BT投资模式及其运作

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1、BT操作模式一、概念BT投资模式及其运作 BT是英文“BUILD”和“TRANSFER”的缩写，中文的解释是建设、移交。BT是政府利用非政府资金来承建某些基础设施项目的一种投资方式，其含义的通常解释是：政府指定项目业主，通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予投资人，在规定的时间内，由投资人负责该项目的投融资和建设，项目建成竣工验收合格后由业主回购，并由业主向建设方支付回购价款的一种融资建设方式。BT是BOT的一种演变。所谓BOT，是BUILD-OPERATE-TRANSFER的简称，即“建设-经营-移交”,其基本含义是政府指定项目业主同投资人签订合同，由投资人筹资和建设基础设施项目，并在

2、协议期内负责拥有、运营和维护，通过收取使用费或服务费用，回收投资、取得合理利润。协议期满后，项目设施的所有权无偿移交给业主。鉴于实践中我们经常用到BT模式，因此以下将重点就BT模式予以探讨： 一、BT投资模式的法律特征和主要运作方式 (一)BT模式的法律特征 BT是一种新型、特殊的投资方式，其法律特征主要体现在两个方面：一是主体的特殊性。BT主体现在操作为地方政府；二是BT投资客体的特殊性。作为BT项目的标的，在建设期间投资人对其拥有相对独立的控制权，项目业主方不能过多干预，业主只有回购后才能行使所有权。但BT项目其标的主要是社会公共基础设施，业主必须权衡公共利益和投资者利益两个方面，对其行使

3、质量、标准、造价预算等决定权及相应的管理监督权。 (二)BT模式的运作方式 目前，我国尚没有针对BT模式的专门立法。BT模式主要由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际情况所决定，没有固定的运作模式。实践中，较为成熟的模式大致可分为两种： 1.完全的BT方式，也称施工二次招标型BT模式。指项目业主选定仅承担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和治理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供给商等。这种模式的特点是：对建设方无特殊资质要求，只要其具有较强的投融资能力就行。项目

4、的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开招标程序确定，而不是由业主方确定。业主的主要职责是确定项目建设标准、验收标准和支付回购款项。 2.BT 工程(总)承包方式，也称直接施工型BT模式。指项目业主选定同时直接承担投资、建设治理和施工职能的项目投资人(联合体)，投资人按照合同的约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、竣工验收等实行全过程的承包，并承担项目的全部资金，业主委托指派工程监理，项目建成后进行回购。2003年2月建设部发布的关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见指出：鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设-转让(BT)、建设-经营

5、-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)、建设-拥有-经营-转让(BOOT)等方式组织实施。这是我国部门法律性文件(参见附件1)首次明确工程建设可以采取此种BT模式。此种方式的特点为：工程施工直接由投资人承担，不再另行选择施工总承包商，而是直接按BT投资建设合同的约定进行施工，项目建设方必须是具备投融资能力和相应建设资质的工程总承包企业或联合体。 以上两种模式各有特点，各有利弊，其主要区别在于项目投资方是否必须同时具备投融资能力和施工总承包资质，以及施工方是否需二次招标确定。具体采取何种运作模式，需根据实际情况确定。实践中，以BT 工程(总)承包方式居多，如山东高速路桥集团承建的济南化工产

6、业园区铁路专用线工程、即墨马斯特造船基地一期工程即采用此种模式。 二、BT项目招投标和投资者的选择 中华人民共和国招标投标法第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理、以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”从项目类型来看，BT项目应属于上述招投标法规定的项目范围内，因此，项目的“勘察、设计、施工、监理、以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”。但是，对于BT项目

7、投资者的选择，是否也需通过招投标的方式进行，法律没有明确规定。对此，应根据实际情况区别对待。一是对于BT 工程(总)承包方式(直接施工型BT模式)，此种模式的最大特点是投资人兼具投资、建设、施工的多重身份，在选择投资人的同时，也即选定了施工方。因此，此种BT模式投资者的选择应采取招投标的方式确定。否则，将变相规避了招投标法关于“工程施工必须招投标”的规定，为招投标法所禁止。二是对于完全的BT方式(施工二次招标型BT模式)，此种模式的特点是投资人和施工方的身份分离，投资人选定后需通过招投标另行确定施工方。实践中对于此类投资方的选择，作法不一：有的采取公开招投标的方式确定，有的采取竞争性谈判的方式

8、确定，有的直接接洽协商确定。对此，我们认为，选择项目投资方，实质上是对项目建设特许权的分配。对于涉及垄断性资源的许可项目，其投资人的选择应依法组织招投标。对于潜在多个投资人、能够而且有条件进行招投标的其他项目，根据公开、公平、公正的法律精神，也应该以招投标为原则。由于特殊原因，确实不能进行招投标的，如：招标后没有投资商投标的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足紧急需要的，可以采取竞争性谈判的方式，择优确定投资人。谈判结果应报监察机关备案或由监察机关全程参与谈判监督。 三、BT模式运作过程 一个完整的BT项目运作，大致要经过以下六个阶段(参见附件2)：

