条例、规定、办法写作的几个问题

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1、条例、规定和办法写作的几个问题内容摘要条例、规定和办法是法规体公文家族中的重要成员，由于它们性质相尽但职能各异，因而在实践中经常被人们混用或错用。本文从这三个文种的 使用主体、结构模式、写作要领以及相关问题的界定等几个方面作了详尽阐述， 廓清了当前公文理论界及实践中的一些模糊认识。关键词条例 规定 办法 归属 写法 要领 界定条例规定和办法属于法规体公文，是法规体公文家族中很重要而且实用性很 强的文书种类，在机关和企事业单位的公务活动中占据着非常重要的位置。在实 际写作中，这三个文种的基本结构比较简单，具有相同的结构模式，容易把握； 但在每一个文种的具体写法和使用上却有着很大的特殊性。正确把握

2、这种特殊 性，是其能否发挥应有效用的关键。一、关于文种归属问题“条例”、“规定”是党的机关公文的主要文种。中国共产党机关公文处理 条例第二章规定，“条例”用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和 党员行为的规章制度； “规定”用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束 力的行为规范。“条例”、“规定”和“办法”又是国家行政法规、地方性法规的主要形式。 但在国家行政机关公文处理办法中，却没有将其列为公文文种，只是在实践 中被广泛运用。就一般而言，对某一方面的行政工作作出比较全面、系统的规定， 称为“条例”；对某一方面的行政工作作出部分的规定，称为“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称为

3、“办法”。国家行政法规的制发主体是国家最 高行政机关国务院；地方性法规的制发主体是省、自治区、直辖市的人民 代表大会及其常委会和省、自治区人民政府所在地的城市、经国务院批准的较大 城市以及计划单列市的人民代表大会及其常委会。“规定”、“办法”也是“部门规章”（即国务院各部门规章）和政府规章（即 地方人民政府规章）的主要形式。一些地区、部门根据上述法规、规章而制定的不属于法规、规章（因为法 规、规章的制定者有着严格的限制）的“类规章性文件”，有时也使用“规定” 与“办法”（它较多的是使用实施细则、规则、规程等）。二、关于结构模式问题“条例”、“规定”和“办法”的内容结构一般由以下几个部分组成：（

4、一）标题。一般由两大要素组成，一是“内容，如“XX市城市绿化”、 “XX省电子政务管理”、“XX地区引滦工程管理”、“天津港保税区外商投资企业审批和登记”、“中国共产党纪律处分”等；二是“文种”，如“条例”、“规定”、“办法、等；属于实施法律性质的法规、规章，在文种前面加“实施、二字，如 中华人民共和国行政法实施条例；属于暂行性质，在文种前加“暂行、二字， 例如XX市铁道口安全管理暂行办法；属于试行性质的，在文种后加括弧标注“试行、二字，例如中国共产党党内监督条例（试行）。（二）正文。 一般有三种写法：一是“编章条式”的写法。 以中国共产党纪律处分条例为例，全文分“总 则”、“分则”、“附则”

5、三大编，编下设章（共十五章），章下设条（总计一百七 十八条）。“总则”部分为一至五章四十四条；“分则”部分 为六至十五章，包括 四十五至一百七十四条；“附则”部分包括一百七十五至一百七十八条。这一条 例所以采用这种大编章的结构形式，显然是由它所包含的复杂、浩大的容量所决 定的。二是“章条款式”的写法。容量比前例稍少一些的法规、规章，一般是采用 全篇分作几章的形式，第一章为“总则”，最后一章为“附则”，中间若干章属于 “分则”的内容。如中国共产党党内监督条例（试行）即是。三是“条项贯通式”的写法。内容比较简单的规章，以及一些机关、企事业 单位的管理制度多采用这种写法。它的写作特点是：全文既无独立

6、的开端，也无 单独的结尾，而是由若干条条并列成文。如天津港保税区外商投资企业审批和 登记规定即是。式。如下文：国务院关于严禁淫秽物品的规定淫秽物品毒害人们的思想，诱发犯罪，危害极大。为了保护广大人民特别是 青少年的身心健康，维护社会治安，保证现代化建设的顺利进行，对各种淫秽物 品必须严格查禁。为此，作如下规定：一、对各种淫秽物品，不论是否以营利为目的，都必须严格禁止进口、制作（包括复制）、贩卖和传播。二、查禁淫秽物品的范围是：三、查禁淫秽物品的工作，既要坚决、认真，又不要扩大范围。、海关要加强进出口环节的查禁工作。（五至十条，略）十一、本规定的实施办法，分别由公安部制定。十二、本规定自发布之日

