新公共治理的现状

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1、新公共治理的现状公共部门的变革回应了几个彼此联系的重大现实问题，包括：职 能公共部门提供公共效劳的低效率；经济理论的转变；私营部门相关 转变产生的阻碍，尤其是全世界化作为一种经济力量的兴起；技术转 变使得分权同时又能更好地操纵全局成为可能。行政治理能够分为三个鲜明的进展时期：前传统时期、公共行政 传统模式时期和公共治理改革时期。每一个时期都有自己的治理模式。 从上一个时期过渡到下一个时期并非轻而易举，从传统的公共行政到 公共治理的过渡至今尚未完成。但这只是时刻的问题。因为新模式背 后的理论基础超级壮大。这场变革运动以“新公共治理”著称，尽管 那个名称引发了争辩，但是它不但在蓬勃进展着，而且是对

2、大多数发 达国家已经采取的治理模式的最正确表述。传统的行政模式相关于它 所处的时期是一项伟大的改革，可是，那个时期已通过去了。一、前传统模式很显然，在 19 世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某 种形式的行政治理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概 念和文明的兴起一样历史悠长。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行 政的某种模式自从政府显现以后就一直存在着。第一是开创者或领导者给予社会以可能，然后是组织者或行政者 使之永久。行政或事务治理是所有社会活动中的中间因素，尽管不是 光荣夺目，但对社会的持续进展却是相当重要的。公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每一年的

3、 尼罗河泛滥引发的浇灌事务到金字塔的建造。中国在汉代就采纳了儒 家标准，以为政府应当是民选的，不是依照身世，而是依照道德和能 力，政府的要紧目标是谋取人民的福利。在欧洲，各类帝国希腊、 罗马、神圣罗马、西班牙等第一是行政帝国，它们由中央通过各类规 那么和程序进行治理。韦伯以为，中世纪“现代”国家的进展同时伴 随着“官僚治理结构的进展”。尽管这些国家以不同的方式进行治理，但它们具有一起的特点， 这能够称为前现代。也确实是说，初期的行政体制本质上是人格化的， 或说是成立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也确实是说以尽忠 国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以尽忠组织 或国家为基础而不

4、是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即以 为行政治理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但初期的做 法常常致使谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在初期行政体制下， 咱们此刻看来感觉很奇怪的做法曾是那时执政政府职能的普遍行为。 那些一心走仕途的人往往依托朋友或亲戚获取工作或买官，这确实是 说先以钱来拉拢海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而 既回收了最初的买官投资本钱，又能够大赚一笔。美国 19世纪的“政 党分肥制度”意味着在执政党发生了转变的同时，政府中的所有行政 职位也发生了转变。前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”， 而依照韦伯的论证，现代官僚体制应当

5、是“非人格化的、理性的、具 体的、成绩取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系 意味着无能的而不是能干的人被安排到领导职位上；政党分肥制常常 致使腐败，另外还存在着严峻的低效率。传统行政模式的庞大成功使 得初期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在咱们看来是如此 顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即便 简单到通过考试选拔官员的方式，也是直到 1854年英国的诺思科特 屈维廉报告出台后才开始成立，尽管这种制度在中国早已通行好久了。二、传统的公共行政模式在 19 世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这确实是所谓 的传统行政模式。它的要紧理论基础来源于几个国家

6、的学者，即，美 国的伍德罗威尔逊和德国的马克斯韦伯，人们把他们和官僚制模 式相联系；弗雷德里克泰勒系统地论述了科学治理理论，该理论也 来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方式。与其他理论 家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有 普遍阻碍。这三位理论家是传统公共行政模式的要紧阻碍者。关于其 他国家来讲，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的 行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要阻碍。在19世纪中期，诺思 科特和屈维廉最先提出了通过考试和道德来录用官员的主张，并提出 了无成见和行政中立的观点。传统的行政模式有以下几个要紧特点：1. 官僚制。政府应当依照品级、