9、 (一)项目决策阶段：政府对项目立项，组织主管部门以及发改、财政、审计、规划等部门进行项目先期论证，完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作。 (二)前期准备阶段：政府进行项目勘察设计(尽量完成施工图设计以便做好项目预算)，确定融资模式、融资金额及时间要求、偿还资金的计划安排、征地拆迁补偿等工作。发布项目融资公告，为招投标做好准备。此外，政府是国家的行政管理机关，不便于与投资人形成经济合同关系。因此，实践中还应组建一个项目法人或指定一个机构，由该项目法人或机构作为项目业主来代表政府行使权利、履行义务，统管所有的基础设施项目，从事相关的经济活动。 (三)确定投资人阶段：由项目业主通过公开招标、

10、邀请招标、竞争性谈判等方式确定投资方，就项目合同权利与义务等条款进行谈判确认，形成相关协议文本。 (四)项目建设阶段：此阶段是BT项目最重要的“B”阶段，要求参与各方按BT合同以及有关法律法规的要求，行使权利，履行义务。其中，较为关键的是: 1.投资人组建项目公司。依据国家计委关于实行建设项目法人责任制的暂行规定(计建设1996673号)和国务院关于固定资产投资项目实行资本金制度的通知(国发199635号)，对于经营性项目，中选投资者应按注册资本不少于回购基数的35%的份额成立项目公司，履行项目法人责任。对于非经营性项目，按惯例投资人也应组建与项目建设管理相适应的具有独立法人资格的项目公司，具

11、体实施项目建设。投资人要足额筹集自有资金、银行贷款和其他来源的资金，划入项目公司专户存储、专账管理。 2.依法组织工程项目招投标。项目建设开工前，应根据招投标法的规定，由招标人到市公共资源交易中心对项目工程施工、监理等进行招投标，签订相关施工承包合同。其中，项目监理招标工作由项目业主负责，投资人参与；项目施工、重要设备材料采购招标工作由投资人或项目公司负责，项目业主参与。 3.项目公司与业主方组建成立工程项目协调机构，实施项目施工。项目公司主要承担和负责：; 与项目业主共同通过招标确定工程监理单位、施工单位；筹措项目所需(资本金以外的)建设资金；项目建设管理；接受行政主管部门的监督。项目业主方

12、主要承担和负责：协调有关部门、单位为投资建设方正常实施项目创造条件；监督投资(建设)方工程施工、资金到位和支付情况；组织“BT”建设项目竣工验收、审计、项目移交等。项目施工方主要承担和负责：按照有关设计、技术标准、施工及验收规范和签订的“BT”建设项目合同，负责工程施工，完成全部工程任务；接受工程监督管理和政府相关职能部门质量安全监督；对“BT”建设项目质量、安全和文明施工、进度等实行全面管理；及时提供书面报告和统计报表。 (五)验收决算阶段：根据合同约定和法律规定，由建设、财政、审计、发改等部门对项目质量和工程价款进行验收、审计、决算。 (六)项目移交阶段：竣工验收合格、决算完成，投资方将项

13、目有偿移交给业主，业主按约定偿还投资方的投资和收益。 四、BT项目运作中需注意的问题 (一)明确职责分工。BT项目运作是一个复杂的过程，各职能部门要按照职责分工做好管理工作。其中，除业主应充分履行协调监督等职责外，市发改部门应负责牵头项目立项审批，对项目建设实施全过程管理，监督检查项目计划的执行情况；市财政部门应负责对政府投资项目的预决算进行审查，负责回购资金安排和财务监管，对财务活动实施全过程监督；市审计部门应依法对项目预算的执行情况、决算情况和效益进行审计监督；市建设部门应负责对项目建设工程施工、工程质量、施工安全、监理等进行监督管理；市监察部门应负责监察相关职能部门的行政职责履行情况，查

14、处项目建设过程中的行政违纪行为。 (二)加强对投资商的资信、资质预审。BT的核心在于B(建设)，而B(建设)的重要内容之一在于投资人要有较强的投融资能力。因此，要对投资人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等等严格审查。按照通行BT合同惯例，投资人投入项目的自有资金一般不得低于BT合同总价的35%，其余建设资金要提供金融机构出具的中长期贷款承诺函。为有效防止“烂尾工程”的出现，应以项目公司资本金按期足额到位作为BT合同生效条件之一或作为BT合同业主方终止合同的条件之一。如果采取BT总承包运作方式，参加投标的建筑商必须具备相应的施工资质，没有相应资质的建筑商不能参加投标。参加投标的建筑商可