7、起施行。例文采用的是“撮要分条”的结构形式。开头属“撮要”，由三句话组成， 前两句表明制发本规定的依据和目的，第三句用强调性惯用语“为此”表示对上 文进行归纳性的综述，于下文进行承继性的概括，过渡到主体部分，即规定事项 的说明。主体部分采用“分条”的形式，规定事项共写了10 条：一、二条说明 严禁的范围，三至八条交代查禁时应注意的问题，九、十条是对违犯规定者的处 分原则。结尾，包括十一条与十二条，说明实施要求与时间。例文条分缕析，清 楚明白，令人一目了然。三、关于写作要领问题 要写好条例、规定和办法，需要把握以下几点要领： （一）形式多样，不离其宗 从上述所举实例可以看到，法规性文件的外形结构

8、是多种多样的，它可以呈 现全文设编、编下有章、章下有条、条下有款的写法，即“编章条款式”；也可 以先写一个开头说明制发缘由、目的和依据，然后分条列项讲规定的事项及实施 的要求与时间；还可以既无单独的开头，也无独立的结尾，全文由若干条项贯通。虽然它们的外形结构呈现出多彩多姿的形态，但其内在结构却万变不离其 宗。这个“宗”就是“总分附”，这就是法规性文件结构的一条内在规 律。所谓“总”，即在开端要讲明制订法规的目的、依据与适用范围，它可以是 一个“总则”，也可以是一个独立的开头语，还可以是并列的一、二条；所谓“分”， 即法规所规定的具体事项内容，它可以是一个由若干章组成的“分则”，也可以 是并列的

9、若干章或条文；所谓“附”，即用来明确时效、地效、人效、解释权及 未尽事宜的部分，它可以是一个“附则”，也可以是单独的结尾段落，还可以是 两三个条文。所以，我们在写作“条例”、“规定”、“办法”时，不论你采用什么 结构形式，这个“宗”是万万不可违背的。（二）把握文种，慎用“条例”“条例”属于党和国家的法规性文件，是一个高级机关方可使用的文种。它 用于调整党和国家生活某一方面的准则，规定有关政治、军事、经济、文化、教 育、科技等一些重要事项，明确某一机关、组织的职责、任务和权限，具有很强 的权威性。中国共产党机关公文处理条例中，对“条例”的使用者已经做了十分严 格的限定，应是“党的中央组织”，因此

10、，除非特殊授权，显然不可使用。“条例”又是国家行政机关的一个主要文种，它的制发者是国务院。“条例” 也是地方性法规的一个主要文种，它作为公文，其制发主体基本上是省、自治区、 直辖市的人大及其常委会，或省会城市、较大城市、计划单列市的人大及其常委 会（发布前，须经省、自治区人大及其常委会批准方可发布施行）。国务院于1987 年4月21日在行政法规规定程序暂行条例中明确规定： “国务院各部门和地方人民政府制定的规章不称条例”。综观上述，不是任何一级党政机关都可以制发“条例”的，要正确了解这一 文种，准确使用“条例”。（三）区别情况，规范行文国务院发布的国家行政法规，国务院各部门制定的“部门规章”，

11、地方人民 政府制订的“政府规章”，有些也并不使用“公布令”而是用公布性“通知”来 颁布，原因就是这些法规、规章具有特定的对象，不需要向社会上普遍告知，而 是采用内部行文的方式，故用“通知”作为载体来颁行。条例是党的机关公文中的主要文种。中国共产党机关公文处理条例第二章 规定，“条例”用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规 章制度。“规定” 用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。 “条例”又是国家行政法规、地方性法规的主要形式。对某一方面的行政工作作 比较全面、系统的规定，称“条例” ；国家行政法规的制发主体是国家最高行 政机关国务院；地方性法规的制发主体是省、

