商业银行参与PPP项目的投融资方案及风险管理分析研究财务管理专业

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1、商业银行参与PPP项目的投融资方案及风险管理摘要 我国目前正处于社会经济新常态下的转型期，一方面国家和地方各级政府面临着政府债务高筑所带来的投融资体制和政府管理模式的改革与创新压力，另一方面随着我国城镇化和基础设施建设的推进、“一带一路”固定资产投资需求的持续推高，各级政府又亟需一种新的投融资模式，能够吸引境内外社会资本，参与国内重大公用事业的建设、运营和服务，缓解政府传统以依靠财政支出来解决公共基础设施建设服务领域资金压力，在合法合规的前期下尽可能发挥财政的放大效应。PPP模式作为国外常用的政府在公用事业的投融资模式，近年来逐渐被各级政府采用并成为一种重要的投融资模式。政府鼓励引入社会资本，

2、发挥资本效应.仅公布的前四批PPP国家示范项目投资就逾十万亿，这也给商业银行筛选优质项目参与PPP的投融资提供了机会。PPP项目整体规模持续扩大、落地加速，对固定资产投资的贡献有所上升；然而由于受限于各地政府财政实力，银行参与当地PPP项目的投标热衷程度不一样，PPP项目在我国东部、中部、西部、东北部地域分布上整体发展不平衡。 基于近几年我国PPP项目发展现状，国内学者目前主要集中在PPP“三位一体”中的企业主体、政府主体和PPP项目主体作为研究对象进行研究。本文通过研究PPP建设资金的主要提供者-商业银行为出发点，查阅了国外学术机构和国外商业银行在PPP研究、尽职调查和投融资方案和文献，并以

3、国内政策性银行、国有银行、全国股份制银行和城市商业银行作为PPP银行业务研究四个维度，通过调研各个银行对PPP业务风险审批政策、投融资成功失败案例、风险评估平价模型等要素，总结出目前国内商业银行参与PPP项目的主要投融资方案分为信贷融资、股权融资、综合金融三大类。通过国内国外成功与失败的PPP投融资案例对比研究分析，总结出国内商业银行参与PPP投融资的风险要点和风险管理对策。商业银行参与PPP业务风险要点体现在长期的市场及经营风险、新投融资项下监管风险以及项目合规性及法律、政府风险。 基于上述研究，提出商业银行参与PPP投融资在贷前、贷中和贷后的风险管理控制模型。 风险管理模型风险因子包括政府

4、层级与财政收入水平、行业风险识别及社会资本方筛选和准入，对上述指标进行定量和定性分析，提出商业银行作为PPP中间一环，有必要协调各方分担风险,包括政府、施工方和运营商的风险应对、建立PPP专项风险体系和全周期动态管理流程以及加强与监管部门沟通PPP。考虑到PPP业务在国内属于摸索阶段，银行在产品创新和定价管理上也应该不断创新，提出了商业银行如何合理合法又合规的开展PPP融资业务以降低风险违约概率的建议，供各家商业银行和社会资本在招投标前期方案设计、资金对接和后期管理运营中进行参考。关键词：商业银行; PPP模式; 投融资方案; 风险管理 ABSTRACT At present, China i

5、s undergoing a new period of economic and social transition. On one hand, the governments at all levels are facing the pressure of reform and innovation in the investment of financing system and government management result from the high level of government debt. On the other hand, as Chinas urbaniz

6、ation and infrastructure development continues, the demand for fixed assets investment along the Belt and Road rises too.So the governments are in urgent need of a new investment and financing model that can attract domestic and foreign social capital participating in the construction, operation and

7、 service of major domestic public utilities. Public-Private Partnership Model (PPP), as a legal way of compliance, can help possibly maximizing the financial impact in the early stages, easing the governments traditional reliance on fiscal spending to solve the financial pressure in public infrastru

8、cture construction services. PPP model is also a common but important investment and financing way used by foreign governments in public utilities recently. The government encourages the introduction of social capital to capitalize itse effect. It has already exceeded 10 trillion U.S. dollars in the

9、 first four batches of PPP national demonstration projects, which also provides commercial banks with the opportunity to select high-quality projects to participate in PPP financing. The overall scale of PPP projects has continued to expand and accelerate, and its contribution to fixed asset investm