7、官僚原那么进行组织。德国社会 学家马克斯韦伯对官僚制度有一个经典的、清楚的分析。尽管这种 官僚制思想在商业组织和其他组织中采纳过，但它在公共部门取得了更好和更长久的执行。2. 最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供 行政人员遵循。严格地遵守这些原那么将会为组织运行提供最好的方 式。3. 官僚效劳。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提 供公共产品和效劳的提供者。4. 在政治、行政二者的关系中，行政治理者一样以为政治与行政 事务是能够分开的。行政确实是贯彻执行指令，而任何事关政策或战 略事务的决定都应当由政治领导者做出，这能够确保民主责任制。5. 公共利益被假定为公事员个人

8、的惟一动机，为公众效劳是无私 的付出。6. 职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因此要求公 事员维持中立、默默无闻、终身招聘和平等地效劳于任何一个政治领 导人。7. 行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个 人责任。通过对照初期的行政模式，咱们能够更好地明白得韦伯体系的要 紧优势和不同点。韦伯制度和它以前的各类模式最重要的区别在于： 以规那么为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政治理制度。一 个组织及其规那么要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作 和如何对客户做出反映方面必需是非人格化的。正如韦伯所论证的那 样：“将现代公职治理归并为各类规定深深地触及了它的本质。

9、现代公 共行政理论以为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地 授予了公共机关。这并无授予某机构具体情形下通过指令实施某种事 务的权利。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对照的是， 通过个人特权和给予特许权管制所有事务。后者的情形完满是由世袭 制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情形。”这一点超级重要。初期的行政治理以人际关系为基础，个人要忠 诚于亲戚、爱惜人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，初期 行政治理在政治上是比较灵敏的，因为行政机关的人员是录用的，他 们更是政客的臂膀或主流阶级。可是，它也常常是专制的，专制的行 政可能是不公平的，专门是对那些不能够或

10、不肯意投入个人政治游戏 的人来讲更是如此。一个以韦伯原那么为基础的非人格化的制度能够 完全排除专制至少在理想情形下是如此。档案的存在、前例原那 么的参照和法律依据意味着在相同的环境中老是会做出相同的决策。 在这种情形下不仅效率更高，而且公民和官僚品级制中的人员都明白 自己所处的立场。其他的不同均与此相联系。在各类规定和非人格化的基础上，会 很自然地形成严格的品级制度。品级制度及其规定在个人离开组织后 维持不变。尽管韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织 中的个人任期和条件。传统行政模式取得了极大的成功，它为全世界各国政府所普遍采 纳。不管是从理论上仍是从实践上看，它都显示出了优势。与以

11、前腐 败盛行的制度相较，它更具效率，而且职业化公事员的思想对个人和 业余效劳都是一个庞大的进步。但是，该模式此刻也暴露出了问题， 这些问题说明该模式即便不能说已通过时了，也能够说即将过时。传统官僚制度是在工业进展进程中的某个特按时刻段进展起来 的，它的制度和技术适用于更早的时期。若是政府工作人员被看做机 械人，只需对简单的刺激做出反映，难以承担起做出决策的责任，而 且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政治理模式可 能是适合的。但是在私营部门，正式的品级制度再也不被以为是运行 良好的了。公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治操纵理论已 经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因

12、此要求有一个秩序井然 的收发方式。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。可是这 并非现实，而且随着公共效劳规模和领域的扩大而越发不可能。传统 模式的另一理论支柱官僚制理论也再也不被以为是组织的专门有 效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也以为它往往培育 墨守成规者而不是创新者；鼓舞行政人员规避风险而不是勇于冒险， 鼓舞他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理 想类型”，但此刻这种理想类型却培育了惰性、丧失进取心、致使平庸 和低效率，这些被以为是公共部门的特有病。它也由此蒙受批评。事 实上，“官僚”那个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。传统模式的所有事实都已经受到

