行政许可法的不足与完善

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1、论行政许可法的不足与完善King（2011.10 整理）2004年 7月1 日,中华人民共和国行政许可法生效。该法实施一年来取得了一定成就, 各 级政府的行政审批和行政管理工作逐步纳入法制化、规范化的轨道，它的实施是中国法治政 府建设的重要一步。但是, 必须看到, 行政许可法设定和实施过程中还存在一定问题, 这些 问题阻碍了行政许可法的进一步贯彻执行。因此, 很有必要分析其中存在的问题，并据以采 取相应的对策。一、行政许可法本身的问题（ 一） 行政许可事项的限定过于空泛。 行政许可法对可以设定的归为 6 类 , 不可设定的归 为 4 类。但对于这六类事项, 行政许可的事项作了明确的限定吗? 它

2、能包括所有的可以设定 许可的事项吗? 具体的立法制度能保障这一点实现吗? 对于一些立法术语, 如公共利益、国 家安全、公共安全等,会让人迷糊。这些似乎是明确的东西却没有清晰的界限, 它们容易被任 意借用，它对现实存在的滥设行政许可现象无法有效解决。（二） “但书”消弱行政许可法权威。 行政许可法中规定: 行政机关应当自受理行政许可申 请之日起二十日内作出行政许可决定。经本行政机关负责人批准, 可以延迟十日。“但是, 法 律、法规另有规定的,依照其规定”。这样的“但书”有很多，如果我们不严格限定条文后的 但书条款, 我们就可能无法建立高效廉洁政府。行政许可法规定了其他法律、法规可以对行 政许可的

3、限定、招标、拍卖、费用另行规定, 这很可能成为一个很大的漏洞。诸多行政许可 的期限可能大大延长, 诸多行政许可的进行可能规避公开的招标、拍卖, 诸多行政许可可能 收取费用。这将极大损害行政许可的权威性, 使行政许可法追求的价值目标落空。二、行政许可法实施的问题（一）违法设定行政许可 我国行政许可法规定, 只有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规以及地方政府规章可 以设定行政许可, 除此之外, 国务院部门规章以及不享有规章制定权的地方人民政府和其他 机关制定的规范性文件一律不得设定行政许可。但有些乡政府、县政府依据政府的会议纪要、 领导讲话设定行政许可，严重损害人民的利益和行政许可法的权威。（

4、二）行政机关的不作为，不履行自身义务行政许可法实施过程中, 许可机关不作为主要表现在 :其一, 对符合法定条件的当事人的申 请不予受理。其二, 许可机关不在法定期限内作出决定。行政许可实践中, 有些行政机关无 视许可期限的规定, 无限制地拖延期限，使申请人的利益受损。其三, 不予行政许可但不说 明理由。我国行政许可法实施几年来 , 行政许可机关出现过只行使权力 （不予许可）, 不履行 义务（告知理由）, 普遍存在不说明理由现象, 申请人对行政许可机关的不予许可, 莫名其妙, 其合法权利被侵犯后, 找不到正确的救济理由。其四，行政机关重许可, 轻监管或监管侧重 形式。（三）行政许可机关违反行政许

5、可程序实践中, 行政许可机关违反行政许可程序主要表现：其一, 行政许可程序不够公开透明，缺 少公众监督。如行政机关不公布应当公布的行政许可的依据或者借“国家秘密、商业秘密、 个人隐私”之名而拒绝公布的，回避公众的监督。行政许可法实施以来 ,大量的基层行政机 关实施行政许可仍存在“ 暗箱操作”, 申请人难以了解行政机关实施行政许可的法律依据、 条件、权限、过程和结果, 一方面, 导致申请人无法及时提出申请, 另一方面, 申请人为了满 足申请的形式要件, 奔波于多个行政机关之间, 耗费了大量的人力、物力和时间。其二, 行 政许可违反“ 一次性告知”制度。行政许可法通篇体现便民原则，但在实践中 ,

6、有的行政 机关对于申请人的申请材料不全或者不符合法定形式 , 不是一次性告知申请人应当补正的 全部内容, 而是“ 挤牙膏”式地告知缺少某种材料, 使老百姓抱怨的“ 跑断了腿、磨破了 嘴”的现象大量存在。（ 四） 配套制度没有跟进。行政许可法首次肯定了信赖保护原则 , 要求行政机关作出行政许 可行为后, 不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可。为了公民利益的需要必须撤消或 废止某一行政许可行为时, 行政机关必须对行政相对人受到的损失给予补偿, 。按照我国现 行的行政复议制度和行政诉讼制度规定 , 行政相对人只能对违法的行政行为提起行政复议 或行政诉讼，却得不到相应的补偿。为了调动社会民众力量监

7、督行政许可活动, 行政许可法 规定:个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动 , 有权向行政机关举报 , 行政机关应当 及时核实、处理。但是, 如果没有必要的保密措施, 行政相对人不敢举报; 如果没有相应的 激励机制, 行政相对人也不会积极举报。三、行政许可法的完善（ 一） 加强对行政许可事项的界定 我认为可以采用以下以下的方法来加以界定: 采用禁止性立法方式。 行政许可法列出的可以设定行政许可的事项 , 显得宽泛而无实 际意义,但我们可以转换思路, 从相反的方向规定不得设立行政许可的事项。这样就相当明确 而具体。例如, 规定阻碍全国统一市场的事项禁止设定行政许可, 社团自治的事项禁止设定 行

