出现3. 公共管理范式新在何处 对各学派的观点做适当了解三 公共管理学的学科范围1. 对公共管理学的三种不同理解a. 将公共管理学等

4、同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚 持传统的公共行政范式或途径的学者b. 把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、 政策和管理计划，经由预算系统的资源培植、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的 应用方法论方面的总的看法。c. 将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的 学科框架。2. 公共管理学的研究对象公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运 用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是 促使公共组织尤其是政

5、府组织更有效的提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共 组织如何有效的提供公共物品的学问。3. 公共管理学的学科特征（6 点）作简单了解四 公共管理学的研究途径和方法1. 研究途径 公共管理学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。 早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的 研究20 世纪 20 年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概 括三四十年代，公共行政学推崇经验科学的研究方法 五六十年代以后广泛的运用运筹学、系统分析、损益分析、计算机的功能方法及手段。20 世纪 70 年代发展了“新政治经济学”80

6、 年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。2. 研究方法a. 系统分析b. 比较分析c. 实验分析d. 案例分析五 实践中的公共管理1. 政府管理的起源与演变a. 原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。b. 国家或政府的公共管理活动是随社会经济的发展而变化的c. 19 世纪末20世纪初随着资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业 社会。这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的 范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政 国家。2. 市场经济国家

7、的政府管理实践a. 在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。b. 由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理 模式也是不同的。3. 转型期我国公共管理的实践（1）传统的政府管理模式的弊端a. 政企不分，政资不分b. 机构臃肿，效率低下c. 权力过于集中d. 政治民主化、科学化、制度化薄弱（2）转型期政府管理面临的挑战首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，而是要靠政府自身的力量建立起来的 其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，建立与市场体制相适应的新政府管理 体制 最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相

8、当大程度上依赖于能否建立 起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。（3）入世对我国政府管理提出的挑战 一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程 二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求 三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求（4）转型期我国政府管理创新 温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明： 第一， 加快推进政府管理创新势在必行。第二， 推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。第三， 推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，第四， 推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设第五， 实现政府管理创新要求必须建设高素质的公

9、务员队伍。一章 公共部门的角色与职能二章 第一节：公共部门的含义、特点和作用 公共部门提供公共服务和公共产品 在民主社会是由公共代表决定的。范围和种类不由消费者决定，而由政府决定 公共部门以权威为基础，与私人部门区别：合法性、强制力 政治上和政策上的供给原则：普遍性，公平的供给。公共部门的特点：权威性；领导人经法定程序选拔或任命；具有强制力，控制，管理；公共 部门具有政治性；公共部门具有非营利性；它以社会公平和发展以及实现公共利益作为它的 目标。公共部门的作用：政治、经济、社会、文化职能。 执政党相对于在野党，主政党相对于参政党。由于领导者个人理性有限，独裁的社会代价太 大。第二节：市场失灵与

10、政府失灵 市场失灵是由于市场缺陷而引起的资源配置无效率。 由于市场存在效率之外的非经济目标，因而市场提供公共物品无效。 有害的、无价值的东西政府必须予以禁止。市场本身有走向垄断的必然性。由于市场经济的 外部性和市场自身的波动性，会导致经济的不稳定，需要政府发挥作用。同时，在分配公平 问题上市场也是失效的。在新教伦理与资本本义中提到，看不见的手专掏穷人的腰包。 在当代，经济、政府和道德文化成为调控市场的三只手。政府也会失灵，政府失灵表现在：1 政府成本过高，与价值背离 政策制订本身的复杂性决定了政策制订的低质量。2 层级制的官僚结构导致信息失灵，政府官员们往往谁给权力对谁负责。3. 内部性问题：

