行政诉讼中“滥用职权”条款

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1、行政诉讼中“滥用职权”条款之法教义学解读陈天昊1（西南政法大学,研究生部,重庆 400031斯特拉斯堡大学，法国斯特拉斯堡 67000）1 陈天昊，湖北荆州人，生于 1988 年，现为西南政法大学宪法行政法专业研究生， 法国斯特拉斯堡大学基础公法专业硕士二年级研究生，研究方向：行政合法性原则、法国行 政法和政府采购制度。摘要：“滥用职权”条款的理解与适用一直存在较多争议。从法教义学的视角出发，通过 回归立法者意志、探寻法律规范之间的脉络关系，可以理清该条款的法律含义；结合司法案 例，可以归纳出此条款适用的基本方法与标准；将目光往复于法律含义与司法实践之间，使 我们对该条款的内涵、适用以及地位的

2、认识更为清晰。关键词：滥用职权；立法目的；行为动机；动机偏移行政诉讼法第 54 条第2 款第5 目规定具体行政行为存在滥用职权情形时，人民法 院有权判决撤销或者部分撤销。但该条款之具体含义为何，一直存在较多争议，因为我国行 政诉讼制度原则上仅审查具体行政行为的合法性问题，而不审查合理性问题，但所谓“滥用 职权”，通常认为会涉及到合理性问题的审查。上述矛盾的存在，使“滥用职权”条款成为一个模糊的条款，它似乎是属于合法性审查的 范畴，但却又好像有着合理性审查的因素。再加之人民法院在适用该条款时要面对判断具体 行政行为背后的动机的问题，并无简单明确的标准可以适用，因此，该条款在司法实务中的 适用率很

3、低1。为了解决上述一系列问题，辨明“滥用职权”的确切含义与审查标准，本文将首先从立法 层面出发，理清“滥用职权”在作为其背景的行政诉讼制度中的位置，即勾勒出“滥用职权”在 立法者心目中的内涵；然后以此内涵为依据，从现今有限的司法实践出发，探讨该条款适用 的具体标准与方法，最后返身于第54条第2款，确定该款中各个审查标准之间的关系以及“滥 用职权”条款的地位。二、如何解释“滥用职权”条款（一）合法性问题抑或合理性问题对该条款的解释首先应该明白“滥用职权”到底是属于合法性问题还是合理性问题，而这 就需要明白现行的行政救济制度中的“合法”与“合理”拥有什么样的含义，以及行政救济制度 中，立法者通过哪

4、些制度将“合法性审查”与“合理性审查”具体化。行政诉讼法第 5 条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审 查。”即合法性审查原则。在第七届全国人民代表大会第二次会议上，时任全国人大常委会 副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌做了关于中华人民共和国行政诉讼法草案的说明 该说明中对合法性审查原则表述如下“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法 进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应 由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”可见，行政救济制度中，行政诉讼原则上审查具体行政行为的合法性，而行政复议则不 仅审查合法性，也审查

5、其合理性，因此，对比行政诉讼制度与行政复议制度，即可发现立法 者所认为的合理性审查到底为何。对比行政诉讼法第54 条第2 款与行政复议法第 28条第3款，可见二者的差异 在于行政复议制度中多了“具体行政行为明显不当的”（28 条第3 款第5 目），而此差异正好 对应于行政复议法第 3条第3 款“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当， 拟订行政复议决定。”可见，行政救济制度中的合理性审查主要是审查具体行政行为是否存 在“明显不当”。那么，行政诉讼法与行政复议法中共同的部分，应该被视作合法性审查的部分， 即事实认定、法律适用、法定程序、超越职权、滥用职权这五点。故，在立法者看来“滥用 职权