13、了挑战，官僚制的确有威力，但 不是在所有的情形下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟 一的最正确方式是不切实际的，这会致使组织运作的僵化。私营部门 中率先采纳的灵活治理体制正在被政府部门所采纳。政府直接提供公 共效劳并非是政府产品和效劳供给的惟一形式。而且行使官僚权利并 非意味着政府对公共产品的直接提供，政府事实上能够通过补助、法 规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时刻里 都一直彼此交织。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中成 立更好的责任机制。尽管公事员可能会受到公共利益的奖励，但此刻 看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可 能是为了自身

14、的进步或所在部门的进展而工作，而再也不是原先想像 的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。此刻公事员的不同寻常的招 聘现象已经弱化多了，专门是考虑到私营部门在这方面的转变，私营 部门招聘制已是超级少见了。最后，公共部门的任务此刻被以为具有 了更多的治理性质，这要求行政人员关于他们的工作绩效负起责任来， 而不单单是行政命令和执行指令。关键的地方在于，传统模式在大约一百年里没有多少转变，而此 刻却发生了全面转变。诸多观点组成了一种范式传统的公共行政 模式，而此刻由于传统模式本身的问题，范式已经发生了转变和转移。传统模式是僵化的、官僚的，只是偏重于结构和进程。但是它确 实比以前存在的模式要好得多。以功绩

15、制为基础的录用制、正式的官 僚制和政治和行政能够而且应该分开的方式都足以组成一个行政体制 的充分原那么，尤其是对一个处于稳固时期运行的制度。20 世纪的大 部份时期，传统的公共行政模式主导着公共效劳理论和实践。尽管传 统模式做出了连年的奉献，但它此刻面临的要紧批评是，其理论和实 践都不足以适应公共部门治理的进展。传统模式在很长时刻里都是一 个专门好的模式，但此刻它的时期过去了。传统的行政模式衰落的要紧缘故很简单，那确实是它再也不运作 良好了。当理论和经济研究都说明政府直接提供公共产品具有内在低 效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。什么缘故 公事员是终身招聘的而他人却不是？什么缘

16、故他们不是以合同形式招 聘？若是有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过 错？公事员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时 阻力极小。而这些改革以前曾一度被以为会破坏公事员制度。一旦转 变开始发生，传统模式的方方面面也就随之四分五裂了。三、新公共治理模式20 世纪八九十年代，在公共部门显现了一种针对传统行政模式的 缺点的新治理方式。这种方式能够减缓传统模式的某些问题，同时也 意味着公共部门运转方面发生了引人注目的转变。这种新的治理方式 有很多名称“：治理主义”、“新公共治理”、“以市场为基础的公共行政”、 “后官僚制典范”或“企业型政府”。到90 年代后期，人们愈来愈偏

17、向于利用“新公共治理”的概念。尽管新公共治理的名称众多，但关于公共部门治理发生的实际转 变而言，人们仍是有一种共识。第一，不管这种模式叫什么，它都代 表着一种与传统公共行政不同的重大转变，它更为关注结果的实现和 治理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组 织、人事、任期和条件加倍灵活。第三，它明确规定了组织和人事目 标，这就能够够依照绩效指标测量工作任务的完成情形。一样，还能 够对打算方案进行更为系统的评估，也能够比以前更为严格地确信政 府打算是不是实现了其预定目标。第四，高级行政治理人员更有可能 带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政 府更有可能受到市

18、场的查验，将公共效劳的购买者与提供者区分开， 即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并非必然老是指政府通过官 僚手腕行事。第六，显现了通过民营化和市场查验、签定合一样方式 减少政府职能的趋势。在某种情形下，这是全然性的。一旦发生了从 进程向结果转化的重要变革，所有与此相连的持续性步骤就都是必要 的。霍姆斯(Holmes)僧人德(Shand)对这次改革的特点作了一个专门 有效的归纳。他们把新公共治理视作范式，这种好的治理方式具有以 下特点：(1)这是一种加倍富有战略性或结构导向型的决策方式(强调 效率、结果和效劳质量)。(2)分权式治理环境取代了高度集中的品级 组织结构。这使资源分派和效劳派送加

