防范化解基层财政运行风险浅析

《防范化解基层财政运行风险浅析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《防范化解基层财政运行风险浅析（7页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、防范化解基层财政运行风险浅析作者：刘忠庆来源：财政监督 2018年第15期编者按：郡县治则天下安。基层财政是财政系统的重要组成部分，基层财政运行健康与否 直接关系国家经济社会发展稳定大局，基层财政运行监管也是财政监督领域的重要命题。新时 代背景下，如何全面深入为基层财政把脉？如何提升基层财政运行监管水平？基于理论实践及 调研，基层财政运行还存在哪些问题？又该如何破解困境、防范化解相关风险、夯实基层财政 治理？本期专题邀请财政领域实务工作者及专家学者围绕基层财政运行相关问题展开探讨，为 基层财政可持续发展建言献策。防范化解重大风险是党中央提出的“三大攻坚战”之首的战略，是决胜全面建成小康社会 必

2、须攻克的现实难题。财政是国家治理的基础和重要支柱，而基层财政（本文特指县乡财政） 更是国家财政体系中的基石，其健康稳定运行对经济社会发展和基层政权运转具有极为重要的 作用。从对部分省基层财政运转情况的调研来看，当前县乡财政是整个财政体系中相对薄弱、 短板的环节，面临的困难和风险激增，防范和化解县乡财政运行风险具有更为重要的现实意义。一、基层财政面临的困难和问题基层财政是基层政权建设和社会稳定的重要保障。当前，县乡财政困难问题已是不争的事 实。随着经济步入新常态和财税体制改革的深入推进，在收入增速回落和支出刚性增长“两头 挤压”下，基层财政面临着诸多困难和问题。主要表现在以下几个方面：（一）财源

3、结构单一，财政收入增幅放缓以某市为例，该市存在基层经济总量偏小、税源结构单一、产业结构层次偏低等问题。税 源主要依赖传统行业和重点企业，市场需求不旺、资金链条紧张、抗风险能力较弱，财政增收 难度持续加大。2014 年以前，县级财政收入基本保持两位数增长，且增速略高于全市收入增幅。 自2014年开始，县级财政收入增幅逐年下滑，2015年收入增长仅为0.45%，低于全市收入增幅 6.3个百分点；2016年下降3.3%，低于全市收入增幅5.7个百分点；2017年收入增幅虽略高于 全市增幅，但从长期看，仍面临财源单一的问题，增长后劲明显不足。营改增后，地方财政主体税种缺失，导致基层财政收入来源日益减少

4、。以某县为例，2017 年，全县141家规模以上工业企业，半数以上处于停产和半停产状态，纳入税收监控的38家重 点企业，有22家税收为负增长。镇域财政收入更是不容乐观。如某市156个乡镇2014年共实 现一般公共预算收入173亿元，增长18%；而2015年和2016年增幅则分别降为11.7%和11.5% 2017年下降为2.6%。镇域经济不仅未能实现中低速增长，而且开始出现下滑，部分乡镇捉襟见 肘，举步维艰。（二）刚性支出压力大，支出结构调整难一是民生项目保障能力持续下降。2017年，某县可用财力18亿元，较2016年下降0.6亿 元。根据2018年部门预算，预算资金缺口达9.3亿元。其中，保

5、运转资金缺口8865万元，项 目资金缺口8.4亿元，较2017年缺口增长近3亿元，财政运转逐年困难。比如，城乡居民养老 保险补贴每人每月提高18元，全县增资2316万元；城乡居民医疗保险由每人每年450元提高 到490元，全年增资2120万元；新增企业养老金缺口补助9000万元。在民生项目不断扩面提 标的情况下，财政保障缺口持续拉大。二是保运转能力欠账巨大。近几年，基层部门公用经费标准控制很低，仅够维持基本运转， 已没有压减空间。根据财政部标准，行政部门人均运转经费 1.2-1.8 万元，公检法人均运转经 费 2.4-3.6 万元，其他部门人均运转经费 0.96-1.44 万元。由于财力缺口大