6、”应该属于合法性审查，而非合理性审查。（二）何为“滥用职权”“滥用职权”条款的含义，应该放在行政诉讼或行政复议的所有审查标准中进行整体理解 行政诉讼法第 54 条第2 款规范了行政诉讼制度的审查标准，其中各个条款各司其职， 分别审查具体行政行为的不同方面，原则上各个条款所审查的方面不应该存在重叠，因此排 除那些除滥用职权以外的其他标准事实认定、法律适用、超越职权、法定程序所审 查的方面，即可发现滥用职权所审查的方面。下面将首先分析具体行政行为需要被审查的各个方面，然后分别找到其他条款所审查的 面向，最后确定“滥用职权”的审查方面。具体行政行为，即具体的行政法律行为，即具有如同法律般规范性的具体

7、行为，该行为 继承其所依据的法律的规范性，处理法律之一般规范下的具体事项，因此其仅对法律授权范 围内的事项进行处理时，才享有规范性。所以，对一个具体行政行为进行审查时，我们首先 应该审查法律是否已经授权其处理该事项，此即为具体行政行为需要被审查的职权方面。法律授权行政主体，通过具体行政行为处理其已经做出一般性规范的具体事项，这样的 授权，即是要求行政主体能够在具体的事项中使“立法者的评价”得到具体化。所谓“立法者 的评价”是指立法者赋予社会生活中某些事项相比于其他事项的优劣地位2，比如立法者认 为城区卫生状况优位于人们随地吐痰的自由，因此他们立法处罚那些随地吐痰的人，之所以 做出这个处罚，是因

8、为他们危害了城区的卫生状况。可见，立法者所立之法律不仅包含了具 体的事实要件与法律效果，还包括了立法者要求行政权处理的事项以及如此处理的目的，因 此目的、事实、法律三部分皆需要被审查。除此之外，立法者也惯于赋予行政行为一定的程 序要求，以更好的对其进行控制。综上，在认定案件事实后，行政主体实施具体行政行为，首先应该仅处理立法授权的事 项，然后应该将案件事实函摄于事实要件之下，最后应该按照事实要件的指引赋予授权法律 中规定的法律效果，这一切同时必须符合法定程序，而立法目的应该贯穿于上述四个阶段。以上即为具体行政行为应该被审查的各个方面，对比行政诉讼法第 54条第 2 款后 可见：首先，“主要证据

9、不足的”即审查行政主体认定事实的真实性，其次，“适用法律、法 规错误的”即审查是否正确的进行了事实函摄以及是否按照被函摄的事实要件适用法律效果 其三，“超越职权的”即审查行政主体处理的事项是否属于法律授权的规范事项，其四，“违 反法定程序的”即审查行政主体作出行为时是否遵循程序要求。那么，立法目的应该由哪个 条款来审查呢？只有滥用职权了，可见，所谓“滥用职权”即指对行政主体的行为动机进行审 查，审查其是否符合授权法律的立法目的。至于如何认定行政主体的行为动机，则是该条款如何实施的问题了，本文的第三部分将 进行讨论。（三）“合目的性”审查是否属于“合理性”审查前文已经得出了如下结论：首先，“滥用

10、职权”属于合法性问题，其次，“滥用职权”条款 即是对行政主体行为动机是否合乎立法目的进行审查。因此，在这里，合目的性的审查成为 了合法性审查的一部分。在某些人看来，这可能是有问题的3，笔者前文已经对此作出了 零散的解释，此处再次简要论述如下：“合法性”中的“法”，首先肯定包括授权行政主体实施具体行政行为的“法”，而该“法”肯 定不仅包括了立法者所拟定的事实要件与法律效果具体的法律评价，还包括立法者做出 该种评价的目的，因此，法律的授权，应该是指行政主体以实现 Aa 为目的而有权对于 Ab 事项实施Ac的法律效果。那么，合法性审查，即审查具体行政行为是否符合法律授权， 自然应该包括对行政主体实施

11、具体行政行为的动机是否符合立法目的的审查了。4三、如何适用“滥用职权”条款？这是一个法律解释与司法实践相结合的问题，对该问题的解决，法律解释即对“滥 用职权”条款的解释将提供方向上的指引，而有限的司法实践则可能在前者的指引下完 善该条款的适用细节。前文已经提到， “滥用职权”审查的是具体行政行为的动机面向，即该行政主体的行为动 机是否存在与立法目的发生偏移的情形，而通过案例分析可以发现，该种动机偏移往往很难 直接表现出来，而毋宁是通过具体行政行为的其他面向从侧面展现，比如，在适用法律时， 行政主体可能体现出武断与轻率，这可能间接表明行政主体履行职权时未真正贯彻立法者目 的，从而可以判断该主体存

