第三章行政组织结构

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1、第三章 行政组织的结构第一节 行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系权责关系。综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一

2、定的权责分工关系。也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处

3、的地位也转化成职位了。职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。工作单位排列组合的有机性，也要体现在每个工作单位的工作性质相同、程序相关，便于完成该部门的总体目标。第三个层次是由各个行政部门之间的有机

4、排列组合，由此构成一级政府组织。其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以此而形成一级政府。各个部门排列组合的有机性，主要体现在各个部门的目标是否与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能否从各个部门中得到满足。第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。它是由各级政府的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系排列组合，并以此综合而成一个国家政府系统的目标和它在整个社会中的地位关系。各级政府有机排列组合成一个国家的政府系统，其有机性要根据各国政府的权力分工体制而定。集权制、分权制、均权制国家，对各级政府的目标、责任、权力的排列组合方式

5、皆有所不同。这点在下一章“行政组织体制”中将专门阐述。行政组织就是由以上几个层次的要素排列组合而成的一个国家的整个行政组织系统。行政组织的结构就是行政组织的物质框架，它是行政组织实体的具体表现。这个框架由四个层次组合而成，构成这个框架的实质是分工，即根据目标、责任和权力进行个人的、单位的、部门的、层级的分工。行政组织结构中这四个层次的要素排列组合是紧密相连的。它们之间的排列组合，既是相互联系、相互依存的，又是有严密的逻辑顺序、不可颠倒的。其中以职位排列为基础，以形成一个国家的整体行政组织系统为目的。二、行政组织结构的功能在行政机制的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物

6、质基础，它有着重要的行政功能。（一）合理的组织结构,能有效地达成行政组织的目标组织是一群人为实现既定的目标而有机地结合的整体。合理的组织结构能使组织中的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府乃至整个国家行政组织系统的设置，恰到好处地满足行政组织目标的需要。即每个层次都是按照社会需要设置的，它没有虚设的部门、单位、职位，也没有漏设的部门、单位、职位；行政组织的各个岗位、各个部门、各个层级，在分工与合作的有机组合下，能发挥组织个体与群体的智慧和力量，为实现既定的组织目标而努力奋斗，能最优地实现行政组织目标。(二)合理的组织结构,有利于稳定工作人员的情绪,调动工作人员的积极性合理的组织结构为每个工

7、作人员确定明确的任务、责任和权力，使组织人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。合理的组织结构能因事挥人，因才施用，使事得其人，人用其当，人尽其才。既能充分满足工作的需要，又能满足工作人员事业心的要求。这就有利于组织人员安心工作，稳定情绪。合理的组织结构使工作人员之间分工协作关系良好，为他们建立良好的人际关系提供了组织保障，使其能够心情舒畅地工作。因此，它有利于发挥工作人员的积极性、创造性，并能形成新的协作力量。(三)合理的组织结构, 能使组织保持良好的沟通关系组织结构是组织的框架，是构成行政信息沟通的主要渠道。合理的组织结构能够发挥行政组织沟通的功能，它能使行政信息的上行沟通、下行沟通、平行沟通

8、乃至斜向沟通均能保持畅通无阻；它有助于消除意见分歧，乃至冲突与摩擦；它易于使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而导致行动上的合作；它能加强人们的团体意识、责任心、荣誉感，提高人员的土气和服务精神；它能使上级经常了解下级的情况，便于做出实事求是的决策(四)合理的组织结构,有利于提高行政组织的效率行政效率的高低，在很大程度上取决于行政组织结构的设计是否合理。一个结构紊乱、分工不明、职责重叠的组织，不仅使一个部门、单位的行政效率低下，而且也使整个行政组织效率低下。因为任何一个单位要想提高行政效率，不仅要使本单位内部分工协作的结构良好，而且也要别的单位与之相配合，行动协调一致，这就需要整十行政组织系