15、以由一方组成，也可以由多方组成，但必须符合工程建设项目施工招标投标办法中关于联合体投标的规定。 (三)掌握项目设计与监理的主动权。为最大限度地满足业主方对工程项目的使用要求，业主应掌握确定设计与监理单位的权利。一是通过设计控制造价。施工图纸和设计说明书是编制施工图预算的依据之一，业主须介入施工图预算的编制工作，以有效控制整个工程的建安成本。二是通过监理公司监督工程质量。监理公司在工程建设过程中将对工程进度、质量、投资进行控制，并对设计变更、工程变更、工程开工令的下发等事项都发挥着不可替代的作用，特别是工程成本的控制与工程质量的审查都需要监理方积极的配合，因此作为业主应拥有确认监理公司的权利，并

16、通过建立对监理公司的监督制约机制，充分发挥其监督控制作用，确保对工程的有效监督。 (四)对项目公司工程招标程序及结果的确认。项目公司作为投资建设方，并不具备工程的施工资质。在完全BT模式下，需要开展施工单位和材料设备供应商的招标工作。从项目业主的角度来说，对项目公司的上述工作应拥有监督的权利。同时，业主的一些特殊要求，譬如为保证工程质量而对施工总承包单位资质有特殊要求的，都应反映在项目公司的招标文件中。因此，在BT合同中应约定项目公司事先需将招标文件以及预算控制价报业主同意后方可实施，并且将招标结果报业主备案。施工合同应经业主审核同意后，方可签订。但是业主事先的批准和备案行为，并不免除项目公司

17、对招标过程及结果承担的全部责任。(五)突出重点加强监管。一是要对BT项目公司的日常资金运用监管。在谈判中，应要求BT项目公司在银行设立工程建设资金专户，并接受业主监管。在项目建设过程中，其专户存款须确保工程款的及时支付，不得用于与BT工程无关的其他任何经济活动。二是要对分包转包进行监管。在BT项目中，工程分包和转包情况比较普遍，是影响项目工程质量的重要风险因素。为避免此类问题的发生，可在招标文件中对项目的分包、转包情况进行详细和明确的约定，禁止随意分包和转包，同时组建监管机构，对工程分包情况进行严格监督。三是加强工程造价监管，由建设、审计等部门对工程施工进行跟踪监督，保证工程质量，控制工程造价

18、二、BT操作主体：中国太平洋建设集团始建于1995年，是一家以公路、市政、水利等基础设施投资与建设为核心产业的大型企业集团，是国内非公有制企业中唯一一家拥有国家公路、市政和水利工程多个总承包一级资质及若干专业一级资质的民营企业，公司注册资本金10500万元。集团先后参加了沪宁、沪珠、京沪、京港、连霍等高速公路，以及江阴长江大桥、南京地铁、太湖整治等多项国家、省重点工程项目建设，尤其是在国内首创并实践了BT模式，并以BT等形式直接参与国内300多个城市、500多个园区的投资与建设，其中包括：黑龙江双鸭山河道整治、桥梁、道路工程；包头北出口大桥及城市亮化绿化工程；沈阳丁香湖蓄水、道路工程及欧盟工业

19、园道路工程；辽宁绥中滨海经济区项目、甘肃兰州新区城市基础设施建设、山东临沂河道治理、绿化工程；河南新乡、平顶山道路工程；河南登封产业集聚区项目；安徽淮北、淮南道路工程；江苏南京、淮安、无锡、苏州、盐城、南通等城市道路及基础设施建设工程；江西定南、吉安城市道路工程；湖南怀化生态工业园工程；广西桂林道路工程；海南兴隆、乐东道路工程等，工程项目遍布大江南北。在城市化投资与建设方面，太平洋建设是最有话语权的企业之一。集团秉承“以社会为已任，以企业为本位，牛羊结群，创造财富，完善自我，赢得共赢”企业宗旨，以“完善的法人治理结构，健全的现代企业制度，特具竞争的产业优势，不断创新的企业文化”推动企业的快速发

20、展。先后获得中国优秀民营企业、全国光彩之星、全国青年文明号、全国企业文化先进单位、首届中国百强私营企业、全国民营企业“双爱双评”先进单位等荣誉称号。相继两次被江苏省委、省政府授予江苏省第一“优秀民营企业”，以及“江苏省重合同守信用企业”、“江苏省建筑业最佳企业” 等荣誉称号，并跻身于中国民营企业500强前10强,中国大企业集团1000强前50强。集团创始人、首席顾问严介和先生是中国商界最具影响力的风云人物之一，先后被授予“中国优秀企业家”、“江苏省劳动模范”、“江苏省首届十大杰出青年”等荣誉称号，为上百个政府当首席顾问及高级顾问，被誉为“中国BT模式鼻祖”。三、操作要点：如国内某城市某项目可以接受或实施BT操作模式，需要贵方提供该项目的详细资料，我方通过审核材料最终核算该项目是否可以实施并制定详细的操作报告，最好以短期回报投资为好（即投即付，投一部分回报一部分），双方洽商讨论后，最终签约实施！