高等教育法律机制的建立

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1、高等教育法律机制的建立本文作者：范仁庆工作单位：合肥工业大学党政办公室一、我国高等教育公平问题现状分析公平问题与高等教育发展同生相伴,尤其是在我国高等教育从精 英阶段向大众化阶段的转型过程中 ,高等教育公平问题日益凸现,这 其中既有世界高等教育发展的共性问题,也有我国国情和发展阶段的 特性问题。其主要表现是:(1)高等教育资源分布不均衡我国大多数高 校集中分布在北京、上海以及东南沿海经济、文化较发达的大中城市, 西部边远少数民族地区的高校则较稀少,而且无论是从国家的办学投 入还是高校占有资源来看,前者与落后地区高校之间的绝对差异在日 益扩大。(2)现行大学招生制度不尽合理现行的大学招生制度采取

2、的 是分省定额、划线录取的方法。这种主要依据各地高教资源和地域经 济状况而非依据考生数量和考试水平分配录取名额的招生办法,导致 不同区域之间就学机会差异显著,在很大程度上加剧了地区之间原本 已经存在的高等教育不平等1。此外在高校招生实施/保送生0 制度 /特长生、三好生、优秀学生干部0 加分制度以及其它一些特殊专业 或特殊形式招生时,由于缺乏严格有效的监督管理 ,一些学校通过特 权或权钱交易的腐败行为攫取短缺的高等教育资源,也是导致接受高 等教育机会不平等的重要原因。(3)高等教育成本分担机制不健全作 为非义务教育,国家自上世纪 90 年代中期开始实行高等教育收费制, 即高等教育成本按照一定比

3、例由政府和受教育者分别承担。但由于我 国高等教育成本不明晰、分担比例不合理、分担机制不健全,虽然出 台了一系列奖、贷、助学措施,但政府财政负担退出过快、负担数额 偏小,高昂的学费仍然超出了经济欠发达地区和农村受教育者的承受 能力,而且学费增长正在加快,个人负担增速过快、数额过高,地区差 异逐步加大2。(4)中等教育资源分布不均衡普通中等教育是高等教 育的基础来源。高等教育的不公平问题很大程度上是高中教育、基础 教育不公平问题的积累和延续。在中学教育资源的配置中,政府的许 多做法客观上形成了重城市、轻农村的城乡二元和城市里重点和非重 点二元的学校制度,名校办民校、/择校热 0 等呈逐步扩大趋势,

4、进一 步阻碍了基础教育、中等教育的均衡化发展3。(5)弱势群体受教育 现状不容乐观高等教育领域的弱势群体是指由于生理、经济以及其它 客观原因所致而处于不利境地、需要特别保护的特殊人群,主要包括: 女性群体、少数民族群体、农村家庭群体、低收入家庭群体四大类。 由于历史和现实等多种原因 ,从总体上看,在接受高等教育者的数量 和比率上,女性低于男性、少数民族低于汉族学生、农村家庭子女低 于城市家庭子女、低收入家庭子女低于高收入家庭子女。在高等教育 资源有限的情况下,弱势群体往往处于劣势,以致他们对入学机会和 学校质量差距造成的不公平感受正在增加。正如北京理工大学高等教 育研究所研究员、我国/高等教育

5、的公平问题研究 0 课题主持人杨东 平教授所指出的那样,城乡差距、地区差距、民族差距、性别差距、 阶层差距五大差距正在成为影响教育公平的重要因素4。(6)学业成 功机会方面不均等弱势群体家庭大学生遭遇就业难是高等教育不公 平现象在教育结果上的衍生表现,特别是社会潜规则的负面影响对其 起到了推波助澜的作用。中国社科院/当代中国社会结构变迁研究 0 课题组曾公布过一份5 当代中国社会流动6报告,通过大量实证研究 得出这样的结论:在处于优势地位的国家与社会管理者、经理人员、 专业技术人员中,子女的代际继承性明显增强 ,低阶层子女进入较高 阶层的社会流动障碍在强化5。此外,在就业市场上,性别、户籍、