9、统都有良好的组织结构。唯有如此，才能促进各层级、各部门有效地运用人力、财力、物力、时间，合理地配置资源，以最小的投入求得最大的社会效益，充分发挥行政组织个体和整体的作用，从而更好地提高行政效率。三、合理的行政组织结构的标准为了充分发挥行政组织结构的功能，必须建立合理的组织结构。那么什么是合理的组织结构呢？一般而言，合理的组织结构应具备如下几个主要条件。(一)任务与组织平衡每个职位、单位、部门，一级行政组织的设置，刚好与所要行使的职能、任务相平衡。既能充分地满足工作的需要，又能使每个组织和个人工作量饱满，使事有人做、人有事做，人与事得到最佳组合。(二)各个组织、人员之间按比例配置按照各个单位之间

10、、各人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员；使整个行政工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，各个行政组织工作刚好是互相衔接的，没有因漏设或工作量轻重不均而使工作流程中断或梗塞的现象发生。(三)分工明确,合作良好行政组织结构的实质是以职能为内容进行分工个人之间、单位之间、部门之间、各级之间的职能分工。分工的目的有两个，一是使各个具体职能能够得到最好的执行，使每个单位和人员能在专的基础上精。因此分工要明确、清楚，尽量做到专业化，以便于精通业务。二是为了更好地合作，使整个行政组织的职能因分工而又得到更好的、相互密切配合的执行。如果分工的目的仅在于前者，不利于后者，那就是破坏整体

11、职能的分工，是行政组织所不能取的。因此在设计行政组织结构时。在对各个单位、个人之间进行分工时，不仅要做到分工明确、而且还要考虑到这种分工是否有利于合作。 (四)适应环境,富有弹性现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境，并且具有弹性，这是衡量组织结构是否合理的又一标准。组织结构是组织环境与组织内各系统之间联系的纽带、网络，组织环境制约着组织结构特性，不同的社会环境尤其是经济环境，要求行政组织内部有不同的职责分工关系，即要求有不同的组织结构。因此，任何行政组织结构都是稳定社与可变性的统一。为了保持合理性，组织结构必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性

12、，以适应变化了的新环境的需要。总之，良好的行政组织结构应该是以职能力中心，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协调适应，呈现出一个有机的、充满活力的网络整体。第二节 行政组织的纵向结构一、行政组织纵向结构的涵义将行政组织纵向分为若干层次，这种上下层次之间构成的领导与服从关系的组合方式就是行政组织的纵向结构。二、行政组织纵向结构的分类宏观和微观之分（一）行政组织的宏观纵向结构指不同层级政府之间的分工。它以管理地域的大小为分工的内容。如我国的行政组织可分为中央政府、地方政府和基层政府。行政组织所管辖的事务，在地域上遍布全国，在内容上涉及社会所有的领域。在如此广大、复杂的范围内行使管理职能是任何

13、一个组织所不能完成的任务。政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理（在联邦制国家，是先有联邦成员般叫州，再有联邦中央政府）。这就是行政组织的纵向分工，即以层级制为基础的垂直分工。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有局部地区的地方行政组织。现在世界上除了极少数几个人口在万人左右的国家没有设地方行政组织外，其余的国家均设有地方行政组织。如圣马力诺共和国仅有2万人左右，也设有地方行政组织。宏观纵向分工有以下的特点：层级越高，管辖地域的范围愈广，但组织的数量愈少。如各国最高行政组织，即中央行政机关，只能有一个。层级越低，管辖地域的范围

14、越窄，但组织的数量越多。如我国最基层的政府是乡政府，其数量就以数万计。所以，宏观的垂直分工是以管辖地域的大小为分工的内容。不同层级行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即每级行政组织都要管政治、经济、文化、教育、社会服务等事务；又有不同的一面，一般而言，凡属全国性的宏观问题，归中央行政组织管，凡属本地方的社会事务归地方行政组织管。究竟不同层级行政组织之间如何分工，这要看各国纵向权力分配体制而定。低层级的行政组织管辖的区域，在高一层级行政组织所管辖的地域之内，一般而言，这个低层级的政府就属管理本地区的高一层级行政组织领导，但也有例外。在单一制国家，中央行政组织与地方行政组织是垂直领导关系；在联