11、评价内部人员行为的标准，决定政府的目标和效率。预算增长；机构 膨胀；信息转化成权力和产品。4 政府组织的低效率5. 政府缺乏激励机制6. 政府会造成另一种分配的不公平7. 权力寻租：它会付出道德和合法性成本8 政策执行的低效率地方政府的利益驱动导致制订的政策与目标不一致。委托代理也会导 致逆向选择 第二章 公共组织第一节：公共组织的概念 广义上讲，是以不以营利为目标，服务大众，提高公共利益和公共产品的组织。 狭义上讲，是行使行政权力，达到公共目标的组织。公共组织的特点：（1）在价值取向上，公共组织追求的是公共利益。（2）公共组织活动受法律严格规范，并受法律保护。在中国，公共组织还需按照党的政策

12、 以及宪法、法律和规章办事。在第五项修炼一书中，提出了学习性组织的概念，随着社会的 发展，出现了创造性组织，这可以作为第六项修炼。（3）公共组织权威的割裂（4）受到高度的公共监督。（5）公共组织间是相互依存的。（6）公共组织必须考虑政治因素。公共组织的目标具有政治性。（7）公共组织大多数目标模糊，很难量化。（8）政府是有限政府，职能分立是有道理的。 纵向分布的公共组织：职能按照纵向进行分工，上下级是管理和被管理，领导与被领导的关 系。公共组织的作用：（1）政治统治工具（2）它是立法执行机关 一府两院民间谚语党是天上群星参北斗政府风风火火闯九洲 政协是路见不平一声吼， 人大是该出手时就出手。（3

13、）提供公共物品（4）公共利益的代表和维护者（5）社会发展推动力的组织者-第二节公共组织体系包括集权制和分权制三个方面：（1）上面控制决策的数量和重要性（2）上级行使权力的形式（3）上级实际控制下级的能力，以及下级 避权力求得自身发展的迫切程度。 组织集权的动力来源于控制权力的冲动以及对经济和政治利益的追求。 彼得定律，也称寡头定律表明，公共组织有向寡头展的赵势，即走向组织集权公共组织的复 合制和单一制集权的优点：（1）有利于政治控制、统一和稳定。（2）政府有较强的反应能力和应变能力。（3）便于集中资源，实现国家政治目标。（4）有效直辖市和控制。（5）中央政府代表大多数人的根本利益和长远利益。集

14、权制的弊端（1）机构宏大，这是因为此时权力过大，部门很多，成为了万能政府。（2）影响效率。由于多层次信息传递，导致信息变形。（3）造成不负责的精神。（4）不能调动地方和下级积极性分权制的优点（1）形成近点决策（2）能调动地方和下属积极性（3）加强地方和下级责任（4）提高效率，能因地制宜。（5）能照顾地方利益分权制的弊端（1）会出现各自为政，地方割据。（2）由于地方资源有限，办不了大事。（3）容易造成地方主义和本位主义。二、完整制和分离制 一元统属制：同一行政领导，同一行政组织。这一形式适用于分权制的国家。 多元制领导的公共组织：是指同一层级各部门隶属两个或以上的行政组织或领导。这一形式 适用于

15、集权制国家。优点：独立自主，自负责任、因地制宜。三、首长制和委员会制首长制就是决策权、指挥权由行政首长全面把持。 委员会也叫合议制。首长制的优点：（1）反馈快（2）成本低（3）责任明确，沟通方便（4）纪律强，易于保密首长制的弊端（1）家长制，一言堂（2）易出现决策失误（3）滥用权力（4）权力寻租委员会制的优点（1）民主（2）集思广益，博采众长（3）分工合作，集体负责。委员会制弊端（1） 责任不明，分工不清；（2） 决策慢，行动慢（3）缺乏统一领导。四、层级制和机能制 机能制与委员会制联系（1）专业化管理，提高效率；（2）有利于摆脱繁锁性工作；（3）扩大管理范围。五、变革过程- 渴望达到的平衡状

16、态 抵制力量 当前平衡状态 平衡状态 驱动力量解冻 变革 再冻结 侦察阶段 进入阶段 诊断阶段 计划阶段 行动阶段 稳定评估 终止阶段六、变革的策略和方法 总策略组织变革的三个层次 训练程序 公共组织的结构 管理层次和幅度 影响因素：四个方面 工作性质差异程度 工作种类相似程度 需要协调程度 业务水平和思想道德水平第五章 公共部门的战略管理 第一节 公共部门战略管理概述一、公共部门战略管理的含义与性质：1、含义 战略管理是对组织一定时期全局性发展方向、目标、政策、任务以及资源调配做出决定的决 策过程和管理艺术。（1）三个阶段：军事战略（孙子兵法）、企业战略、公共部门管理战略（2）两个途径：战略