6、，某县行政部门人 均运转经费仅为0.7万元，公检法人均运转经费 1万元，其他部门人均运转经费 0.4万元，行 政运行标准较低；加上教育、养老、医疗卫生、抚恤救助、村级运转等补贴性民生支出和扶贫、 住房保障等项目性重点民生支出，运转困难凸显。仅“三保”刚性支出就达 26 亿元，占一般公 共预算支出的比重达 82%；再加上社会事业发展、政府债务还本付息等，基层财政捉襟见肘， 基本支出保障难度很大。三是工资支出压力巨大。近几年，连续多次增资，基层财政供养人员收入几乎翻了一番。 此外，每年公开招入公务员、大学生村官、“三支一扶”和其他事业单位人员也在不断增加， 基层保工资的压力巨大。如某县 2017

7、年比 2010 年人均月增资 3636 元，增加支出约 10.9 亿元 而 2017 年完成一般公共预算收入才 12 亿元，仅比 2010 年增加 6.4 亿元。增资的支出主要依靠 自有财力，上级补助数额较小，杯水车薪。如某市 9 个县财政供养人员 21.3 万人，2015 年落 实机关事业单位养老保险改革增加支出 43亿元，全市争取到上级工资性转移支付仅 4.1亿元， 增加支出38.9亿元，人均增支18245 元。2016年7月1日，人均月增加工资和养老保险等 516 元，又增加支出 6.6 亿元。工资性支出占可用财力的比重已达 62.8%。2018 年还将增资。落实 机关事业单位养老保险改

8、革及增资政策，成为目前县乡财政面临的困境之一。四是财力性转移支付比例过低。在目前体制下，县以上各级政府层层集中财力，然后通过 转移支付形式对县级适当返还补助。但下达的转移支付“戴帽”的多且占比高，无法形成地方 自有支配财力。如某县 2017 年专项转移支付和一般性转移支付 17.8 亿元，其中，指定用途的 转移支付13.5亿元，占比高达75.92%，可由地方统筹安排使用的一般性转移支付仅为 4.3亿 元，占比 24.08%。虽然上级对县级的一般性转移支付资金有所增加，但大多具有专项用途，特 别是教育、社保、医疗等，县级财政可统筹使用的资金十分有限。同时，专项资金管理过于分 散。上级在分配资金时

9、，存在“撒芝麻盐”现象，搞平均主义，实际到位资金远低于项目资金 需求，存在很大缺口。受县级财力所限，无法配套资金，导致很多项目出现上级资金已到位， 而地方迟迟不推进的现象，资金使用效率大大降低。此外，还存在一项资金指定多个用途的问 题。比如，在县级基本财力保障转移支付资金中指定资金用途，这部分资金本来是用来弥补财 力缺口的，却要求按专项资金使用，实际财力缺口并未得到有效弥补。（三）债务负担沉重，基层政府还款难基层政府财力微薄，主要用于“保工资、保运转、保民生”支出，投入经济建设的资金明 显不足。前些年，基层为了推进基础设施建设，举借了大量债务，有的县债务率（含隐性债务） 远远超出警戒线。部分县

10、区已经上了财政部地方政府债务风险预警和提示“黑名单”。新预 算法实施后，基层政府不能借道平台公司融资，无法实现借新还旧。新增债券只能用于公益 性资本支出，不能用于偿还债务本息。按照防范化解政府债务风险的要求，各县区都在研究制 定化解方案，确保用 5-10年时间全面化解存量隐性债务，政府综合债务率逐步降至合理水平。 未来一段时期，随着偿债高峰期的集中到来，一些集中偿债数额大的基层政府，还债压力将更 加凸显，可持续发展面临重大考验。（四）人均财力低，财政保障能力弱目前，部分县人均财力低，乡镇财力更低。乡镇依靠县级超拨调度款维持工资发放和基层 运转已成常态。2015-2017 年，某财政困难县人均财