15、邦制国家，中央联邦行政组织与各联邦成员的行政组织不是垂直领导关系，联邦成员在不违反联邦宪法的前提下，独自管辖本区域的社会事务。联邦制国家将州以下的政府称为地方政府，州对地方政府一般都是垂直领导关系。由于行政组织数量的多少与层级的高低成反比，层级愈低，行政组织数量愈多；层级愈高，行政组织的数量越少，乃至最高的行政组织只有一个。于是，从总体结构上看，它呈现出一个金字塔型的结构。当今世界上比较大的国家，其行政组织纵向结构一般是四级行政组织，如下图：目前在我国行政区划改革中，呼声最高的是撤市并县、撤市并区（如番禺、花都市成为广州市的新区），拟建省县两级政府体制，你赞同这种改革吗？改革的好处是什么？它会

16、遇到哪些阻碍？简单了解行政区划改革的另一种可能方案（消息来源不很确定，请大家学会辨别）过于理想化的50省级行政区划构想图。 （二）行政组织的微观纵向结构它是指各级政府或各个部门内部层级之间的分工，以职能隶属关系为准。 微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务。为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。例如：中央政府内部依职能分工，设有部、司（局）、处等三至四个层级。省级政府内设有厅、处、科等二至三个层级。微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为准。中央行政组织的财政部、商业部的职能皆属于中央行政组织总职能范围之内，因而

17、属中央行政组织领导。商业部的计划处、基建处、供应处皆属于管理商业事务总职能范围之内，故属商业部领导。正因为如此，它们之间形成了领导与被领导的关系，负责子系统的职能单位属负责总系统职能的单位领导。由于各系统的职能可以分解为许多子系统职能，所以，它们之间的层级领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系，如图：说明：代表中央行政组织或任一级政府；代表省或州（直辖市、自治区）行政组织，或代表部或厅局；代表县（市）行政组织，或代表司或处；代表乡（镇）行政组织或代表处或科。三、行政组织的纵向分工的职责分配关系（一）行政组织宏观纵向分工的职责分配关系行政组织的层级越高，责任和权力越大，考虑的范围越广，所作的决策越重

18、要。中央政府负责制定全国的总目标和方针政策；地方政府负责执行上级的政策，组织协调本单位和下级的活动；基层政府负责落实上级各项决定和政策，因地制宜开展工作。将在行政组织体制一章中详讲（二）行政组织微观纵向分工的职责分配关系行政组织微观纵向分工的职责分配关系是：1.最高层次的行政组织为决策层负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的行政组织，是一个开放的、面向社会的行政组织。2.中层行政组织为协调指挥层负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据

19、结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层行政组织为半封闭半开放系统，既要使本层级行政组织与上级行政组织保持一致，又要满足本单位工作对象的具体要求。3.基层行政组织为技术操作层其任务是执行中层行政组织的实施方案，在中层行政组织的快调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属行政组织内部问题。四、行政组织纵向结构的优缺点行政组织纵向结构形成的行政组织层级制，在行政组织运行中有其优缺点。（一）优点是：1.分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；2.行动迅

20、速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；3.能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；4.各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的行政管理人才。（二）缺点：但层级制也有缺点：1. 层次过多则不利于信息沟通。2. 各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；3. 容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；4. 容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。案例：哈雷慧星来了据说，美军 1910 年的一次部队的命令传递是这样的： 营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗

21、星每隔76年才能看见一次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象。如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。 值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现。如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现。如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次。 排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事。如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。 班长对士兵：在明晚8点下雨的时

22、候，著名的76 岁哈雷将军将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星”牌汽车，经过操场前往礼堂 。第三节 行政组织的横向结构一、行政组织横向分工的含义及其必要性现代行政管理的特征是既高度分工又高度综合。任何一个国家行政组织为完成各种行政任务，在纵向分工构成层级化的基础上，必须进一步进行科学的横向分工，以适应分门别类地处理不同行政事务即不同职能的需要。这种横向分工构成了行政组织的横向结构，即行政组织的部门化。将同一层次的行政组织划分为若干部门。(一)行政组织的横向分工的含义行政组织的横向分工就是行政组织的部门分工。横向分工有宏观分工与微观分工之分。宏观的横向分工是指一级政府内的部门分工，微观的横