10、ent has increased. However, the banks enthusiasm for participating in local PPP projects is due to the limited financial strength of various governments. The PPP projects are not evenly distributed in the Eastern, Central, Western, and northeastern regions of China.At present, domestic scholars main

11、ly take the research object in focusing on the enterprise subject, government subject and PPP project subject in the Trinity of PPP with the status of development about PPP projects in China recently. By studying the main provider of PPP construction funds - commercial banks as a starting point, the

12、 author made some reference to the PPP research on investment, financing schemes, literature of foreign academic institutions and foreign commercial banks. The athor also take domestic policy banks, state-owned banks, national joint-stock banks and city commercial banks as four dimensions of PPP Bus

13、iness Banks, investigating the factors of PPP business risk examination and approval policy, investment and financing success and failure cases, risk assessment parity model and so on. Finally the author concludes that the main investment and financing schemes of domestic commercial banks participat

14、ing in PPP projects can be divided into three categories: credit financing, equity financing and comprehensive finance. Through comparative study and analysis of successful and unsuccessful PPP investment and financing cases at home and abroad, the main risk points and risk management countermeasure

15、s of domestic commercial banks participating in PPP can be summarized as Long-term market and operational risks, regulatory risks under new investment and financing, as well as project compliance and legal and government risks.Through the research above, a risk management control model of commercial

16、 banks participating in PPP investment and financing is proposed. The risk factors of the risk management model include the level of government, fiscal revenue, industry risk identification and social capital selection and access. The quantitative and qualitative analysis of the above indicators sug

17、gests that commercial banks, as the middle link of PPP, need to coordinate the parties to share risks. Including government, construction and operator risk response, establish PPP specific risk system and full cycle dynamic management process, and strengthen communication PPP with regulatory authori

18、ties. Considering that the PPP business is a groping stage in China, banks should continue to innovate in product innovation and pricing management, and put forward suggestions on how to carry out PPP financing business in a reasonable, legal and compliant manner to reduce the probability of risk de

19、fault. For the commercial banks and social capital in the pre-bidding scheme design, the linkage of funds and the late management of the operation for reference.Key words: Commercial banks; PPP modes; Investment and financing scheme; Risk management目 录第一章 绪论3一、 研究背景3二、研究目的与意义4三、研究方法与思路6（一）比较研究法6（二）逻

20、辑推理法6（三）实践分析法7四、主要创新点8第二章 国内外文献综述9一、国外文献综述和研究现状9（一） 国外对 PPP内涵界定9（二）国外PPP研究现状和文献理论10二、国内文献综述和研究现状15第三章 实践中我国PPP模式17一、 PPP模式基本概念17（一）PPP公私合作定义和分类17二、 PPP模式的主要交易模式18（一）政府注资+特许经营模式19（二）政府授权+特许经营20（三）政府购买服务21（四）政府注资+股权回购21（五）政府做资源型补偿+项目收益分成模式22（六）政府授权+永续经营模式23第四章 商业银行参与PPP的融资模式和经验24一、国外商业银行参与PPP融资方案模式24（

21、一）信贷融资模式（银团贷款、企业债等）25（二）国际PPP投资引导基金25 （三）有限合伙与信托结合模式（参考余文恭.PPP模式与结构化融资二、 国内商业银行参与PPP融资方案模式29（一）信贷融资模式29（二）投贷模式29（三）理财模式29（四）综合金融服务29（五） PPP项目再融资模式29三、国内外银行参与PPP融资的共性和差异性29（一）国内外银行参与PPP融资共性29（二）国内外银行参与PPP融资的差异性29四、国内外银行参与PPP投融资失败案例及经验总结29（一）国外银行参与PPP失败案例分析29（二）国内银行参与PPP失败案例分析29(三) PPP案例总结29第五章 商业银行参与