12、自治区、直辖市的人民代表 大会及其常务委员会和省、自治区人民政府所在的城市、经国务院批准的较大的 城市、计划单列市的人民代表大会及其常委会。例如国务院于 2003 年 6 月 8 日 公布的物业管理条例、2003 年8月8日公布的婚姻登记条例，均是由国 务院总理温家宝签署发布的国家行政法规。又如 2001 年 10 月31 日天津市人 大常委会公布的天津市人民代表大会常务委员会预算审查监督条例2001年12 月公布的天津市见义勇为人员奖励和保护条例均属地方性法规，公布地 方性法规与前述的国家行政法规的发布形式不一样，它不使用“公布令”，而是 使用“公告”。规定是党的机关公文使用的主要文种，用于

13、对特定范围的工作和事务制定具有约 束力的行为规范。同时，它又是国家行政法规、地方性法规、部门规章（即国务 院各部门规章）、政府规章（即地方人民政府规章）的主要形式，用于对某一方 面的行政工作作部分的规定。“规定”属法规性文件。内部行文时，要以“通知” 做“文件头”，按“内部运行的规定”运行。按行文方式的不同，又有三种情况： 一是由一级机关直接发布；二是由上级机关授权发布；三是报经上级机关批准发 布。向社会上公开发布时，通常使用“公布令”来颁布，一般称为“公开发布的 规定”。“办法”是对某一方面的具体工作确定其具体处理原则和实施办法，使有关部门在办理中有所遵循的一种公文。“办法”与“条例”、“规

14、定”相比，对象范围要窄，内容非常具体，它往往是实施条例的具体性要求。“办法”与“条例”、“规 定”一样同属法规性文件。按其内容的不同，可分为“实施性办法”与“规定性 办法”。因此，内部行文时通常使用“通知”做“文件头”来颁行；而当向社会 上直接公布时，则往往采取“法随令出”的形式。“章程”是政党、社会团体的组织活动规章或业务工作的办事规则。属政党、社 会团体的组织活动规章，对该组织及团体成员具有约束力，如党章、团章、工会 章程、妇联章程等。属业务工作办事规则性质的章程，如招生简章、招干简章、 办学章程、业务工作章程等。规则是为了保证某一工作或活动的顺利完成，对其所进行的程序、方式、方法及要求，

15、写成条文，形成制度，要求有关人员严格遵守，不得违反。规则 的发布方法，不像法律和条例、规定、办法等行政法规公布时那样严格，可 以用“通知”做“文件头”来颁行，也可以直接颁发。“细则”是具体实施、执行某项法律、法规时，主管部门或下级执行部门 制订的具体实施办法。它是某一法律、法令和行政法规的具体化和延伸。例如重 要工业品自动进口许可管理实施细则（2002 年1 月 15 日由国家经贸委、海关 总署联合发布），是为具体贯彻实施中华人民共和国货物进出口管理条例而 制定的；中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则（2002 年 1 月 25 日由中国人民银行发布），就是为实施中华人民共和国银行法及外

16、资金融 机构管理条例而制定的。“条例”、“规定”、“办法”等法规性文件，在内部行文时，要用法定文种 中的“通知”做“文件头”来加以颁行。向社会上公开发布，则采取“法随令出” 的原则，有的可使用“公布令”加以发布，如国家行政法规，国务院各部委制定 的“部门规章”，省、自治区、直辖市人民政府等制定的“地方政府规章”；有的 则不能用“令”，必须用“通知”，如“类规章性文件”。地方性法规应用“公告” 予以发布。（四）全面具体，用语严密写作法规性文件，内容要合理、切实、全面、具体。所谓“合理”，是指正 确体现党和政府的方针政策；“切实”，是指符合客观现实情况；“全面”，是指凡 牵扯到的问题都要有所说明，

17、万万不可出现缝隙；“具体”，是指规定的范围、尺 度要具体，处理的界限要明确，特别是在“办法”的写作中更应如此。法规性文件的用语极其严格，“基本”、“原则”、“总的”、“大概”、“可能”、 “约”、“差不多”、“两三种”、“过半年”、“左右”、“力争”、“几乎”、“尽力”、 “较大”等弹性语言不可使用，要字字清清楚楚、句句掷地有声，特别是那种“水 中望月”、“雾里看花”似的摇摇摆摆、模模糊糊的语言，“像雨像雾又像风”似 的歧义语，绝对不能写进法规性文件。歧义语是公文的大敌。想当年日本遭受原 子弹之苦，除了政治、军事等大背景外，它的直接导火索就是当时日本内阁首相 铃木的一句歧义语。当前，在我们的公