23、向分工是指一个部门内部的各个机构和职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。在不同层级的行政组织中均有部门划分，依工作性质不同而划分为不同的工作部门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的工作范围和适当的权责划分。如中央政府有部、委、办，省政府有厅、局、委、办，在每个厅、局、委内又有各个处、室，而在各个处、室内又有各个职位的划分。它们均是按业务性质划分的横向工作部门。(二) 行政组织的横向分工的必要性1.适应各项社会事务管理的需要由于任何一个层级行政组织管辖的范围涉及本级所辖领域的所有的社会事务，其管理事务之复杂是任何一个单一的行政组织所不能胜任的。为此，必须在划分层级的基础上，在各个层级按照

24、社会事务性质的不同，设置平行的不同部门的行政组织。如省政府这一级，必须下设工业、农业等厅，以便有效地管理好这些业务。否则，只有省政府这一层级，下属不设各职能部门，是无法把全省各行各业管理好的。2.适应行政管理专业化、技术化的需要由于科学的进步、社会分工的发展，促使社会各项业务专业性、技术性日益增强，政府要对其进行有效的管理，必须使政府工作人员熟悉这些专业技术知识。为此，也必须使政府职能分部化，使政府工作人员通过分部化的机构设置，专门熟悉此专业知识，以适应社会日益科技化、专业化的需要。3.适应行政管理综合协调、宏观管理的需要随着生产社会化、生活社会化的发展，人们之间相互依存、相互竞争的关系日益密

25、切，范围也日益扩大，客观上需要政府加强宏观管理，使这些既相互矛盾又相互统一的社会的各个方面能够形成有机的统一体，得到协调、和谐、健康的发展。因此，政府的各种综合协调职能在不断地扩张，这也要求政府组织设置综合协调部门，行使综合管理职能，如发展计划委员会、经济贸易委员会等部门。4.适应行政管理程序的需要为使行政组织决策、执行、监督、信息反馈等过程专业化、程序化，也必须按这些行政活动的程序设置部门。从而保证在部门分工的基础上使行政组织的成员精通、熟悉自己程序的业务活动，从而达到提高行政组织效率的目的。总之，行政组织上的横向分工，是为了行政组织分门别类地管理好社会的各项事务，管理好自身的运行程序，提高

26、行政组织的效率，更有效地促进社会的发展。二、我国行政组织的横向结构依工作性质不同而划分为不同的工作部门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的工作范围和适当的权责划分。我国中央政府下设的各部(委)机构、直属机构和办事机构，省级人民政府下设的各个厅(局)，县级人民政府下设的科(局)，均是按业务性质划分的横向工作部门。 三、行政组织模向分工的种类行政组织横向分工的种类，一般常用的有下列四种，即：按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和按地区分工。(一)按业务性质分工按业务性质分工，是指按行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。

27、根据行政业务性质的异同，划分行政部门是行政组织平行分部化的基本方式。行政组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。按行政业务性质进行分部化，其 优点 是：l符合行政分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于行政人员熟悉本专业工作，以提高行政效率。2有利于统一行政业务的方针、政策和法规。同一在质的业务由同一单位管理，使行政组织易于统一同一性质的行政业务的方针、政策、法规，避免政出多侧的混乱状态。3体现事权一致的原则，便于协调。同一性质的行政业务由同一单位管理，作到事权归一，行政工作更易于协调，使本部门能对现有设备、器材、人力作更经济有效的统一调配。按行政业务性质进行分部化化，其

28、 缺点 是：如业务事权过于集中，容易形成条条分割。同一性质的业务工作归同一部门管理，如忽视部门之间的沟通，就不利于不同业务性质工作之间的合作、协调，不利于行政组织总体目标的实现。2如分工过细，易造成部门林立。如对业务性质的分工划分过细，设置部门过多，必然造成部门林立，不利于经济节约的原则，更不利于部门之间的合作、协调。3如业务性质不清，易产生组织冲突。有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，故难以完全科学地根据业务性质的异同设置行政组织。这就使部门之间的职责难以划清，而职责不清，则是产生行政组织冲突的最好土壤。(二)按管理程序分工按管理程序分工，是指按行政管理工作过程的程序不同来分别设置行政