12、在滥用职权情形。通过查阅第 29、31、36、37、41、42、44辑人民法院案例选以及人民法院案例 选（1992年至 1996年合订本）（行政卷），以及网络搜索，笔者找到明确适用行政诉讼 法第 54 条第2 款第5 目的案例共 11个。下面将通过其中7 个案例详细讨论现今司法实践 中，是如何适用该“滥用职权”条款的。（一）适用法律、法规时所体现的滥用职权适用法律、法规时体现的滥用职权，即指，人民法院通过行政主体在案件中适用法律、 法规时的表现，判断其存在滥用职权的情形。下面，笔者以“秦然等诉薄壁镇人民政府为征 收车船税扣押其车辆要求撤销具体行政行为返还车辆并赔偿损失案”5为中心进行讨论：基本

13、案情：秦小东，系秦然胞弟，于 1995年 8 月 16日购买了一辆农用机动三轮车，并 将其借给秦然使用。 1995年 12月份，薄壁镇人民政府根据县里相关文件的要求安排征税工 作，该镇张河村村民委员会干部根据该安排，以镇政府的名义，要求秦然缴纳车船税，秦然 以该车系其胞弟所有而拒绝缴纳，村干部于是将该车强行扣押于村委会。后，秦然将秦小东 购买车辆时已向税务部门缴纳车船税的证明交给村干部，并要求其返还车辆，未果。 1998 年 4 月 20 日，秦然、秦小东共同以薄壁镇人民政府为被告，于辉县市人民法院提起行政诉 讼，要求其撤销扣押车辆的具体行政行为、赔偿 2万元损失。河南省辉县市人民法院认定被诉

14、具体行政行为存在滥用职权情形，依据第 54条第2款 第 5 目，撤销该具体行政行为。在裁判文书中，关于认定其为滥用职权，作出了这样的表述： “因原告秦然所用的三轮车是借原告秦小东的和秦小东已经缴纳了该三轮车应交的税款的事 实清楚、证据充分，足以认定，所以张泉河村的主要干部和被告的镇派驻村干部共同实施的 以扣押秦然借用秦小东的三轮车的手段促使秦然再缴纳税款的具体行政行为时有悖于法律 的，应予撤销。”该案中，被告起初认定原告车辆未缴纳车船税，要求其缴纳被拒，依据中华人民共和 国税收征收管理法第三十七条，税务机关有权“扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款 的商品、货物”。但原告很快就提供证据证明了其

15、已经缴纳了车船税，此时，被告依然不肯 返还扣押的车辆。此种情形下，案件事实（已缴纳税款）已经明显无法函摄于法定的构成要 件（第三十七条不缴纳的）之中，而被告却依然武断的、无缘由的适用该构成要件指 向的法律效果，鉴于此，被告不仅适用法律、法规错误，而且，更重要的是，可以推定，该 错误的背后，存在动机偏移，即行政主体的行为动机已经偏离了第三十七条背后的立法目的， 而可能是为了其他不正当的目的，才继续强行扣押。因此，人民法院判决其滥用职权。由上可见，滥用职权以动机偏移为表象，而动机偏移则隐含在具体行政行为作出的过程 中。换言之，适用法律、法规错误时体现的滥用职权与单纯的适用法律、法规错误之间的差 别

16、在于错误的适用法律、法规是由于行政主体考虑了除法律、法规授权之外的其他目的，即 该错误是否源于动机偏移，若法官认为答案是肯定的，那么被诉行为不仅存在适用法律、法 规错误，还存在滥用职权的情形，若答案是否定的，那么被诉行为就仅仅是适用法律、法规 错误而已。在上述案件中，动机偏移通过被告无缘由的继续适用明显无法再适用的法律得到 体现。为除了上述案件外，在“罗建旭不服南宁市工商局撤销南宁市鸡鸭苗专业批发市场决定 案”6、 “夏飞诉徐州市房产管理局注销房屋所有权证案”7、 “周兴明诉中宁县公安交警队违 法扣车案”8中，被告都在适用法律、法规时体现出动机偏移，进而被判定为滥用职权。（二）超越职权时所体现