18、文中存在的一些歧义语很值得一提。例举 一句：“要求所有党员，特别是党员领导干部，不得借过节之机向自己的上级领 导同志送礼，不准用公款超标装修自己的住房，不准用公款大吃大喝，更不准变 相使用公款进三厅寻欢作乐、违法嫖娼。”例中很多地方都是容易造成歧义 之处，敬请读者自赏自酌。用这样的规则规范人们的行为，连“纸上谈兵”的效 果都不如，因为这张纸上没有“兵”，“来来去去一场空”。要写好法规性文件，需要弄清以下几个具体问题：（一）有的“专家”讲：经过人大及其常委会批准生效的“条例”、“通告”、 “决定”、“规定”、“守则”、“实施细则”等都属于行政法规。这种讲法对 吗？不对。由国务院根据宪法和法律制定

19、的法规称为“国家行政法规”，具体文 种包括“条例”、“规定”、“办法”。（二）有的“专家”讲：“全国人大及其常委会审议通过的行政法规，由国家主席签署令，公布施行；各级人大及其常委会审议通过的地方性法规，由 省长、市长和自治区主席签署令，公布施行。”这种讲法是否给人一种混乱 的感觉？是的。其理由是：1、全国人大及其常委会审议通过的法规性文件不能叫“行 政法规”，只有国务院制定的法规才称作“国家行政法规”；2、“行政法规” 的公布施行，通常是由国务院以“令”的形式发布的，而不是由国家主席签署令 公布施行。3、地方各级人大及其常委会审议通过的地方性法规，它是由省、自 治区、直辖市人大及其常委会使用“

20、公告”予以发布，而绝对不可能是由省长、 市长、自治区主席签署“令”公布施行。所以，上述讲法是错误的。（三）“法律”、“法规规章”的主要区别是什么？它们各自的制定有什么界定吗？“法律”、“法规”、“规章”这三个概念既有联系，又有区别。在实践中经常出现区别不清的问题。要做到正确使用，最主要的是弄清三者之间的差异：1、法律。从广义上讲，泛指法律的整体；从狭义上讲，根据我国立法法的规定，指由全国人大及其常委会制定、颁布的具有法律效力的规范性文件。如近期颁布的行政许可法、居民身份证法、道路交通安全法等。2、法规。由国务院根据宪法和法律制定的法规称为“国家行政法规”，文 种主要包括“条例”、“规定”、“办

21、法”；由地方即省、自治区、直辖市及其 人大及常委会，以及省、自治区所在地的市和国务院批准的较大的市的人大及其 常委会制定的规范性文件称为“地方性法规”，文种同前。3、规章。国务院的组成部门和具有行政管理职能的直属机构，根据我国法 律和国家行政法规，在本部门的权限内制定的具有一定法律效力的文件，称为“部 门规章”。省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批 准的较大的市的人民政府所制定的规范性文件，称为“地方政府规章”，这两种 规章使用的文种中，不得有“条例”，主要是“规定”、“办法”等。4、类规章性文件。一些地区、部门根据行政法规、地方法规、规章而制定 的不属于法规、规章的规

22、范性文件，称为“类规章性文件”。四）决定”可以用来发布规章制度吗？不可以。对已有的规章制度进行修改、废止往往要采用“决定”这一文种。 例如全国人民代表大会常务委员会关于废止中华人民共和国农业税条例的 决定（2005 年12月29 日）、全国人民代表大会常务委员会关于修改中 华人民共和国公司法的决定（2004 年8月28日）、国务院关于修改中 华人民共和国个人所得税实施条例的决定等。但“决定”不可充当发布的法 规、规章的载体，能担当这种载体的，要么是“令”，要么是“通知”。（五）发布法规、规章时，文种选用的是“通知”，在标注这份文件的主 题词时，除了要标法规、规章的具体名称（如“条例”、“规定”、“办法”） 外，是否还要标“通知”？不必标“通知”。因为这份文件的实体是被发布的某一具体的法规、规章， 而“通知”只是行文程序上的一个载体形式，标出前者的文种名称即可，“通知” 完全可以省略。