22、P PP投融资的风险要点和风险管理29一、商业银行参与PPP项目投融资的风险要点29（一）长期的市场及经营风险29（二）新投融资项下监管风险29（三）项目合规性及法律、政府风险29二、商业银行参与PPP项目投融资的风险管理29（一）政府财政能力、行业风险识别及社会资本方筛选和准入29（二）商业银行协调各方风险分担及风险管理29（三）投融资风险管控与风险化解方法50第六章 商业银行参与PPP的政策建议与未来展望29一、严监管下商业银行参与PPP项目的对策建议29（一）密切关注严监管下政策变化29（二）明确项目合规性审查要点29（三）商业银行建立PPP全流程管理29（四）加强PPP项目信用管理，严

23、格筛选PPP项目和各主体资质29（五）完善银行内部法律法规审查体系29（六）创新产品和定价服务29二、对未来的展望29结论29致谢29参考文献29第一章 绪论一、 研究背景 政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership）简称“PPP模式”，是公共基础设施中的一种新型项目融资模式，世界各国政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本方建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。在发达国家，PPP主要运用于涉及民生的公用事业设施和服务。上世纪80年代末90年代初，PPP模式率先从英国“泰晤士河桥梁和连接英格兰和威尔士的桥梁的两个项目”提出；1992年英国政府提

24、出私营融资计划（Private Finance Initiative,PFI），1997年英国专门在财政部（HM Treasury）下设立机构Task Force（任务小组）以专门负责用于PPP项目管理，后来逐步在加拿大、美国、日本、澳大利亚以及巴西、韩国、台湾地区等发达国家和新兴国家、地区的大中小学校及附属宿舍、养老院、医院、监狱、道路、铁路、水利、地铁等公共基础设施领域流行。在一些国家经过几三十多年的发展和运用，为缓解当地政府债务、提高社会资本参与度以及发挥公共资源效率方面产生了重要作用。在中国，自改革开放以来，中国的市场经济制度逐步完善，社会经济发展迅速，近几年经济总量跃居世界第二。国家

25、统计局披露的数据显示2017年国内生产总值827122亿元，然后在经济发展过程中，投资、消费和出口三驾马车有所失衡。2017全年全国固定资产投资（不含农户）631684亿元，比上年增长7.2%，其中，国有控股投资232887亿元，增长10.1%；民间投资381510亿元，增长6.0%，比上年加快2.8个百分点，占全部投资的比重为60.4%。因此固定资产投资（主要包括基建和房地产）仍然是国家经济的支撑点，并且民间社会资本参与度比重较高，社会资本参与程度高低对国家优化国有、私营经济结构，推动PPP项目发展至关重要。特别是2018年年初至今，中美贸易摩擦急剧升温并直至正式进行“贸易战”。2018年9

26、月24日美国政府对约2000亿美元中国商品加征10%的关税措施正式生效，同时，中国政府对原产于美国约600亿美元进口商品实施加征5%10%不等关税的措施正式生效。中美贸易紧张局势下中国出口到美国及以美国为中转站的转口贸易受到了比较大的冲击，国内零售商品消费总量也未明显好转，2018年上半年，全国居民人均可支配收入14063元，换算到每个月只有2344元，仅比部分省市的最低工资2000元略高，消费需求过剩。进出口贸易和国内消费没有明显优化下，投资对于中国经济持续稳重向好发展至关重要。2018年7月底中央政治局会议确认了积极财政政策要在扩内需和调结构上发挥更大作用，补足短板。因此基建投资增速在下半

27、年反弹。2018年上半年，仅仅上海、重庆、山西、浙江、安徽、福建、山东、河南、广东、海南、贵州、陕西、宁夏13省市完成的重大项目、重点工程投资，就达到了3.4万亿。基于稳增长的考量，政策方面给出明确信号，要引导金融机构保障各地政府融资平台公司合理融资需求，确保基础设施建设。正是在中国经济“三期叠加”，又恰逢2018年中美贸易，规范化的PPP项目运作以利于推动社会固定资产投资，有利于拉动相关产业发展，有利于稳定就业促进经济转型发展，也有利于去杠杆控制政府债务风险，而商业银行作为PPP项目投融资中的重要角色，可以在前期PPP项目立项、PPP项目招投标及采购、包括中期PPP项目公司股权参与、项目融资