17、管理途径、非战略管理途径 战略管理是运用管理所有资源达成目标的艺术。与规划基本相似。战略目标一般确定未来达 成的目标、目标达成的时间，分析组织当前的环境与能力，评估组织的环境，比较各种预选 方案，选择一个能够达成目标的战略，围绕着该战略整合资源。战略管理与功能管理的区别：战略管理注意达成目标的量化，强调长期目标的达成，强调组 织与环境的关系；功能管理强调管理内容，也强调内部管理，强调短期目标的达成。 战略管理与战略规划的区别：战略规划是从私人部门（工商部门）开始；战略管理不是针对 组织内部，必须考虑政府权威2、性质（1）是对组织未来一定时期发展的愿景予以确定和描述，注重组织整体性目标（2）具有

18、全局性和综合性（3）其核心任务在界定组织内外部环境的基础上，发现组织面临的危机以及寻求组织长期发展的机遇和能力（4）是组织一项持续性和循环性的活动。二、公共部门加强战略管理的必要性1、经济全球化以及政治、经济发展的一体化，使得国际竞争更加激烈，环境更复杂。政府 加强战略管理，提升政府适应国际竞争的能力。国家竞争力是指一个国家创造资源的附加价值，并增进全体国民财富的能力。确定竞争力的 指标有八大项224 个分项2、社会发展的速度和进程加快。三、公共部门实施战略管理的目标1、服务于国家竞争力的提升：明确公共政策基本导向和政府组织角色及行为方式，为市场 组织（企业）和民间组织发展、创新提供良好的秩序

19、和政策环境。2、对于后发展国家来说，在全球政治、经济一体化的背景下，战略性地规划国家产业发展 方向和产业结构布局，平衡地区间的差距，实现国家战略性资源配置的优先次序。3、打破公共部门普遍存在的短期主义或“ 功能性短视”，发展管理中的全局和开放的观念， 从更高的层次看待管理问题和管理目标。第二节 公共部门战略管理的过程 公共部门的战略管理过程是战略规划的制定、执行和评估的过程。一、界定组织内外部的环境 界定环境是战略制定过程中十分重要的一环，其基本任务是明确组织在与外部环境的互动 中，组织所处的地位和位置。道斯矩阵是反映组织与环境之间的变量关系。SWOT分析T威胁、O机会、W弱点、S优势 WT：

20、极小极小；WO：极小极大；ST：极大极小；SO：极大极大。二、制定战略规划1、总战略类型（1）稳定型战略：服务水平较高；（2）增长战略：组织为提供更多的服务产品；（3）收缩战略（外界环境变化收缩某种服务产品）；（4）组合战略（同时实现以上两种）2、次级战略（1）适应战略：防御性战略、探索性战略、分析性战略等；（2）竞争战略：成本领先战略、别具一格战略、专一化战略等三、战略规划的实施1、（年度目标）2、制定相关的政策3、对组织资源进行配置或调整 第一阶段：单元；第二阶段：职能；第三阶段：多部门4、调整组织结构，适应战略实施的需要 七要素：（麦肯锡公司）（1）结构：成功组织可临时调整结构，以适应不

21、同环境。（2）战略：经常出问题（3）系统：组织系统运转中，有正规程序与非正规程序，这些系统可压倒明确的战略。（4）员工：人是可以持续发展、持续利用的资源。对成员要培训（5）风格：高层领导者采取有象征意义的行为。（6）专长：组织最擅长的领域。每个组织都有，战略创新给组织带来了重大影响，有时甚 至丢掉了专长。（7）总目标：在战略管理中，要围绕总目标5、建立有效的激励和沟通机制6、及时处理由变革引起的各种冲突与矛盾 变革冲突有：权利冲突、权益冲突、观念冲突和目标冲突。7、将业绩与薪酬、福利措施挂钩8、培育、支持组织战略发展的文化。如：马克思韦伯新教、伦理与资本主义英、法等新教国家发展较快，韦伯认为是