6、年龄、学历歧视（自考生学历等）、疾病等所导致的就业屏障和限制, 让许多人失去了就业的机会。此外,公办高校与民办高校之间的竞争 也存在不公平现象。随着高等教育办学主体日益多元化,中国民办高 校经过 20 多年的发展,已经取得较大成就,但由于政府是公共资源的 拥有者,掌握着资源的分配权,对公办高校似乎都存在着不同程度的/ 偏爱0,使得公办高校拥有更优厚的发展条件,从而使民办高校不论是 在办学规模、办学层次、办学质量还是在教师质量、生源质量上仍然 属于弱势群地位,同时这种差距还有进一步扩大的趋势。二、法律视域中高等教育公平的基本内涵 高等教育公平是一个历史范畴。这一问题的由来经历了三个发展 阶段。第

7、一阶段是教育公平的起始。人类历史上关于教育公平的思想 源远流长,并不断随着社会发展而推陈出新。孔子的/有教无类0 主张 和古希腊柏拉图的初等义务教育思想,是人类踏上祈求教育公平征程 的思想起点。而从法学意义上最早对之进行思考的则是亚里士多德, 他主张通过法律保证自由民的教育权利。近代启蒙思想家孟德斯鸠、 洛克等人提出/天赋人权 0,并将之与教育公平、教育平等联系起来。 第二阶段是教育公平从思想理论走向法律实践,其标志是受教育权被 普遍确认为一项基本人权。从 1948 年 5 世界人权宣言 6 开始,1960 年 5 反对教育歧视公约 6、1966 年 5 经济、社会和文化权利国际公约 6、19

8、89 年 5 儿童权利公约 6、1990 年 5 世界全民教育宣言 6、1998 年5 面向21世纪高等教育宣言:观念育行动6等一系列国际文件,以 及二战后欧美国家在立法或司法判例中都确定了教育公平政策6。 第三阶段是对教育公平的关注视域逐步拓展到高等教育公平。对教育 公平尤其是高等教育公平的专题研究在国外始于20世纪60 年代,许 多学者如美国的科尔曼、海纳曼,瑞典的胡森、麦克马洪,日本的友田 泰正等均有非常精彩的论述,尤其是当代自由主义思想家约翰 #罗尔 斯,其在5正义论6中提出了两个正义原则（第一正义原则即平等自由 原则,第二正义原则即机会平等和差别原则）,其公平正义思想影响深 远。我国

9、高等教育公平问题研究则自20世纪90 年代开始,潘懋元、 杨东平等均有真知灼见。秉承以上理论与实践,一般认为,高等教育公 平是社会公平在高等教育领域的具体体现,是关于教育权利平等以及 教育机会和教育资源合理分配的一种价值观念和法律制度。高等教育 公平的具体内容包括高等教育权利平等和高等教育机会均等两个基 本方面,其核心是高等教育机会均等。高等教育权利平等是指每一个 人都能通过平等的法律手段得到国家提供的高等教育机会并从中获 益。它包括/消除歧视0 和/消除不均等0 两部分。/歧视0 是指:/基 于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出 身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限

10、制或特惠,其目的或效果 为取消或损害教育上的待遇平等07;/均等0是指:在某些地区之间 和团体之间存在的、不是故意造成也不是因偏见形成的差别对待8。 高等教育机会均等则包含三层含义 :一是教育起点平等 ,即适龄学生 接受高等教育的权利、机会与求学条件均等。这是最低的公平诉求。 二是教育过程平等,即个人或群体在接受高等教育过程中受到同等对 待。这需要通过同一制度和政策、公平的竞争规则来维护和体现公平; 三是教育结果公平,最终所获学历与教育质量对人们日后生活、发展 机会影响的平等。在社会主义条件下,高等教育公平的实质和内涵应 该包括:一是高等教育公平是相对的,绝对公平是不存在的,绝对存在 的只能是

11、高等教育公平的相对性、矛盾性、差异性和不均衡性,即使 社会为每一个人创造了相同的社会受教育条件,高等教育公平也会因 为个人生理上或心理上的差异而出现不同;二是指高等教育机会起点 和教育过程的平等,也就是说高等教育要最大限度地克服由于种族、 性别、生理、心理和地区文化、经济等因素所造成的差别,使每一个 人都能受到最基本的高等教育,尤其是对处于不利地位的受教育者实 施/积极差别待遇 0 措施,以补偿其由于各种外部条件所造成的教育 不利地位;三是高等教育公平的实现过程也是分层次的 ,它主要包括 受教育者入学机会的公平,受教育者在学习过程中学业成就的公平 , 受教育者在就业机会上的公平等9。三、构建实