28、以及后期PPP项目运营和风险管理中提供创新性的综合金融服务方案。从1995年实施首个由国家计委正式批准的BOT（建设-运营+转让）试点项目广西来宾B电厂项目以来，PPP模式在基础设施、安居保障、环保能源、医疗教育、交通运输、公共服务等领域发挥了积极作用，在“美丽乡村”、精准脱贫和“一带一路”建设中也开创性的进行了试点，相关法律法规也逐步开始完善，特别是2014年至2018年期间，随着国家财政部、国务院办公厅、发改委以及银监会等相关部门陆续下发了政府购买服务管理办法（暂行）（财综【2014】96号）、政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金【2014】113号）、国务院关于深化预算管理制度改

29、革的决定（国发201445号）、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）、基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发改委 财政部 住房和城乡建设部 交通运输部 水利部 中国人民银行 令第25号）、国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）、国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）、关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金201557号）、关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见(财预2015225号)、关于印发政府和社会资本

30、合作项目 财政管理暂行办法的通知（财金201692号）、关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预201787号)、财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财预23号文）以及2019年1月23日最新出台的财政部、国家发改委等18部门鼓励采用PPP等模式推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量（发改社会20190160号）等制度文件，一方面有效的遏制了政府债务过度扩张的态势，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持；另一方面为在“三期叠加”阶段保持经济成功“转型”提供了有力保障，社会

31、资本方（主要是大型建筑施工型企业或商业银行参与的联合体）参与PPP项目的积极性大幅提高。 二、研究目的与意义随着我国城镇化和基础设施建设的推进、“一带一路”固定资产投资需求的持续拉动，给商业银行参与PPP的投融资提供了有利的政治、社会以及经济环境。2018年3月财政部公布的第四批PPP示范项目，仅入选国家财政部PPP项目示范库总投资就接近3万亿（第一批1800亿、第二批7866亿、第三批1.17万亿、第四批7588亿）。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库第10期季报公布数据，截至2018年3月末，全国PPP综合信息平台收录管理库项目7,420个，投资额11.5万亿元，其中已落地项目3,32

32、4个，落地率44.8%、开工率（开工项目数占落地项目数的比例）41.4%。现有国家示范项目1,009个，总投资2.3万亿元，落地率83.5%、开工率46.7%。为商业银行筛选优质项目进行投融资提供了丰富的资产库。项目整体规模持续扩大、落地加速，对固定资产投资的贡献有所上升；然而由于受限于各地政府财政实力，银行和社会资本联合参与当地PPP项目的投标热衷程度不一样，PPP项目在我国东部、中部、西部、东北部地域分布上整体发展不平衡，且各地政府规定的中标价格区间相差悬殊，利率从央行基准利率下浮30%至上浮50%，因此商业银行参与PPP项目投融资是有选择性的，并非是所有的PPP项目就去参与投融资。特别是

33、在经济下行期内，金融去杠杆导致银根收紧，信贷投放量有限，社会资本方参与政府发布的PPP项目投标前，都会主动先与多家合作银行进行投融资方案沟通，以确保拟投标的PPP项目符合部分银行授信审批政策且确保信贷可以支持、贷款利率在PPP实施方案中定价浮动区间内，商业银行提供的信贷融资、股权融资、综合金融等投融资方案能够服务于社会资本方参与PPP投标。另一方面，PPP模式是以独立的SPV(特殊目的机构）为主体而进行运营的，有别于传统的地方政府融资平台进行项目融资（总资产大、外评高、具有一定的综合现金流），这类SPV公司成立时间短，资产规模较小，成立之初无现金流，考虑到PPP项目建设周期较长（一般10-30

34、年），前期盈利性一般，很多商业银行会进行审慎选择。本文通过作者实际参与的多个PPP项目投融资方案，并从四个银行维度筛选了政策性银行（国开行、进出口银行）、国有银行（工、农、中、建、交）、全国股份制商业银行（兴业、中信、平安）地方城市商业银行（北京银行、浙商银行）参与的PPP投融资案例进行论证分析。通过各家银行参与PPP投融资的上述案例，进行研究后，总结出商业银行参与PPP项目模式和风险偏好选择。投融资方案主要有信贷融资、股权融资、综合金融三大块：债权融资包括银行贷款（银团）、企业债、跨境融资、银行间市场债务融资工具、项目收益债、项目收益支持票据业务、资产证券化；股权融资包括PPP产业基金、股权