19、倍接近供给本身，由此能够取 得更多相关的信息和来自客户及其他利益集体的反馈。(3)能够更为灵 活地探讨代替直接供给公共产品的方式，从而提供本钱节约的政策结 果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包 括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部制造一个竞 争性的环境。(6)增强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低本 钱地驾驭政府对外部转变和多元利益做出反映。(7)通过要求提供有关 结果和全面本钱的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的效劳预算和 治理制度支持和鼓舞着这些转变的发生。新公共治理并无以为实现某结果有一条最好的途径。治理者在被 给予责任之前并无被告

20、知如何取得结果。决定工作方式是治理者的一 个职责，若是没有实现预定的目标，治理者对此应当承担责任。新公共治理的改革浪潮由各类不同于传统行政模式的理论所支 持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的 灵活治理为政府部门提供了体会；政治与行政不可分离。在从行政到 治理的理论转变中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而治理是 获取结果并承担相应的责任。新公共治理从经济学和私营部门获取了要紧的理论支持。 从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在 20 世纪 70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。 在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相关于市场选择是低效率和低成

21、效的。 官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低本钱选择下的鼓励。他指出， 许多今世政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础“，向传统行 政理论的许多大体假设提出了挑战”。新公共治理证明了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点通过一段时 刻才被采纳。在奥斯特罗姆的高作中，咱们能看到新公共治理的两个 大体原那么。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是 经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易本钱理论。第二，它 否定以官僚制作为组织原那么。正如亚当斯密所洞见的那样，若是许诺个人追求最正确结果，那么市场确实是更为有效的资源分派形式。另一个理论转变是私营部门治理理论的转变，即打破了公共部门 制度中曾

22、被以为是大体要素但实际不是的东西。公事员在和客户打交 道时必需公平和公正，但这并非意味着公事员需要维持政治中立或终 身招聘。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并非意味着就不需要 尽力去如此做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并非 意味着所有的行动都是政治性的，或所有的政策都由政治家做出。以 前被以为是公事员必需做的此刻已经成为特例，人们很难明白得公共 产品和效劳的提供会因为合同招聘制或业余工作制而蒙受破坏。但是 所有这些都有悖于曾被视为公共招聘的必要条件。公共部门和私营部 门间除却最高层的治理外，许多工作都是一样的。因此咱们很难认可 公共部门的不同于一样的招聘方式。或许，私营部门为咱

23、们提供了重视结果的体会。传统行政模式正 是由于强调结构和进程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过 的，官僚组织并非自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结 构利润中心、分权、雇员灵活性所有这些也正在为公共部门 所采纳。四、进展中国家的公共治理尽管与传统的公共行政模式相较，新公共治理适合于发达国家， 但这是不是一样适用于进展中国家却不得而知。咱们不能想固然地以 为始于西方发达国家的治理方式就必然适用于不同的环境。新公共治 理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共治理兴起并 占主导地位的发达国家相较，不发达国家在采历时就会受到限制。进展中国家的确也采纳过传统的公共行政模式，因此也

24、盛行严格 的品级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试取得了终身招聘。 即便在最贫困的国家，官僚制度也要保护那些地位显赫、薪水相对较 高的精英集团的利益。有人以为，新公共治理改革一样适用于进展中国家，这是因为传 统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯僧人德都主张，“咱们应当更 多地关注治理改革对进展中国家的意义。咱们相信，大体原那么对每 一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格以为，“市场检测和内部市 场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”但是，与把新公共 治理排除在进展中国家之外相反，更为合理的方式是以务实的方式具 体确信新公共治理在进展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹 主张一种新