8、政许可, 如此等等。建立有效的外部制约机制。采用禁止性立法方式 , 仍然可能会显得过于宽泛, 因此, 还 必须启动外部制约力量来制约滥设行政许可现象。行政机关设定行政许可属于抽象行政行为 范畴, 按照我国现行的行政复议法、 行政诉讼法、对设定行政许可的行政行为不得提起行 政复议或行政诉讼。在西方法治发达国家, 不仅抽象行政行为甚至立法行为都受到司法审查, 这种方式可以提供一种外部监督力量来制约滥用行政许可设定权。因此, 我们应当积极推进 行政复议制度和行政诉讼制度的完善, 为监督行政许可的设定权提供必要的外部制约力量。（ 二） 完善相应的监督制度针对行政许可法缺少监督制度, 可以从以下几点加以

9、完善在内部, 要建立行政机关内部的监督检查制度。上级行政机关要加强对下级行政机关及 其工作人员的监督检查, 对乱设定、乱许可、乱收费及不作为问题等坚决查处, 由上级行政 机关或者监察机关责令改正, 对责任领导和工作人员依法给予行政处分;各级审计、财政、物 价等部门要积极履行职责, 依法纠正和查处违法问题; 对构成犯罪的, 依法移交司法机关追 究刑事责任; 给当事人的合法权益造成损失的,依法承担赔偿责任。在外部, 首先要建立许可人被许可的监管制度。按照谁“许可、谁负责、谁监督”的原 则, 各行政许可机关应依法通过书面检查、实地核查、属地管辖和举报等方式, 检查被许可 人从事行政许可事项活动情况。

10、但进行监督检查时, 不能扰民, 不得妨碍正常生产经营活动, 不得借机索取、收受财物或谋取其他利益。其次, 要建立行政许可的申诉、检举制度。实行 执法责任制和执法过错追究制, 做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。要把事前审批 与事后监管有机统一起来, 强化对行政许可活动的监督检查。（ 三） 三个继续推进，即继续推进年检事项改革, 继续推进电子检查系统 , 继续推进对行 政许可法贯彻实施情况的监督检查。在继续推进年检事项改革上, 要取消不符合行政许可法 规定的年检事项, 明确年检事项不在作为审批事项, 不在和许可事项的正确与否挂钩。进一 步规范保留事项的年检程序、年检方式, 推行工商企业年检申

11、报制度。在继续推进建立行政 许可电子监察系统上, 要和电子政务建设, 政府信息公开。政府职能转变相结合, 制定整体 方案, 分布实施。（ 四） 做好有关法律、法规的审理工作。做好有关行政许可规定的清理工作, 应从以下几个方面加以完善。各地区, 各部门要抓 紧清理现行有关行政许可的规定 , 对与行政许可的规定不一致的 ,要即使予以修改或废止 ; 对确须制定法律、法规的, 国务院各部门对因行政管理需要必须实施行政许可又一时不能制 定行政法规的, 应当报国务院发布决定;省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济或 社会发展情况, 需要在本行政区域内停止实施行政法规定设定的, 有关经济事务的行政许可

12、 的, 应当即使提出意见, 报国务院批准。各地区, 各部门法制工作机构负责行政许可规定的 清理工作, 凡与行政许可法不一致的有关行政许可的规定, 自行政许可法施行之日一律停止 执行。（ 五） 改革实施行政许可的体制、机制。各级人民政府和政府各部门我国的具体实际 , 建 立健全有关实施和保障制度, 提高办事效率。如由地方人民政府二个以上部门依法分别实施 行政许可的, 本级人民政府应结合实际 , 积极探索, 尽量实行统一办理, 联合办理、集中办 理。国务院有关部门要积极支持地方人民政府相对集中新式行政许可权, 支持统一办理、联 合办理、集中办理。又如各省、自治区、直辖市人民政府可以结合本地区实际提

13、出相对集中 行政许可权的意见,报国务院批准后实行。再如在实施行政许可中要认真实施听证制度, 依法 确定听证的具体范围, 明确主持听证的人员, 制定听证的规则。实施以上的制度可以相对集 中行使行使许可权制度, 减少行政许可申请人我们的办事成本 , 提高办事效率, 体现行政许 可法!的便民原则,。（ 六） 完善行政程序行政许可没有统一的程序规定, 容易产生“暗箱操作”、滥用权力等问题, 严重影响实行 行政许可的社会效果。行政许可法专门规定了行政许可的实施程序, 特别要求有关行政许可 的事项、条件、期限、结果等必须公开。不但行政许可的程序要公正, 其他行政程序都要向 群众公开, 特别是重大决策的过程要公开。所以要完善由公众积极参与, 专家论证和政府决 策相结合的机制, 明确决策机关的权限程序, 建立和完善重大问题集体决策制度。 总之，对行政许可法设定和实施的改善一定要体现“合法，公开、公平和公正原则，便民和 效率，救济，信赖保护，监督检查”六项基本原则，这样才能体现政府的民主、法治、廉洁、 高效。