22、新教 促进了文化价值观的发展。四、战略评估 根据战略目标进行评估 评估过程是监控过程，关键是信息反馈系统，否则无法监督。反馈系统是根据目标建立起的 绩效标准，判断组织、个人偏离目标的程度，然后监控关键绩效区 战略控制点：绩效并不重要但战略整体关键，如物资。监测中心（信息中心）1、设计战略评价的框架 确立衡量战略评估的基本方法、衡量绩效、判断实际绩效与目标是否有差距、采取行动纠正 偏差2、检查战略基础（1）公共组织角色变化（2）组织在内外环境中地位是否发生变化（3）组织战略的优势、效果（4）组织战略实施后，竞争者有何变化，竞争者对战略有哪些对策，这些对策对战略有何 影响3、度量组织战略规划实施的

23、绩效，提供绩效评价的指标或标准（尤其是年度绩效）4、战略方案的修正和调整，考虑权变的计划。将战略管理视为一个不断发展、在学习中演 进的过程。第六章 公共部门的绩效管理第一节 公共部门绩效管理的性质一、含义1、含义公共部门为了实现组织整合的目标，依托于一定的绩效信息和评价标准，对公共部门提供的 公共产品和公共服务的效率和品质进行全方位、全过程的监督、控制的活动。2、目的 激励公共部门提供更有效、品质更高的物品与服务；更经济、有效地使用控制的资源，使公 共部门的生存、发展更具有合法性。新公共管理开展了政府再造工程（重塑政府）3、绩效标准绩效标准是价值、效能、权利、职能（1982 年，撒切尔提出标准

24、），认为政府除了有效能外， 还要有活力。公共部门以公共利益做绩效目标，世界范围内同。不仅是对职务结果的评估， 应是对过程的监控，其本身按绩效标准进行，标准难以确定。一些学者提出公共部门与私人 部门绩效有九点差异：（1）所有权：公共部门在公众限制下运作，追求社会目标，因此绩效问题比私人部门困难 公共部门一般不可能用营利衡量，而私人部门用营利衡量。（2）交易状态：公共部门有交易是腐败，不能处于交易状态。（3）竞争程度：撒切尔支持政府处于竞争状态，但绝大部门不能处于竞争状态。私人部门 竞争程度高。（4）监督手段：公共部门受法律监督，负政治责任，很难用绩效评估。（5）异质化程度：单一产品易进行绩效管理

25、，提供多种产品难定统一的绩效标准。（6）复杂程度：提供公共物品和服务的技术复杂性。复杂性低的易建立绩效标准。（7）不确定性程度：手段与目标之间的关系（是因果关系的，绩效标准易确定）（8）管理结构：结构复杂的难进行（军队、教育）（9）自主性：自主性强的易进行绩效管理，而自主性差的不易进行绩效管理。4、目标：经济、效益、合法性二、公共部门实施绩效管理的必要性1、公众对政府组织机构庞大、人员臃肿的现象信任度下降。在公共部门实施绩效管理是满 足公众的需要；2、新公共管理要求公共部门树立成本意识、结果导向意识（绩效管理属于结果导向意识）；3、作为一项诱因管理机制，绩效管理可以对公共部门进行有效的激励，可

26、建立系统的考核、 激励体制。三、基本任务1、绩效衡量 建立可以衡量组织目标和运行程度定性的或定量的标准。 确定绩效指标的权重分配，这关系到绩效管理导向。（1）建立指标需注意： 指标必须清楚，要保持一致性。指标体系产生于目标体系，分目标一定要有联系。必须符合组织文化（2）设计指标的标准： 目标：政治成果、预算目标来进行绩效分析（普遍） 可摆脱绩效矛盾，达到统一性。 历史比较法：克服绩效不一致 进行组织、单位之间的比较 外部比较：公共部门与私营部门比较2、绩效评估用衡量指标体系对组织活动进行不同层次的评价。没有设计出科学的指标体系就无法衡量。 困难：绩效指标难确定；实践性，指标不科学，难衡量。（1