25、的进展日程。它包括国家作用的转变，在这种转变中，政 府和私营部门进行合作，增进政府成立市场。在一些领域，政府应当 更多地进行市场调剂。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可 能地利用和增进竞争来普遍利用类似于市场的机制。任何国家在采纳这些观点推动市场经济建设的时候，都应当有足 够的基础条件以采纳包括市场查验和履行合同在内的新公共治理。五、对新公共治理的批评毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评判。固然，这场转变尚 未取得完善的运作，会显现一些错误，向新模式转变的进程也存在各 类问题。这些不足似乎会致使政治上要求回到原先非党派、中立的行 政制度，但这事实上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革

26、中 尚不完善的地址，然后慢慢演进到另一种模式。传统模式和它所坚持 的主张已经终止了。这种观点并无取得普遍赞同。成心思的是，随着改革的不断推动， 批评家也愈来愈多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有 人以为没有什么范式转变，也没有发生国际范围的转变。批评家们以 为，公共治理的改革是对民主的解决，是意识运动，是一种流行时尚， 在已经尝试过的公事员转变中致使了士气低落。这些观点有些是有道 理的，而另外一些那么完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就 争辩的核心达到一致。有无范式转变问题是公共治理改革中最具争辩 性的问题之一。（一）范式转变人们就新公共治理展开的争辩最成心思的一个方面在于，尽管

27、最 猛烈的批评家也承认发生了转变，但这种转变是不是足够大到能够组 成一个范式转变却有待商议。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一 下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是不是有效是有效 的。我以为，不管是采纳“范式”的通常意义，仍是与库恩高作相关 的用法，“范式”那个术语不管指代传统行政模式仍是公共治理改革都 是适合的（这些公共改革联系在一路就被称为新公共治理）。除强调结果并通过各类机制来实现结果外，关键的不同是其背后 的经济学和私营部门治理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是 公共利益鼓励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们以为， 有足够的不同能够说明存在不同的范式：官僚和市场是

28、两个截然相反 的组织运作方式；公事员的公共利益鼓励不同于市场理性行为假设； 政治与行政分离被普遍以为是不切实际的；偏重于进程的传统模式与 偏重于结果的新模式完全不同。（二）一场国际运动公共部门改革是不是组成了一种国际现象也是争辩的核心之一。 人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森 以为新公共治理是一场世界性的变革，因为它几乎阻碍到了全世界的 每一个角落。对世界上最大的 123 个国家进行的一项调查说明，重要 的政府改革正在全世界进行。在专门大程度上，类似的改革也发生在 各个不同的国家。凯特尔也以为：自20世纪 80年代以来，公共治理 改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看

29、是国际性的。第一，它已 经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系各国家。第二，改革范 围很广，政府已经利用治理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关 系。另一方面，胡德也提出反对全世界化范式的思想。这有三个缘故。 第一，公共行政传统方式的部份撤退并非必然说明，新公共治理的单 一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会完全消失。第二， 全世界化范式的思想忽略了截然不同且途径依托的国情，正是在这些 不同的环境中发生了今世公共治理的转变。第三，公共治理在过去一 二十年里是不是足够稳固以至能够被视为一套单一的思想和做法。依照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时刻安排和战 略的不同就意味着不存在全

30、世界化的运动。在批评家们看来，只要说 改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实， 改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆以为有三种改革模式：新英 格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表显现 的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府成立在旧的 官僚体制基础上，并无发生会致使游戏规那么改变的系统改革。线段 的中点是时期改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行 转变的战略，它第一解决旧体制的复杂和僵化的地方，然后在此基础 上慢慢进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同 的地方也就在情应当中了。目前，在公共治理改革运动中，存在理论趋同

31、化和公共部门改革 者所利用的工具和战略的趋同化的情形。咱们没有必要由于存在一场 世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抗击的、统一的、全 世界的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正 如博斯托姆(Bostom)以为的那样:尽管全世界对改革的说法五花八门, 但最近关于政府重组、重塑和更新的大部份尽力都有近似的目标，即 提高公共部门的成效和效率，提高公共部门对顾客的反映程度，减少 公共开支，增强治理责任。这些尽力所选择的工具也超级相似:商业 化、公司化和企业化；责任下放；从投入操纵转向产出和结果操纵； 更严格的绩效规定和更普遍的合同履行。凯特尔也以为，“这场运动之因此如此引人注