35、投资+股东借款、信托计划、IPO；综合金融（财务顾问、融资租赁、理财直投、资管计划、保险直投、结构化融资），商业银行从而可以获得贷款利息收入、财务顾问费收入、股权融资费收入、资管计划佣金收入等。商业银行在PPP项目选择和风险偏好选择方面，侧重于从政府财政能力、行业风险识别及社会资本方综合实力筛选和准入三个维度考虑，结合各家银行内部风险评价体系和项目评估评级模型，从还款现金流（公益政府支付，差额补足，使用者付费三种模式）、经济效益增加值（EVA）、预期损失(EL)、SPV项目公司股东方支持（政府层级和股东实力）、外部监管、项目合规性、地方政府财政承受性等多维度进行风险评估，以确定一个“最优目标值

36、”，这个目标值在很大程度上直接决定了商业银行是否愿意给予各个区域所在地方政府的PPP项目进行投融资，贷前尽职调查和论证充分，可以大大降低后续贷后风险管理成本。本文主要通过对PPP模式的深入研究，结合作者在商业银行实际参与了PPP项目谈判和融资运作，在文献阅读、案例分析以及商业银行在参与PPP项目实践中的研究、对比和分析，总结出了商业银行在PPP项目中的参与方案、合作期限内风险管控以及利弊平衡。文章能够对商业银行参与PPP项目投融资进行一定借鉴和指导，也有利于PPP实施机构和社会资本方对接好银行资金进行项目的有效落地。三、研究方法与思路（一）比较研究法选取了国家政策性银行、国有银行、股份制银行和

37、大型城商银行参与PPP项目的不同融资案例，并进行比较分析。案例一、2017年5月“一带一路”PPP项目案例斯里兰卡科伦坡港口城项目（一期项目总投11.8亿美元，国开行参与，侧重“境外项目贷款”，融资期限10年）；案例二、2016年7月咸阳平安城市产业发展基金(金额33亿元，主要用于咸阳市棚改类PPP项目，侧重“股权投资+结构化融资”，融资期限8年)；案例三、2016年5月周口市水生态环境综合治理PPP项目产业基金（14亿元，方案比较侧重“股权投资+股东借款”模式 ；案例四、2016年3月洛阳市城乡一体化示范区东南环城区域整体城镇化建设PPP项目产业投资基金（金额8.13亿元，用于洛阳市城乡一体

38、化示范区东南环城区域整体城镇化建设PPP项目，侧重于“股权投资+债权投资”，期限8年）；案例五、佛山市轨道交通2号线一期（总投资189.35亿元，中交建、佛山轨道交通公司和中车青岛四方联合体，侧重“境内项目银团贷款”、杭甬高速复线PPP一期（总投资180.96亿元，BOT+EPC+政府补助+政府特殊股份”，中铁建联合体中标）。（二）逻辑推理法主要是应用最新PPP政策法规和理论基础，对商业银行参与PPP项目的现实情况、PPP项目行业准入、政府层级和财政准入、参与方式与风险后评估进行全面分析和逻辑推理，以找出其存在可能出现的问题，方便商业银行更好的参与PPP项目融资，减轻各地债务压力，有效调动社会

39、资本参与各地经济和社会发展。分析案例“鸟巢”，国家体育场PPP项目融资模式，按照中外PPP项目经验，由中信集团、北京城建、美国金州联合体中标来负责项目公司组建，该PPP项目行业为体育设施项目，政府为北京市政府，社会资本方和北京市财政实力都很强，商业银行（工行、建行和中信银行组建银团贷款为项目提供12亿元融资，商业银行参与融资结构中签订了有效的政府特许权协议、联合体协议、银团贷款协议、政府兜底条款，国家体育场采用项目有限责任公司制度，融资结构灵活，引入美国金州外国资本，并且由中国人保和天安保险承保项目建设。看似近乎完美的方案，项目仍存在争议：第一、项目公司股东之间争议，所有各方都想从建设承保合同