17、的滥用职权此种情况是否可能存在，是有争议的，因为一般认为滥用职权不可能与超越职权同时出 现9，所谓超越职权，即行政主体对该事项无职权而行使了行政权，而滥用职权的前提则 是此时行政主体拥有行政职权，二者似乎是无法共存。但笔者以为，此种观点简化了该问题， 其核心在于对“职权”做何理解。所谓“职权”，即指立法者通过法律、法规授予行政主体对某个事项的管理权，具体而言 即为：Aa法授予Ab行政主体，在Ac情形下，对Ad事项，进行Ae的管理的权力。超越职 权，即为Ab行政主体超越了 c或d或e的限制行使该权力，而滥用职权，也可以指Ab行 政主体滥用了 Ae的管理方式于Be （超越了 Ac）情形，此也符合我

18、们对滥用的理解。总之 所谓的“职权”并非一个整体的统一体，而是由许多内部要素构成的，超越职权可能是指主体 超越了某个要素的限制，而滥用职权也可能是指主体将某个要素的使用扩展到其他领域。也 就是说，二者的真正差别不在于是否拥有职权，而在于滥用职权必定存在动机偏移，超越职 权则不一定如此。下面，笔者将以一个案例为中心，对此作出说明，同时也尝试依该案例展 现如何由超越职权情形推导出滥用职权。“田富忠不服佳木斯市公安局前进区公安分局对其收容审查决定案”10 基本案情：本案原告田富忠与东滨五金民用建材公司之前发生民事纠纷，法院作出民事 判决，判决田富忠支付给该公司 67620元，但田富忠一直没有支付，债

19、权人也未要求法院强 制执行，而是向其所在地的被告佳木斯市前进区公安分局投诉，被告于 1991年 4月 29日以 诈骗为由将原告收容审查，被告在责令原告家属交保金 6000元，担保人以 2 万元财产担保 的情况下，于同年 8月16日取保候审。原告对收容审查不服，提起行政诉讼，请求撤销收 容决定，返还保金，赔偿损失。哈尔滨市南岗区人民法院认为：“被告据此认为原告诈骗并予以收容审查，违法了国务 院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知和公安部关于严格控制 使用收容审查手段的通知的有关规定，对原告收容审查期间扣押原告家属缴纳的 6000 元 保金无法律依据。 ”最终，依据行政诉讼法第54

20、条第 2 款第5 目判决撤销收容审查行为， 返还 6000 元保金，并作出赔偿。国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知第二条规定“对 于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或有轻微违法犯罪行为又有 流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审 查。 ”可见，被告收容审查决定的事实要件都必须有一个基本的前提：轻微违法犯罪行为， 而本案中的原告的行为仅限于民事层面，不存在任何违法行为，更无犯罪行为，因此此处， 明显不可将原告收容审查。被告仅对上述人员有收容审查的权力，却对原告收容审查，可见 其超越职权，对不属于其管辖的事项进

21、行了管理。但本案法官并未以超越职权为由（第 4 目）判决撤销，而是以滥用职权撤销的。中国应用法学研究所金俊银对此作出的评析认为该 案应该适用超越职权，而非滥用职权，理由在于本案中最为明显的就是超越职权，而其与滥 用职权又不可能同时存在。笔者不赞同该观点，本部分开篇即已经阐述认为二者并不真正冲 突，而可以共存，本案就是一明证。本案中，被告存在超越职权的行为，而超越职权即为被告没有清晰的判断其职权的界限， 而超越之，具体而言，被告的职权为：其有权对“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住 址、来历不明的人，或有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容 查清罪行的人”，进行收容审查。