29、组织部门。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分行政咨询部门、领导决策部门、执行部介入信息部门和监督部门等，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使行政管理的功能齐全、管理过程井然有序。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计局就是信息部门，监察部就是负责监督所有行政管理的监督部门。按行政管理程序进行分部化，其 优点 是：按程序分工，注重本项工作的技术方法，有利于提高行政人员的专业技术知识。2由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力。3使行政管理中的重要程

30、序有专门机构去完成，有利于提高行政管理的整体效能。按行政管理程序进行分部化，其 缺点 是：l在该行政组织中的工作人员，久而久之，易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向。2在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。如每项相同的业务都有它自己的程序，我们不可能依据这些程序都设立独立的部门。(三)按管理对象分工按管理对象分工是指按行政组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置，如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。按管理对象分部化的 优点 是： 1根据政府管理服务对象分工，

31、可使行政工作专业化，使政府在这一方面工作中能够做到政令统一，能统筹考虑、从各个角度来满足其管理对象的需要，有利于提高行政效率。2使政民关系简化。群众对政府这些部门的工作职责一目了然，易于沟通政民关系。按管理对象分部化的 缺点 是： l随着政府管理的对象日益增多，势必导致行政组织部门林立，不利于精简节约。2以管理对象为基础设置部门，容易忽视甚至割裂了管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。尤其是政府经济管理工作以产品划分部门，会割断不同产品之间的生产社会化联系，阻碍生产力的发展。如维尼龙生产设备既归化工部管理，又归纺织工业部管理，造成职责不清、相互推倭、相互扯皮等混乱现象。因

32、此，随着生产社会化的发展，社会产品种类的日益增多，产品之间的联系日益密切广泛，此种以产品为对象的分部化方式会越来越不适应社会需要。3容易造成行业的本位主义。管理对象多以原行业性质为基础设置部门，考虑问题易从本行业利益出发，有碍于整体的利益，不利于国民经济按比例协调发展。4按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系。如国务院侨务办公室负责有关归侨的问题，包括私人房地产问题、投资经营企业问题、就业问题等等、这些问题又分别归有关业务部门管理，这样就可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。因此按这种方式划分部门要特别慎重，不是特别重要的对象，不可独立设立部门。5不利于市场

33、经济的发展。按产品设置部门，使政府易于对企业进行微观管理，不利于政企分开他不利于企业自主经营。(四)按地区分工按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工；从同一层级看，各地方行政组织之间的关系属平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关，如铁道部在各个地方设置的各地铁路局，这里只分析宏观的地区分工。在同一层级，按地区设置行政组织的基础是行政区划。行政区域的划分是否科学合理，直接关系到行政组织地区分部化是否科学合理。行政区划是否科学合理，主要取决予以下三个方面的因素：l要有利于各地区人民和各民族的安定团结。居民中以共同的地理环境、经济和社会联系

34、等因素而自然形成共同的风俗习惯、地方语言、地方心理，由此而形成一个个不同的、内在联系的地方区域。在一个地方的居民之所以能形成这些共同点，是由于共同的地理环境和长期的历史发展所致，并使之自然地联结成一个有机的整体，这是划分行政区划最重要的客观基础。如果我们在行政区划中，人力地将这个有机整体的地方一分为二，或将不同的两个有机体的地方合二为一，都可能破坏当地居民的安定团结，破坏当地的经济、文化乃至整个社会的健康发展。在这里，要特别注意照顾各个不同民族的聚居情况。一个国家常常不只是一个民族，每个民族都有各自的传统习惯，并且居住比较集中。行政区划应该尽可能以他们的聚居点为基础来划分。在这个基础上建立的地