11、力分别为 3638 元、4146 元、4205 元，而 乡镇人均财力分别为 1054 元、840 元、941 元，比全县人均财力分别低 2584 元、3306 元、 3264 元，乡镇财力严重不足。如某县 13 个乡镇中，80%的乡镇收不抵支，完全依赖县级超拨调 度款来保证基层工资发放和维持运转。截至 2017 年底，县级超拨调度款高达 17.5 亿元，是当 年乡镇财政收入的3.8倍。个别乡镇年财政收入仅几百万元，但累积超调已过2亿元，根本不 能自保，形势异常严峻。以某街道办事处为例，2017年，该办事处实现一般公共预算收入2090 万元，扣减体制上解后，一般公共预算收入仅为680万元，人均1

12、71元，在10个乡镇中收入最 低，仅占全县人均一般公共预算收入的7.7%，比全县平均水平低2048元。2017年，该街道办 总财力1720万元，人均432元，分别低于全县、乡镇人均财力3773元、509元，远低于全省 和全国平均水平。2015-2017年，财政自给率分别为31%、32%、40%，分别低于全省平均水平 36、35、26个百分点。2018年1-5月份，财政自给率仅为46.7%，低于全省平均水平25.4个 百分点。该县财政自给率偏低，支出绝大部分依赖上级转移支付，给财政周转支付带来潜在风 险，最终将会影响基层政权建设和社会稳定。二、基层财政运转面临的风险基层财政风险，是指县乡政府拥有

13、的公共资源不足以履行其承担的支出责任和任务，以至 于经济、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性。基层财政“风险”更多强调的是未来的 “不利影响”，而非“不确定性”。需要指出的是，基层财政风险并不是财政部门的风险，而 是政府的风险。基层财政存在的困难和问题，如果得不到有效解决，在未来就会产生不利影响， 形成财政风险。基层财政面临的风险主要包括：财政收入风险、财政支出风险和政府债务风险（一）基层财政收入风险基层财政收入的主要来源是税收。目前，我国税收制度是1994年开始实行的分税制。分税 制体制增强了中央政府在财政分配中的地位，削弱了地方政府的财权，导致地方财力下降。首 先，占财政收入比重大的增值

14、税、所得税50%部分和消费税归中央，地方税收大都是税基不稳 固、税源零星分散、征收成本高的税种，地方财政增收受到了限制。其次，财权财力分散、税 收流失严重，大大削弱了地方财政实力。同时，部门间为局部利益而设的收费项目繁多，非税 收入规模日益膨胀，造成地方政府财力不稳定。随着营改增改革、落实结构性减税、继续清理 行政事业性收费和政府性基金等，给财政增收也带来困难。再次，为培植财源，加大招商引资 力度，一些地方片面强调“筑巢引凤”“放水养鱼”，出台税收优惠政策，给地方财政收入造 成较大风险。另外，部分基层财政收入严重不实，虚收空转。个别地方采取各种形式的垫税、 税收摊派、预征税款、“寅吃卯粮”，甚

15、至“买税返还”和“税收空转”等手段，预算“假平 衡、真赤字”，增加了基层财政收入的水分，导致地方可用财力保障严重不足。（二）基层财政支出风险当前，基层财政需要支付的费用涉及范围非常广泛。主要包括：党政机关运行费用；城乡 维护建设费用；教育、文化、医疗卫生等各项民生、社会保障以及支持地方经济发展费用等。 各项民生社会保障等刚性支出比重较大，一般占财政总支出的80%左右。在政府支付工资和日 常费用后，用于发展的资金很少，特别是用于支持城市建设的资金更是寥寥无几，很难履行正 常的公共职能。特别是个别地方热衷于上大项目，超出了财政承受能力，致使财政支出风险不 断加大，收支矛盾更加突出。再加上部分县区历