22、被告的行为超越了引号内的界限而进行收容审查，因而被 视作超越职权，但其同样可以被视作滥用职权，具体而言，其滥用了“送劳动教养场所专门 编队进行审查”的权力，由于原告的身份明显不符合行使该职权的要求，但被告却依然直接 使用该手段进行处理，由此低级错误可以推断出被告很可能是出于其他目的才如此处理，即 出现了动机偏移。上述由超越职权的违法行为体现出滥用职权的情形，在另外一个案件中也有体现，即“陈 迎春诉离石县公安局对其收容审查案”11，该案案情与前述案件基本相似，此处就不再引用。总之，笔者认为滥用职权与超越职权之区别并不在于是否拥有职权，而在于行使职权时 是否表现出动机偏移，若作出了超越职权的行为，

23、且动机明显偏移于立法目的，那么其也可 被认定为滥用职权，若无明显的动机偏移，则仅可认定为超越职权；超越职权可以作为滥用 职权的一种客观载体，但并非绝对，需要个案判断其超越职权的行为是否足以表现出行政主 体的动机偏移。田富忠一案中，行政主体悖于常理的将一个民事纠纷与刑事纠纷相混淆，此 种低级错误的存在让法官相信行政主体的动机很有可能已经偏移，所以被诉的行政行为不仅 超越了职权，也存在滥用职权的情形。（三）事实认定错误时所体现的滥用职权行政主体作出具体行政行为时，错误的认定了案件事实，特别是武断的忽视某些重要的 事实要素，最终影响行为的法律效果，此时，有可能从中推断出滥用职权的情形。下面笔者 将以

24、一个案例为中心，讨论此种情形：“王爱元不服盂县卫生防疫站卫生行政处罚决定案”12基本案情：原告王爱元为盂县集贸中心国文肉食柜台的从业人员，由该柜台摊主王国文 雇佣，1993年 5月 23日，多人吃了在此购买的生猪肉和熟猪头肉后发生食物中毒，并向被 告盂县卫生防疫站举报，被告进行调查后，认定该柜台所售生猪肉和熟猪头肉中含有奇异变 形杆菌，且是该细菌引起了食物中毒。依此，被告作出了对原告王爱元罚款 2400 元的行政 处罚。原告不服，认为自己是雇工，并非摊主，且该批问题猪肉也是由摊主王国文亲自出售 的，因此不该由自己承担责任。案件经一审判决原告胜诉后，被告上诉，二审法院驳回上诉， 维持原判。阳泉市

25、中级人民法院认为：“行政违法责任应由该柜台的负责人（摊主）王国文来承 担，而不应该由从业人员王爱元承担。盂县卫生防疫站（1993）第 3 号卫生行政处罚决定， 将王爱元列为业主处以罚款 2400元，显属对被处罚主体的认定错误，据以处罚的事实不清， 主要证据不足。”维持了一审中以行政诉讼法第 54条第2款第 1、5 目为依据的撤销判 决。可见本案中，法院认为被告存在事实不清与滥用职权两项错误，因而适用第1目和第 5 目作出判决。案件中显然存在的是被告事实认定不清的情形，即其认定属于从业人员的王爱 元为“业主”，此事实认定明显错误：该柜台的名称为“国文肉食柜台”，且其营业执照中载明 了“负责人王国

26、文”，可见对业主是谁的事实认定应该是毫无难度的，但被告居然毫无缘由的 错误认定原告为业主，可见其在事实认定时，可能考虑了某些不正当目的，即出现了动机偏 移，因而可被认定为滥用职权，在“张培荣不服阿克苏地区公安处不予受理复议申请决定 案”13中也存在此种情形。如同前述的两种情形，事实认定错误时的滥用职权与单纯的事实认定错误之间的区别在 于行政主体作出该错误的事实认定，是否是由其动机上的偏移所导致的。若法官相信行政主 体之所以作出一个事实认定，不是基于客观的原因（该事实本身很难判断等等），而是因为 该主体的主观上的动机偏移，那么该被诉行为就不仅仅是事实认定错误，也是滥用职权了。 本案中，在营业执照