27、）应将组织所有绩效以量化衡量才能评估（公共部门很难量化，评估）（2）目标、功能相同，有地区差异的，不能以同样标准评估。（3）如何确认与品质绩效有关的指标，在绩效评估中受到很大的限制。因为衡量一般部门 要求经济、效益、效能，而衡量政府部门则要加入公平。（4）管理与评估的成败在于绩效指标的确定是否含盖了所有绩效政府投入与结果无必然结果公共输出难以描述，造成成本难以衡量。环境因素难预料 输出难控制。如公务员难控制公共环境的变化，所以难负责。政府经常从政治上考虑进行资源分配。3、绩效追踪 不断对组织活动的绩效水平进行跟踪和考察。第二节 公共部门绩效管理的特点一、目标的多样性与绩效标准的多元性1、政治官

28、员强调效能，认为无形则无法评估；行政官员强调顾客满意。2、管理上，行政官员关注短期目标，封闭体系内有明确目标；而政治官员关注长期结果。3、行政管理部门目标难以统一；而政治角度根据不同部门设计不同目标。4、行政管理采取强制方式；政治上则采取参与的方式。二、绩效标准之间有差距，可能引发冲突三、某些公共物品和服务的特性由于垄断性和无法定价的限制，无法定量分析和定量测评四、某些公共物品或服务的产出是由许多组织协力进行和完成的，很难进行个体化的服务。 第三节 公共管理的绩效指标的评价分析一、公共服务绩效指标设立的基础与精神1、设立指标体现公共行政、公共管理的公共性，体现公众利益基本要求，指标反映公平、

29、公正。2、对公共部门生产、提供的公共物品与服务的性质进行分类和解释，通过绩效评价指标来 描述不同公共物品和服务的绩效评价价值取向。3、指标体系要兼顾定量与定性分析两个方面，有操作性能实践，保证实施。二、评价指标新公共行政：经济、效率、公平 新公共管理：经济、效率、公平、效能（效果）1、经济性指标： 主要考察组织投入到特定管理项目或服务中的资源水平，它要求的是成本意识；主要是评估 资源消耗量以及这种消耗是否经济合理，归根结底，是量的考察。2、效率性指标： 指在特定的时间内，组织的各种投入与产出之间的比例关系。分为生产效率与配置效率两种 类型，它关注达成效率的手段。3、效果性指标： 关注公共产品和

30、服务提供是否改善或提高了社会福利的总体水平；用货币或资源消耗作为衡 量标准，只能衡量那些可以量化的公共物品和公共服务。不能量化的只能进行社会效益分析。4、公平性指标： 传统上是效益和经济的公平；新公共管理则追求经济、效益和效果的公平，关注接受服务的 团体和个人是否受到了公平待遇，弱势群体的利益是否得到了保护。公平分为五类：个人公平；行业公平；社会团体公平；机会公平；代际公平。 公平必须以弱势群体利益最大化作为出发点。三、绩效评估可能出现的问题：1、缺乏客观性：忠诚、态度难以评估，参入其中，投票不成，个人好恶2、晕圈效应：当评价者把某一元素作为最重要因素，并以此评价，易产生晕圈效应错误。3、宽松

31、或严格：评价标准宽松或严格4、集中趋势：把所有行业评估成平均水平，因为评估过高或过低需详细报告。5、近期行为偏见：上级对下级、或对工作人员的评估中常见的错误6、个人偏见：组织领导对个人、单位可能有种族偏见第四节 公共服务绩效管理的基本手段一、目标管理1、概述 不是程序，而是有体系地使问题明确，防止问题出现的方法手段，是成果（本身的）管理。 目标管理的概念来源于一战期间杜邦公司；公共部门的目标管理形成于20 世纪 70年代，因 为政府目标多且之间矛盾，后来逐渐衰落了。2、目标的三个任务（1）目标真实且具体，必须有特定成果。如考察维持公共秩序的目标。（2）目标与战略顺序，必须确定目标与战略的优先顺