12、现高等教育公平的法律保障体系 教育立法是现代教育发展的一个重要特征,也是实现高等教育公 平具体化和现实化的基本路径。在政治和法律层面,我国已经扫清了 高等教育权利平等方面的障碍,5 宪法6、5 教育法6、5 高等教育法6 等法律明确保障公民依法受高等教育权,但教育立法是一个具有历史 性、阶段性的长期工程,有其滞后性。因此,要根据经济社会以及高等 教育自身发展的要求,加大法制建设力度,建立完备的高等教育法制 体系,确保高等教育公平的实现。(1)坚持良法之治亚里士多德认为:/ 已经成立的法律得到普遍的服从,而大家服从的法律又应该是制订得 良好的法律。010美国学者指出:/真正的和真实意义上的-公平

13、.乃 是所有法律的精神和灵魂。011法律所追求的公平,本质上是保障人 的尊严、自由和权利。作为培养人、塑造人的高等教育,其相关的法 律规定更应该以此为终极价值追求。事实上,当前高等教育领域种种 不公平现象,本身就是法律的缺失和不公平所造成的。我们所需要的 高等教育法律制度,应当是良法之治而不是恶法之治。因此我们需要 在宪法之下保证教育本身规则的公平,尽快祛除现有法律中呈现出的 教育不公平之处,保证高等教育起点平等。(2)健全高等教育立法教育 法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。通过教育立法可以把国 家的教育方针政策以法律的形式固定下来,使教育工作服从国家的指 导,保证和促进教育事业的发展。

14、世界各国都很重视教育立法。我国 已初步建立了以宪法为总纲,教育法、高等教育法为基本,相关法律为 依据,高等教育行政法规、条例为补充的法律保障制度体系。但这个 体系还不健全,有些地方已不适应现代经济社会以及高等教育发展的 要求。因此,要进一步加强和完善高等教育立法,尽快修订和完善5教 育法 6、5 高等教育法6、5 职业教育法6、5 教师法6 等,还应考虑制 定 5 教育投资法6、5农村教育法6、5 特殊教育法6、5终身教育法 6等,建立健全高等教育法律法规体系,以法律来保障高等教育公平的 实现。(3)完善高等教育公共政策我国的高等教育大众化进程是在政 府的计划、调控管理之下推进的,因而坚持高等

15、教育公益性和公平性 为高等教育公共政策的基础性目标尤为重要。一方面要完善高等教育 财政政策法规体系,确保政府对高等教育投入达到 5 中国教育改革和 发展纲要6中确定的2000年国家财政性教育经费要达到GDP的4%(实 际上这个比例是始终没有达到的)。另一方面就是确立公平合理的高 等教育资源分配政策。要按照资源分配均等、高等教育利益平衡、成 本分担和弱势补偿的原则,保证绝大多数社会成员的需要和利益在高 等教育政策中得到全面真实的反映。(4)完善高等教育权利的司法救 济制度高等教育权利的司法救济制度是救济弱势群体受高等教育权、 保障高等教育公平实现的最后的也是最有效的方式和手段,它要求加 大对受高

16、等教育权的各种侵权行为的司法干预。具体含义有三:一是 加强对侵犯受高等教育权行为的法律监督,尤其是对司法机关的监督, 这样可以对不公正的执法行为和司法行为进行矫正和救治,减少不公 正法律行为所带来的损害;二是强化对弱势群体受高等教育权的司法 保护,对各种侵犯行为进行司法干预 ,对违法违规行为给予相应的法 律制裁;三是完善高等教育行政赔偿制度 ,保证受高等教育者所受到 的侵权损害能够得到国家赔偿12。法律与公平是紧密相连的。在高 等教育公平保障机制的构建过程中,法律制度是保障受高等教育权利 公平实现的有效手段。因此,要进一步加强高等教育法制建设,保障整 个社会的高等教育利益均衡和社会的实质公平,为建设社会主义和谐 社会奠定坚实的基础。