35、方政府，有利于充分发挥民族的自主性、积极性、创造性，有利于各民族之间的平等和团结。2要有利于国家政权的统一和巩固。行政组织地区分部化的目的，是使地方政府能分担中央政府的负担，而又不致使中央政府失去对地方政府的控制。为此，要特别注意高级地方政府所辖的区域不能过大。否则，易导致高级地方政府的权力过大，削弱中央政府对全国的宏观控制能力不利于国家政权的统一和巩固。3要有利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用。为此，各级地方政府所管辖的区域要与各级地方政府的职、责、权相一致，使其有充分的空间条件行使职能，并能使各地有条件相对独立地发展地方经济、文化、教育事业。区域太小，人力、物力、财力乃至自然

36、资源必然少，无力做任何大事，这又势必将地方上大的建设事业都落到中央政府头上，不利于中央用主要精力控制宏观。同时，也使地方政府的积极性不能得到充分的发挥。【 按地区进行分部化的优点是： 】便于各地方政府因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要，避免事事请示汇报，旷日费时，影响工作。2便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而协调努力。3能分担上级政府的工作，使上级政府能更好地集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的团结。【 按地区进行分部化的缺点是： 】1形成区划的客观因素比较原则和抽象，不易具体掌握，因此在划分行政区域时，不可能准确地照顾到各个居民点的具体要求，容易造成各地

37、区之间经济、文化与心理的矛盾。2各地区行政组织易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。四、行政组织横向结构的优缺点行政组织横向结构基本上属行政组织的职能制（按地区分工除外），其在行政运行过程中，总体而言有如下的优缺点。（一）优点1.职能不同，分工管理，使行政组织成员能在专的基础上精通业务。2.从上到了形成条条。因此在对同一业务工作进行统一的管理中，易于形成统一的方针政策，有利于社会各项事务有秩序地健康发展。3.各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能集中精力考虑全局的大问题，同时使其成员能够精通业务。（二）缺点1.易形成各个部门条块分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通与

38、协调。2.自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方行政组织的积极性。第四节 管理层次与管理幅度的关系一、管理层次与管理幅度的反比例关系如前所述，行政组织结构有纵向结构和横向结构，纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制。它们之间各有优缺点，互相制约，互相补充，缺一不可。所以，各个国家的行政组织都将层级制和职能制结合起来，既设有层级的行政组织，又将各个层级的行政组织分设为平行的若干部门，力图使它们互相取长补短，发挥它们的优点，避免它们的缺点。于是，在各国行政组织中客观上存在着纵向结构管理层次与横向结构管理幅度的关系。1

39、. 管理层次层级制形成管理层次。管理层次是指组织自上而下地实施指挥与监督的权力级差，即行政组织的纵向等级数。 管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离愈近，上下级之间信息沟通愈及时，无误率愈高，愈能使决策正确，执行准确、迅速，监督和控制及时、有力；反之，则相反。因此，一般来说，为了提高行政效率，管理层次愈少愈好。层次减少的好处：减少管理人员，节省行政经费，避免人浮于事，减少信息传递的失真度。2. 管理幅度职能制形成管理幅度。管理幅度，又称管理跨度或者管理宽度，是指一个上级机关能有效地管理所属单位或部门的个数及一个负责人能有效地管理下级的人数。它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖的地区

40、分部化所产生的下级政府的数目。 管理幅度愈窄，行政首长或领导单位对其管理的效率愈高；管理幅度愈宽，行政首长或领导单位对其管理的效率愈低。这是由于一个单位的人力、时间、处理信息的容量是有限的，不能无限地扩大；一个领导者的精力、时间、知识和能力都是有限的。因此，它们都只能在有限的范围内行使领导权。管理幅度的大小不存在一种普遍适用的准确数，它只能具体问题具体分析。那么，在同一个行政组织系统中，管理层次和管理幅度之间有什么样的关系呢？3. 管理层次与管理幅度的反比关系管理层次与管理幅度的规律在一定的被管理的工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅

41、度越小，则管理层次就越多，这就是行政组织中客观存在的管理层次与管理幅度的规律。例如，在被管理者的工件量固定为6的情况下，管理幅度与管理层次将发生如下的变化：如管理层级为一级，被管理单位或人数为6，领导单位或人数为1，如图4-3。如管理层次设两级，第一级被管理单位或人数为3，第二级被管理单位或人数为6，每两个单位或人数被一个单位或人数管理。如图4-4。组织规模一定的条件下，管理层次越多，管理幅度越小，行政组织呈尖型结构。尖型结构优点：权力集中，控制有力，便于政令统一执行；缺点：管理成本高，不利于信息沟通和发挥下级的主动性和创造性，还可能出现官多兵少的弊端。（例如案例：哈雷彗星来了）管理层次越少，

42、管理幅度越大，行政组织呈扁平型结构。扁平型结构是一种分权式的结构模式。 优点：管理成本低，有利于信息沟通，发挥下级组织和人员的主动性和积极性，培养优秀的管理人才；缺点：但较多的分权和较少的控制，增大了组织松散和领导权威削弱的可能性。因此，在设置行政组织结构时，根据管理幅度与管理层次相互关系的规律，当管理幅度能够加大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使领导层接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。但当管理幅度太大，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时则必须适当增加管理层次，缩小管理幅度，才能使行政管理正常运行。这种选择的科学性体现着管理的艺术，关键在于必须根据

43、国情和行政管理的客观需求加以确定，根据各管理因素的变量关系来确定其最佳的适度点。二、如何正确处理管理层次和奋理幅度的关系管理幅度和管理层次究竟各确定多少才算合适？在现实中，行政组织的结构是综合的，而非单一的扁平型或尖型。具体来讲，影响管理层次与管理幅度之间关系的因素有：（一）管理幅度与管理层次有关行政组织的纵向一般可以分为高层、中层和基层三个层次。由于每一层次在行政管理中的地位、职能、管理方式不同，所管理的幅度也应不同。高层行政组织处于核心地位，起领导作用，其职能是从事决策、计划协调、监督等政务工作，用宏观管理的方式，以简驭繁，可有较大的幅度。中层行政组织处于中介地位，起上传下达的作用，其职能

44、是从事组织、指挥、协调、监督等政务和事务工作，既有决策，又有执行。用中观管理方式来协调管理繁杂的任务，其管理幅度应小于高层行政组织。基层行政组织起执行性作用，其职能是从事大量的、具体的事务性处理工作，是用微观的、技术的管理方式来处理大量繁荣的、具体的行政任务。因此，其管理幅度应小于中层。（二）下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次如果所管理的工作有较大的稳定性、常规性、重复性，则领导者的管理幅度可适当加大，层次可适当减少；如果所管理的工作较复杂、难度大、且不稳定，领导者的管理幅度可适当减少，管理层次则要适当增加。（三）领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度管理幅度的大小与领导者的水平

45、和能力成正比例。如果领导者知识渊博、水平高、能力强，领导者的管理幅度可适当加大；反之，领导者的管理幅度应适当减少。与之相适应，管理层次则相应减少或增加。（四）被管理者的素质高低也制约着管理幅度如果被领导者的素质高、工作能力强、能独立胜任工作、无需领导经常督促便能圆满完成任务，领导者管理幅度可适当加大。反之，领导者的管理幅度则应适当小些。与之相应，也影响管理层次的多少。（五）集权、分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次集权型组织的权力主要集中在上级机关，使上级机关的工作量增大，故其管理幅度不能太宽，其层次必然要加多；分权型组织，其权力较松散，上级机关集中管大事，具体事务较少，因此管理幅度可较宽，

46、管理层次则可减少。其次，组织内部是否充分授权，如能充分授权给下级，领导者比较超脱，管理幅度可以加大；反之，不授权或授权不多，均需加大领导的协调、指导、监督等工作量，管理幅度应适当减少。与之相应，则影响管理层次。（六）下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度下级机关或人员的工作所在地较集中、交通较方便、信息传递较迅速，领导者可适当加大管理幅度；反之，则可适当减少。（七）技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次行政组织中配备的技术设备越先进、工作条件越好，领导者的管理幅度可以适当加大。反之则应减少。上述因素都是确定管理幅度大小与管理层次多少的重要参数。正确处理管理幅度与管理层次二者的关系，应根据各个国家、各个地区、各个部门的具体情况加以综合确定，总的目标是保持行政管理的有效性。