16、史包袱沉重，支出挂账较多，且呈现持续增长 之势。低水平的地方财政支出，将会严重制约和影响政府履行正常职能，甚至一些地方财政仅 能维持政府机关的正常运行，形成典型的“吃饭财政”。另外，当前财政支出“越位”“缺位” 现象仍一定程度存在，违反财经纪律的问题也比较突出，不但导致财政资源低效配置，浪费有 限的财政资金，而且影响了市场功能的发挥，降低了市场经济的运行效率。（三）基层财政债务风险目前，基层政府债务风险是最主要的风险因素。它是伴随着地方政府负债的产生而出现的 一种风险，主要表现为地方政府对所承担的债务无力按期偿还本金和利息的可能性及相应产生 的后果。随着经济的快速发展，债务问题越来越突出。从

17、2009 年起，金融危机蔓延全球，对地方经济造成冲击，抓投资促增长成为地方政府缓解 经济压力的重要举措。各地竞相上马新的融资项目，掀起了地方政府债务规模的又一轮扩张， 地方政府债务风险不可避免继续攀升。如果把握不好，很可能带来一系列更严重的债务风险问 题。目前，尽管国家已出台了一系列相关政策，努力做到“开正门、堵后门”，但有些地方在 财政“吃紧”特别是“保增长”压力增大的情况下，仍然违法违规举债，而且出现了不少“新 变种”。地方融资平台仍有后遗症，隐性的债务蔓延迅速，大大增加了地方财政运行风险。个 别地区政府隐性债务规模、增长速度等已很严重，还款压力大。一旦处理不好，极有可能出现 违约事件，演

18、变成为财政金融风险，直接影响到地方财政的可持续性，甚至危及到社会经济的 健康发展。另外，在财权重心上移与事权重心下压的强化下，财政收支矛盾愈加凸显，财政保障能力 低，基层财政还潜藏着财政供养人员工资无法按时发放的风险、补贴性民生项目无法保障及政 策科学性不足风险、债务违约风险、在建重点民生项目烂尾风险、政府信用风险等。三、基层财政运行问题和风险成因分析财政风险具有普遍性、复杂性、隐蔽性、政治性的特征。它既是一种经济风险，也是一种 政治风险；既是历史遗留问题，也是现实问题。基层财政风险的成因是多方面的，是政策、体 制、管理等缺陷的综合性产物。（一）财权与事权不匹配目前，财政事权与支出责任划分改革

19、推进较慢，事权与支出责任不清，财权与事权不匹配， 是造成基层财政运行困难的主要因素。一是财政收入不断向上集中。以某区为例，2017 年该区完成各类税收收入 73.63 亿元，其 中区级留用 11.27 亿元，仅占 15.31%；上缴中央、省、市分别为 19.47 亿元、5.03 亿元、 37.86亿元，分别占26.44%、6.83%、51.42%。与2005年相比，各类税收增加 64.21 亿元，其 中区级留用仅增加 9.62 亿元，占14.98%；上缴中央、省、市增加 54.59 亿元，占85.02%。另 外，原交通治超罚没收入自 2016 年9月起上划市级，但相应的人员及其他经费仍由区级承

20、担。二是支出责任不断下移。近几年，随着民生政策的不断出台，地方政府承担的支出保障任 务不断加重。上级决策，下级执行，经费分级负担，甚至全由基层负担。据统计，2017 年，该 区需要落实的义务教育免费、基本公共卫生服务、城乡居民养老医疗等各类民生政策 75 项，支 出总额达到7.23亿元，其中区级需配套资金 3.38亿元，占到46.7%；中央、省、市资金仅占 53.3%，较上缴上级税收收入比重低 31.4 个百分点。与 2007 年相比，民生政策增加 31 项，支 出总额增加 5.86 亿元，其中区级配套资金增加 2.73 亿元，高达 46.6%，较税收增量占比高出 31.6 个百分点。另外，财