40、中获利，所以该项目整个建设工程按比例分包给社会资本方导致项目公司对项目建设失去控制，从而影响工程进度和工程质量；第二、项目公司与北京市政府利益冲突。合作融资有利于提高项目总规模，降低建设成本和运营成本，减轻财政压力；然而30年的长期公益性项目，减少了商业运营收入。所以该项目在有利于建设速度和对奥运会服务性而对赛后运营成本未作出合理的规划以及相应的风险控制。（三）实践分析法通过作者实际参与PPP项目融资方案设计、谈判、放款、贷后管理等流程 ，并与PPP实施机构政府方、金融机构多方沟通，总结出商业银行可以参与的几种投融资模式以及需要注意的风险点。1宁波市五路四桥存量PPP项目采用TOT模式，总投资

41、117亿元，侧重于“财务顾问+资管计划直投”，中国人寿资产管理有限公司和中国国际信托联合中标。为践行“巴塞尔协议3”监管要求，央行进一步加强了对商业银行核心资本充足率的考核并进行MPA宏观审慎监督管理，因此宁波市辖区内国有银行和商业银行不愿意独家一次性投入117亿元贷款资金来承接相对低收益的PPP项目，引入了“银行+保险+信托”的联合体财务顾问融资团概念，通过由商业银行“投行方案+保险资金+信托通道”模式，发挥银行投行咨询和谈判优势、保险资金期限长利率低优势以及信托通道优势，最终商业银行在“无风险资本占用“情况下，撮合促成投行咨询业务，赢得可观投行收入；同时直接化解宁波市存量地方政府一类债务1

42、17亿元，降低了相关政府项目融资成本，开创了新的PPP投融资模式，促进了金融机构产品创新，为存量PPP项目改造，在投资规模确定、具体PPP模式选择、招标核心条款设置等方面积累了实践经验，也为类似公共基础设施建设的增量PPP项目，在方案编制，市场测试、项目推介、政府采购等方面提供了参考。2镇海骆驼街道棚改PPP项目浙江省建设投资集团下属浙江省二建集团中标的“镇海骆驼街道棚改PPP项目”（总投资24.7亿元，平安银行和建设银行牵头采用 “财务顾问+银团贷款”模式，提供了17亿元融资，期限10年期。该项目是浙江省第一个棚改类PPP项目，商业银行在参与项目融资中采取了公开招投标、方案比选、风险定价测算

43、，由于项目社会资本方是浙江省国企，国企不允许在施工期为项目进行担保，商业银行开创了通过施工合同中约定保质保量完成3年项目建设期的施工风险，另外通过“应收政府款项（市场化现金流+差额补足）”质押方式，解决项目融资担保缺失的问题。3宁波市宁海汽车小镇PPP外资招商项目参与的本次案例采用“内保外贷+股权投资+银团贷款”模式。针对部分地方政府吧在开展PPP项目招投标时有涉及外资招商引资的条款，我们为最终联合体中标的上市公司宁波建工设计了境内保函+境外离岸放款模式，将境外资金以股权投资形式流入境内参与PPP项目公司的增资扩股，另外对PPP项目资金本之外的建设资金，通过组建商业银行银团贷款模式发放。在进行

44、上述研究后，总结出商业银行参与PPP项目方式主要有债权融资、股权融资、投顾模式：债权融资包括银行贷款（银团）、企业债、跨境融资、银行间市场债务融资工具、项目收益债、项目收益支持票据业务、资产证券化；股权融资包括PPP产业基金、股权投资+股东借款、信托计划、IPO；财务顾问、融资租赁、理财直投、资管计划、保险直投、结构化融资，商业银行从而可以获得贷款利息收入、财务顾问费收入、股权融资费收入、资管计划佣金收入等。四、主要创新点基于近几年我国PPP项目发展现状，国内学者目前主要集中在PPP“三位一体”中的企业主体、政府主体和PPP项目主体作为研究对象进行研究，本文研究PPP的创新点在于以PPP建设资

45、金的主要提供者-商业银行为出发点，研究不仅仅在于总结了PPP业务发展的历程，更重视实践案例剖析与方法伦研究，结合作者在商业银行从事商业银行信贷工作十年来所关注的政府与社会资本之间的合作模式变化，具体表现在从BT、BOT、BOO、ROT、TOT到现在的EPC、PFI、DB-FO（设计、建造、融资及经营）、RCP(资源补偿项目融资)，通过实际参与了多个PPP业务的投融资方案设计、谈判、合同签订、资金投放以及后续风险管理，在参考和归纳了国内外国外学术机构和商业银行在PPP研究、尽职调查和投融资方案基础上，以国内政策性银行、国有银行、全国股份制银行和城市商业银行作为PPP业务银行研究四个维度，通过调研