27、上明确写明负责人的情况下，行政主体仍然错误的认定原告为业主，此 种有悖于常理的错误导致法官相信行政主体的错误很可能是由于某种动机偏移的存在而导 致的。通过对司法实践的分析，笔者将对滥用职权条款的适用分别归于上述三类14，即，适 用法律、法规时所体现的滥用职权，超越职权所体现的滥用职权，事实认定错误时所体现的 滥用职权。而通过对这三类情形进行进一步分析，我们可以看到，司法实践中对滥用职权的 引用都是以其他违法行为为载体，并且正是由于其他的违法行为，才使得滥用职权情形可以 被发现和确证。也就是说，法官认定滥用职权，一般是从案件中的其他违法面向入手，若发 现其他违法面向发生得毫无缘由，并且表现出行政

28、主体的武断与轻率，甚至任意性与随意性， 那么法官就会认为上述违法面向很可能是源于行政主体的动机偏移，进而认定其滥用职权。 换言之，滥用职权与其他违法面向之间的区别在于，前者诉诸行政主体的内在动机，后者则 仅需要从外在进行判断，而也正是法官对行为外在违法性的判断为其揣测行政主体的内在动 机提供了途径。四、结论：“滥用职权”条款的内涵、适用与地位（一）“滥用职权”条款之内涵“滥用职权”之内涵即为行政主体违背授权法律、法规之立法目的而行使职权，换言之， 该条款主要是对行政主体的行为动机进行审查，以求约束行政权按照立法目的行政，也因此， 其属于合法性审查而非合理性审查，这也可以从行政诉讼法第 54条第

29、 2 款与行政复 议法第 28 条第3 款对比得出。（二）“滥用职权”条款之适用司法实践中也日益的接受了“滥用职权”的上述内涵，并在相关案例中得到体现。该目的 性审查并不是具体表现为立法目的与行政主体的行为动机比较，而是审查个案中的具体行政 行为在其他面向上是否存在违法情形，且该违法情形是否从侧面体现出了行政主体存在动机 偏移，即其行为动机偏移于立法目的。可见，“滥用职权”的审查皆以其他违法面向入手，而 非直接进入目的比较。那么，我们可能产生疑问的是，“滥用职权”条款可能得到直接的适用吗？即不以其他违 法行为为切入口，甚至在具体行政行为的其他面向皆合法的情形下，是否还可能存在滥用职 权呢？这当

30、然是可能的，外在行为的合法性与内在动机的违法性并不决然排斥，且该类行为 也是应该被否定的，因为其还是违背了立法目的。可是，从司法实践上来看，我们如何审查 此种情形呢？我们如何在具体行政行为的其他面向皆合法的情形下，确认该行政主体的目的 违法呢？这无疑是非常困难的，甚至是无法操作的，因为我们必须保留对人民法院审查行为 的审查可能，若此时赋予法院审查权，那么这个审查会过于缺乏物理标竿，我们也就无法对 法院的审查行为进行事后审查了，换言之，这会大大降低法院判决行为的可审查性，进而降 低判决的可预测性，增加司法过度干预行政的可能。若果真如上所言，我们只能借助其他的违法面向才能导向“滥用职权”条款的适用

31、，那么 “滥用职权”条款不就被第 1、2、3、4 目的审查标准架空了吗？是的，的确如此，但这并不 是一个无法接受的结果，相反，这个结果提醒我们，应该从新审视第 54条第 2 款下5 目的 结构，以及“滥用职权”条款在该款中的真正地位和意义。（三）“滥用职权”条款之地位行政诉讼法第 54 条第2 款乃是一个不完整法条，即其没有完整的事实要件与法律 效果15，若需要明确该法条的法律效果，则需要结合个案中的具体行政行为，这样才能成 为一个完整的法条。即将具体行政行为与该款相结合，若不存在该款中五目所列举的情形， 则具体行政行为发生该行为内含的法律效果，但若存在该款中的情形，则发生该款所指向的 法律效