32、目，是因为很多国家 在短时刻内以相似的大体战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包 括：生产率以更少的税收生产更多的公共效劳；市场化利用 市场化进行鼓励；分权：政策分离购买者与供给者；对结果承担 责任的制度。因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生 转变的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。(三) 新公共治理运动会持续吗？新公共治理的批评家以为这场运动将会消失，有的乃至以为它从 没有发生过。林恩以为公共治理将慢慢消退。他以为，尽管新公共治 理被其推崇者尊为范式，但只是好景不常，极可能衰退。因为： (1) 在政治过渡中，曾给予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被 破坏，党派

33、人士和学者之流将看到新公共治理被推出历史舞台。 (2) 随着各国各部门间比较实践的积存，改革的大体不同的地方将使其表 面化的相似的地方相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面显现了更为 新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争辩将呼唤新的 主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。上述论点值得商议。关于第一点，政治转变固然能够先于任何改 革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的转变是指政府的转变。在 澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到右派，在一些地址是又回 到左派。在英国那么是从右派到左派。新公共治理或转变依旧，或像 1996 年的澳大利亚国民政府那样加速了转变。关于林恩所指的第二 点，

34、各国改革情形是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面 已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的途径上，而是远近不同 的途径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。林恩以为，“新”那个词变得愈来愈不适合确有几分道理。考虑到 那个词第一次引用以来已经有十连年了，那么何时那个“新”再也不 新了呢？在 20 世纪的美国有这么一件情形，60 年代后期，美国开始 “新公共行政”。针对旧官僚制进展起来的这种制度，更多地强调价值、 平等和公共行政的定性方面。几年以后，当效率问题日趋突出的时候， 该制度也就萎缩了。一样，以后，“新公共治理”中的“新”也将不能 不畏缩，但不管如何，关键的转变是从公共行政过

35、渡到了公共治理。林恩的第四点易于驳斥。以后固然会显现新的主题或模式以供讨 论，如电子政府。本文把世界看做是范式的持续，某种范式最终确信 会消失。对新治理模式的批评事实上大多来自学术界而不是实业界。这似 乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是 欢呼成功。六、结论政府治理在过去的一百五十年里经历了三种模式。第一是人格化 或前现代行政模式，当该模式日趋暴露其缺点和出于提高效率的目的， 它就被第二种模式即传统的官僚行政模式所取代。一样，当传统行政 模式问题重重时，它就为第三种模式即新公共治理取代，从政府转向 替代性市场。20世纪80 年代以来，市场的主导地位就犹如20 世纪 20

36、 年代到 60年代官僚制度居主导地位一样。在任何一种政府制度中，官 僚和市场都是共存的，只是在某个时期一种形式占主导地位，而在另 一时期，另一种形式占主导地位。新公共治理时期是官僚制日趋减弱 而市场在公共行政领域占据统治地位的时期。在现实中，市场和官僚体制彼此需要，彼此补充。新公共治理不 可能完全代替官僚制，正如 1989年以前的东欧，官僚制不可能代替市 场一样。但新公共治理运动说明的是，初期传统官僚制的许多功能都 能够而且此刻常常由市场来执行。在一个官僚制作为组织原那么日趋 减弱的环境下，市场解决方案就会被推出。固然不是所有的市场药方 都能成功，但这不是问题的核心。政府将从头公共治理这一工具箱中 探访到解决方案。若是这些方案行之无效，政府就会从同一来源中寻 觅其他方案。政府治理背后的理论基础已经发生了变革，咱们完全能 够用“范式”这一术语来描述它。在公共行政学术界，有许多对新公 共治理持否定态度的批评家。可是他们的批评对迅速开展的政府改革 阻碍很小。在新公共治理模式以后，会显现另一种新的模式，但确信 可不能回到传统的行政模式。