32、序。（3）分配资源：必须考虑如何分配达到目标的必要资源，尤其是人力资源。3、管理的五个成果（1）理解成果：对目标管理理解，要理解决策重复、困难、有风险，对目标定义、优先顺 序设定、战略选择差异有深刻理解。目标管理不是程序。如：美国教育、国防目标管理低， 因为对目标理解不一致。（2）自觉与自主 组织内部人员有责任感和自觉性，管理者和专业人员有自主性（3）人事观念与人事政策的改变 人力资源的重新分配（4）组织结构的变革 引进目标管理体系必须研究本组织结构、结构不是政策，是工具。（5）行动决定 引进目标管理最重要的是政策决定，目前是风险性决定。4、确定目标 依照上级目标或上级下达的任务和上级、党、同

33、级立法机关要求而制定的；组织内部确定的。 确定目标的要求：（1）突出重点；（2）原则性与灵活性结合；（3）具有挑战性和可行性；（4） 定量化和具体化；（5）指令性与自主化。5、目标分解（1）纵向分解：各个层级（2）横向分解：各个部门 目标分解是明确责任的前提，是实现总目标的基础。 要有目标分解图，确立目标和责任，层层分解到每个人。目标管理必须是分权管理。 授权是完成责任目标的必要条件，授权可近距离控制指标的实现。6、目标实施 目标实施是目标实现的过程。一般的控制是这样的：（1）建立控制标准；（2）三种形式：自我控制、逐级控制、关键点控 制，目标管理最重要的是自我控制，要求个人对目标实现程度自我

34、检查、自我分析。7、成果评价 在整个目标管理体系中要有成果评价标准，内容如下：（1）目标达成度（定量和定性）；（2） 协作情况；（3）进度的均衡性（对层级）；（4）对策的有效性。二、标杆管理20 世纪 40 年代出现；从20 世纪 70年代起，将标杆应用到管理中。1、标杆管理的含义（1）含义：寻求卓越表现所需要的最佳精英方法、创新观念及高效率的操作程序的一套系 统工程。标杆管理是寻求并采用一套最佳的方法。 （2）目的：提升政府的竞争力，加强政府的回应性。2、成功的标杆管理方案有利于组织成员对下一个目标达成共识。需要达成共识的内容有： （1）什么是组织最重要的产品、服务以及工作目标；（2）所有与

35、我们组织从事同样工作的单位，大家公认的绩效标准是什么；（3）建立所需要的标杆标准，要知道其在该领域内最佳的标准；（4）用来确认与比较的标准和成绩是什么。标杆管理不是绩效评估，而是为组织确定更高 的标准。3、标杆管理的程序（1）决定标杆的参照物；（2）确定比较的对象；（3）搜集相关资料；（4）决定组织目前的绩效落差；（5）与下属工作人员进行沟通；（6）采取绩效评估活动；（7）重新审定标杆。第七章 公共管理的新策略第一节 公共服务的民营化一、概述1、概念：民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。 民营化的出现是由于公众对公共服务的需求很大，而政府能力有限，主要是提取公共资源的 能

36、力有限。面临这种越来越多的需求，政府做出的第三种选择。政府资源的稀缺主要是财政稀缺和职位稀缺。 政府为提高自身的能力，有两种方法：（1）内向化进行改革、实施组织变革；（2）外向 化借助外部力量和外部资源来提供公共服务，如民营化。奥斯特洛姆教授关于将政府民营化的七点公共目的：（1）保护人们的生命、财产及应享有的 权利；（2）确保资源不匮乏；（3）辅导、辅助弱势群体；（4）加强经济稳定增长和均衡的趋 势；（5）提高整体生活品质和个人成功发展的机会；（6）保护自然资源；（7）促进科学技术 发展，提高人们生活质量。四种功能：（1）服务性功能；（2）管制性功能；（3）经济性功能；（4）分配性功能。 公共