32、果，即撤销或部分撤销。立法者通过此种设计，实现立法对行政的控制，具体而言，立法者要求司法者通过审查 具体行政行为的动机面向、职权面向、事实认定面向、法律适用面向以及程序面向来约束具 体行政行为。但这五个面向，并非处于同一个层次，动机面向处在其他四个面向的背后，因 为其具有内在性与精神性，而其他四个面向，则皆具有外在性与物质性，动机面向本身无法 被直接感知，而毋宁需要其他面向为其提供物质载体。不仅如此，法律对具体行政行为的其他四个面向的要求，也是源于立法目的的，因为授 予行政主体具体职权的法律、法规之所以要求具体行政行为应该明确自己的权限、准确认定 案件事实、正确的适用法律、法规并且依照法律程序

33、，都是为了要求行政主体能够秉承立法 目的，行使职权，只不过，立法者将该目的要求客观化为各个分散于职权面向、事实面向、 法律面向和程序面向的具体要求。可见，动机面向与其他四个面向之间是一种交互流通的关系，前者是后者的来源且前者 通过后者得到表现，而后者正是前者的客观化。因此在第 54 条第2 款中，“滥用职权”条款 本身就不需要具有直接适用性，因为一方面，其审查的动机面向具有内在性与精神性，其必 须通过其他各款得到表现，因而无法直接适用，另一方面，该条款的审查已经基本可以被其 他各款之审查行为替代，毕竟其他各款是“滥用职权”条款的具体化。因此，“滥用职权”条款 被第1、2、3、4 目架空就理所当

34、然了。但这并不意味着第5目 “滥用职权”条款的存在没有 意义。他的存在就如同“宪法”一样，虽一般无法直接适用，但几乎每个成熟的宪政国家，都 存在实质上的违宪审查制度，并且将该制度视作保障人权的最重要手段。“滥用职权”条款就 是第 54 条第2 款的“宪法”，当其他各款已经足以纠正违法行政行为时，则不需要适用该款， 但若其他面向都合法，且有直接证据证明行政主体存在动机偏移，那么就当然应该适用“滥 用职权”条款了，简言之，“滥用职权”条款是行政诉讼制度中纠正违法的具体行政行为的最 后屏障。综上可知，“滥用职权”条款要求对具体行政行为的动机面向进行审查，但该种审查一般 是通过被诉行为的在其他面向的违

35、法情形得到体现的，因此在现今的司法实践中，滥用职权 一般都伴随着其他违法情形的出现，且由后者得到表现。这是源于具体行政行为动机面向本 身的内在性与精神性。但我们依然存在直接适用该款的可能，只是必须同时满足下述两个要 求：首先，具体行政行为的其他面向不存在违法性，其次，存在直接的证据证明行政主体作 出该具体行政行为时存在动机偏移。而且直接适用“滥用职权”条款是对具体行政行为合法性 的更深层次的审查，但是，也正是因为如此，笔者还没有发现我国有如此的实践。那么，如 何直接适用该款就需要借鉴域外经验，特别是传统大陆法系国家的经验了。对此，笔者将在 其他文章中进行分析。回顾全文，本文从立法者的意志和法律

36、规范的脉络关系入手，通过比较第 54条第 2款 的各个审查标准与具体行政行为的各个需要审查的面向，勾勒出“滥用职权”条款的内涵，即 审查具体行政行为的动机面向是否符合授权法律、法规的立法目的；同时，以此内涵为指导， 结合实践中直接适用该款的案例，归纳出其适用的基本标准与方法，即并不直接进入“动机 目的”比较，而是从具体行政行为的其他违法面向中挖掘其是否存在动机偏移；最后，笔 者从“滥用职权”条款返回第54条第 2款，分析该款中各个审查标准之间的关系，从而确定“滥 用职权”条款在各个审查标准中的“宪法”地位，该地位的确立又返身更加明确了“滥用职权” 条款的适用方法，即其原则上通过其他审查标准得到体现，只有满足一定的要求时，才可直 接适用。总之，通过将目光不断往返流转于立法内涵与司法实践之间、各个具体的条款与其所属 的法律规整之间，“滥用职权”条款的内涵、适用与地位已渐渐清晰。