21、政兜底事项较多。省级安排的教育大班额、农村公路重点项目配套资 金，以及按照市政府相关部署下划的环卫基础设施建设、管理、维护费用，城市道路和公园绿 地建设、管养费用约 6亿元，目前尚无资金来源。（二）财政预算约束弱化目前，部分基层财政预算编制缺乏前瞻性、科学性及准确性，存在较多的人为因素，导致 预算与决算数存在差异。政府“这只看得见的手”过多地控制和干预经济活动。既当裁判员， 又当运动员，最终导致公共支出预算“越位”、“缺位”现象并存。部分业务部门热衷于“慈 善”事业，出台的民生政策没有发挥“雪中送炭”的作用，更多的是“锦上添花”，而且连年 提标扩面，有的政策还在年中出台、当年兑现，有的纳入对地

22、方的考核体系。为完成一定分值， 各地竞相提标，地方财政预算安排捉襟见肘，苦不堪言。加之政府各部门支配资源的权利极不 平衡，导致各部门实际支出水平差异很大，预算约束力比较薄弱。同时，还存在铺张浪费、虚 列支出等问题。（三）考核制度存在缺陷现阶段，上级对下级考核的核心仍是GDP增速。它不仅是对地方经济发展成果的考量，也 是对官员执政能力评价的指标。在追求政绩的激励下，部分地方政府躁动不安、盲目冲动，不 断投资新项目，有的蜂拥而上投资桥梁、高铁、高速公路等项目建设，以此来累积政绩。这些 投资在短期内对拉动GDP增长有显著效果，但是否符合地方长远发展规划往往没有进行充分论 证。另外，官员的任期制度，同

23、样也刺激了地方政府在投融资领域的短期行为。投融资风险暴 露的周期与官员的任期呈不完全匹配关系，当投融资风险问题真正暴露时，官员可能早已升迁 或是调任，不再需要承担决策失误的后果。不科学的政绩考核机制，客观上放松了对政府投资 行为的规范性，导致地方政府债务风险加剧。（四）制度建设落后当前，我国对基层财政风险控制方面的法律制度较少。预算法明确规定了基层政府不 能举债，对擅自举债者，依据94条的规定，应给予开除或撤职处分。但没有出台预算法实施 条例，操作性不强。当前地方政府举债已经成了普遍的做法，对责任人难以处理，法不责众。 另外，目前我国缺少财政监督法律，对财政风险控制的规定不系统，财政监督缺少健

24、全的法律 保障。地方有关财政监督的制度建设也不健全，部分地方政府虽然制定了相关的规章制度，有 的还以地方性行政规章的形式出台，但这些规定都缺乏统一性。四、防范化解基层财政风险的对策防范化解基层财政风险是一项非常庞大的系统工程。今后一个时期，财政收入增幅趋缓与 支出刚性增长的矛盾将更为突出，县乡财政收支矛盾也将异常尖锐，甚至会影响县级基本财力 保障机制，极易引发财政运行风险。如果不能及时化解，一旦过载就会演变成财政危机，将严 重扰乱政治和经济秩序，影响社会稳定和政府职能发挥。所以，必须采取更加有力措施，确保 基层财政运行健康平稳。（一）进一步完善财政体制1994年建立的分税制财政体制，初步理顺了

25、中央与地方之间的分配关系。但该体制受种种 条件制约，带有强烈的过渡色彩，对地方财政风险的形成累积产生影响。应进一步研究完善分 税制财政体制，防范化解基层财政运行风险。一是加快推进事权与支出责任划分改革。研究明确中央与地方事权范围，做到支出责任和 事权相适应，减轻基层财政负担。二是合理规划中央与地方间的收入划分。目前，地方税收收入税源零星、规模过小、改革 滞后。应合理规划政府间的收入划分，包括实行消费税共享改革等，建立并完善地方税收体系， 以适当扩大地方税规模，提高基层财力，切实提升地方以自身相对独立的财力来防范财政风险 的能力。三是健全完善政府间转移支付制度。优化转移支付结构，大幅提高一般性转