37、服务的民营化既包括公共事业民营化，也包括公共事务的民营化。公共服务的民营化包括：契约外包、共同生产、业务分担2、公共服务民营化的目的（1）利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量； （2）针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范 围。3、理论基础布坎南（政治、经济、公共行政） 认为政府会有不好的决策或有执行不利的决策，（1）研究当前政府干预失效（灵）；（2）短 视。政府失灵是垄断造成的，而民营化意味着某种程度的再市场化。二、民营化的类型-1、撤资：将公营事业或资产移转到民间，即由官办转为民办。 采取的方式有：无偿转移、清理结

38、算、出售2、委托：政府部门将部分或全部财货与服务的生产活动委托给私营部门，政府进行监督。 委托有五种形式：（1）签约外包；（2）特许权（政府保留价格核准权）；（3）补助（对核定 企业予以资助）；（4）抵用券（由政府核发给有资格使用的民众）；（5）强制（政府以命令的 方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金）。3、替代：民众需求得不到满足，私营部门替代政府提供某种生产或服务 替代的方式有：功能不足的替代；退离的替代（公共部门缩减规模）；放松管制的替代（允 许私营企业对垄断市场的行业竞争）。三、公共服务民营化的优点1、降低成本（平均降低 25%-30%）2、提高服务质量3、增加选择服务的机会

39、4、可充分调动民间资源，有利于国家发展四、公共服务民营化的问题1、易产生公共责任2、易产生特权与贪污3、易出现公共服务的不公规避取巧5、管理问题（政府部门对私营企业没有有效监督）五、深思下述问题：1、民营化是否会成为财团化？2、民营化是人民拥有还是被动参与？3、民营化是否表现对政府再造有信心？4、民营化是多元价值观，还是效率至上？5、民营化是促进政府工作还是挫伤其工作积极性？6、民营化是公共服务的衰退还是扩大？7、民营化是策略还是海市蜃楼？8、民营化是否有学术观点？第二节 非营利组织的发展一、概念及特点1、概念非营利组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我 管

40、理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。2、特点（1）组织性（2）非政府性（3）非营利性（4）自治性（5）志愿性（6）非政治性（7）非宗教性二、非营利组织在提供公共服务当中的作用1、可以弥补市场失灵，帮助政府有效提供公共服务，在社会福利方面发挥更大作用2、有灵活性，服务具有很大的奉献精神、民主社会的基本价值，可以维护良好的公共价值 观。其效率主要表现在：满足公共服务对它的评价。（1）公共行政与管理外延的扩大；（2）重视 公共价值观；（3）必须在政府的监督和引导下才能实现公共服务。三、非营利组织的缺陷1、提供公共服务受到限制 在涉及运用公共权力的方面，其提供的服务能力受到限制。2、资源有限，

41、公益不足 表现有三点：（1）公益的特殊性；（2）公益的父权性；（3）公益的业余性。3、非营利组织发展中的困境 （1）任务困境；（2）财务困境；（3）权力困境；（4）效能困境；（5）治理困境四、政府对非营利组织的作用1、补助（主要是经济补助）2、减免税收3、可以把一些公共事务委托给非营利组织4、政府制定非营利组织管理的法律、法规，规范、限制非营利组织第三节 公共部门的全面质量管理一、全面质量管理的内涵1、 含义全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与服务，通过高素质和不 断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理念、制度和方法。2、内涵（1）全面质量管理是对质量进行的全面管理（2）全面质量管理是对全过程的管理（3）全面质量管理是全员参与的管理（4）全面质量管理是对成果的管理（5）全面质量管理以人为中心、以顾客为导向（6）全面质量管理是新管理（7）全面质量管理是新理念二、全面质量管理的特征1、质量第一2、顾客导向3、预防式管理4、大家受益三、政府全面质量管理的标准1、可靠性2、回应性（及时）-3、能力4、服务通道5、服务礼貌6、沟通7、可信度8、安全感9、善解人意10、服务有形性。