26、移支付比重。 取消一般性转移支付专项用途规定，大幅增加县级基本财力保障奖补资金规模，增加财力性转 移支付。将用途相似、性质相同的专项转移支付项目清理整合，统筹资金使用。取消资金配套 要求，取消支出挂钩考核，给县乡财政“松绑”。加大县级对转移支付资金调控的灵活性，便 于基层政府集中财力办大事，壮大县乡财力基础，提高自我保障能力。四是全面推开省直管县制度。省直管县试点已多年，并取得明显成效。应认真总结，全面 推开。如果当前不具备全面推开的条件，建议采取两年一轮换动态调整的省直管县制度，将困 难县以两年为周期，轮流纳入省直管县管理，使困难县都能够享受到直管县的优惠政策，防止 出现政策扭曲，减少发展不

27、平衡问题。（二）调整和优化基层财政支出结构一是明确地方政府职能，合理界定财政支出范围。按照市场经济规则的客观要求，地方财 政应有“进”有“退”，有所为有所不为。要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需 要的保障力度。二是优化地方财政支出结构。在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性 项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的 支出。三是改革地方财政支出预算体制。严格按照地方政府职能确定预算支出范围，调整优化 预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证；细化部门预算编制， 改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资

28、金统一编制到资金使用部门 优化财政资金支付方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付，加大监管力度。（三）支持基层化解债务风险目前，基层政府已积极采取措施，制定债务风险化解实施方案。通过预算安排、土地出让 收益、盘活存量资金、处置资产、新增债券置换等方式筹措资金化解债务。采取有效措施，确 保债务风险化解积极稳妥推进。一是牢固树立“减债也是政绩”的观念，全面清理地方政府债 务，摸清底数，对症下药。二是中央财政应安排补助资金，支持地方加快化债进度，防范债务 风险。三是完善风险化解配套措施，逐步有序打破刚性兑付，建立政府、银行、企业三方责任 共担和损失分担机制，防范“处置风险的风险”。另外，现阶

29、段应放宽新增政府债券的使用范 围，允许县乡财政统筹用于工资、民生等基本支出，帮助县乡渡过难关。（四）完善政绩考核机制加强对领导干部任期内政府债务状况的考核，指导地方政府适度合法举债发展。加大对违 法违规融资的问责力度和处罚力度，研究出台终身问责、倒查责任的具体办法，对违法违规举 债或发生政府性债务风险的，严肃追责问责；管控好金融“闸门”，督促金融机构按商业化原 则提供融资，坚决查处问责违法违规行为。（五）强化预算刚性约束抓紧出台预算法实施条例，推进相关配套政策修订完善。全面实施绩效管理，提高资 金使用效益。加强全口径预算管理，将所有财政资金纳入预算管理，切实保证“收入一个笼子 预算一个盘子、支

30、出一个口子”，提高财政资金统筹能力。强化内部控制建设，建立健全自我 约束机制。强化动态监控机制，加强预算内部和外部监督，并对随意增减预算等违规行为进行 责任追究，强化预算监督，严肃财经纪律。建立预算考核评价体系，将预算绩效评价结果纳入 地方政府政绩考核体系中，完善奖惩机制。大力推行第三方绩效评价，提高评价质量和公信力 并将绩效评价结果作为编制预算和行政问责的重要依据，做到“花钱必问效、无效必问责”。 通过增强预算约束力，提高财政资金使用效率，实现财政资金效益最大化，有效降低财政运行 风险。经济决定财政。化解基层财政风险、改善财政运行质量，其根本途径在于发展县域经济。要大力支持县域经济发展，不断壮大财源，提高财政收入集中度，从源头上提高财政风险承受 能力。同时，要加强基层财政干部队伍建设。建立人才激励机制，提升基层人才综合素质。进 一步转变理财思路，提高理财能力，统筹协调做好财政保障工作，充分发挥基层财政在国家治 理、乡村振兴等方面的重要作用。作者单位：财政部驻山东专员办)参考文献刘忠庆关于提高地方财政运行质量的思考J.财政监督，2018,(03).