46、各个银行对PPP业务风险审批政策、投融资成功失败案例、风险评估平价模型等要素，总结出目前国内商业银行参与PPP项目的主要投融资方案分为信贷融资、股权融资、综合金融三大类。又通过国内国外成功与失败的PPP投融资案例对比研究分析，总结出国内商业银行参与PPP投融资的风险要点和风险管理对策。这些PPP案例来自上述不同性质、不同规模和不同地域的商业银行，具有一定的典型性；上述PPP案例最终落地的交易结构不同，融资方案各具特色，案例丰富，具有比较强的可复制下和指导性，供各家商业银行在同政府和社会资本在招投标前期的方案设计、资金对接和后期管理运营中进行参考。第二章 国内外文献综述一、国外文献综述和研究现状

47、（一） 国外对 PPP内涵界定联合国培训研究院的定义PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系讲行的大型公共项目的实施。欧盟委员会的定义 PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。加拿大PPP国家委员会的定义PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事

48、先清晰界定的公共需求。美国PPP国家委员会的定义PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。世界银行（WB)对PPP定义是指为提供公共设施和服务而由私营部门与政府部门间签署长期合同以确定合作关系，并由私营部门承担重大风险及管理责任，政府部门根据项目绩效考核结果向私营部门支付费用。表1 PPP的类型PPP类型产权经营和维护投资商业风险合同期限Service Contract公共部门 公共部门 和私人部门 公共部门公共部门1-2年Management Contract公共部门私人部

49、门公共部门公共部门3-5年Lease公共部门私人部门公共部门共同分担8-15年Concession公共部门私人部门私人部门私人部门 25-30年BOT/BOO公共部门和私人部门私人部门私人部门私人部门20-30年Divestiture公共部门和私人部门私人部门私人部门私人部门永久 （上表摘自 ）世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等，将广义PPP分为服务外包(Service Contract)、管理外包(Management Contract)、租赁(Lease)、特许经营(Concession)、BOTBO0和剥离(Divestiture)6种模式。亚洲开发银行（

50、ADB)，对PPP的定义，是指政府及私营部门为提供资产设施和服务，如电力、供水、交通、教育和医疗而形成的合同关系，与传统的采购合同不同的是，PPP在合作伙伴间分配风险并通过设置具体的绩效考核付费机制以激励服务供应商提高供应效率（周兰萍,PPP项目运作实务M.北京:法律出版社,2016.2）（二）国外PPP研究现状和文献理论PPP模式由于可以缓解各国政府的公共资金支出压力，在最近三十多年来已经成为全球在基础设施和公共服务领域建设增长最快的创新机制。由于各国意识形态和实践需求不同，不同国家地区和国际组织对PPP模式的内涵理解、操作方式不同。PPP业务在欧美国家及日本、新加坡、澳大利亚等发达国家运用

51、相对成熟，国外机构和学者对PPP的研究也形成了比较完善的体系，国外专家学者更多关注PPP模式中对引入民间社会资本参与政府公共服务和基础设施建设问题讨论，包括引入社会资本后项目效率问题、PPP建设和运营风险问题、资本交易结构问题、社会效应问题等，以专门商业银行信用或者投资银行方式介入PPP相对较少。瑞士 Barbara Weber / 瑞士 Mirjam Staub-Bisang / 德 Hans Wilhelm Alfen在所著的Infrastructure as an Asset Class: InvestmentStratey, Sustainability, Project Financ

52、e and PPP (2nd Edition第二版)基础设施投资指南：投资策略、可持续发展、项目融资与PPP强调将基础设施投资、项目融资和PPP整合到一起，对不同基础设施行业的所有权结构和商业模式进行分类，解释了在传统模式和PPP模式中如何实现项目融资。欧亚PPP联络网（EU-Asia PPP Network）认为特许经营项目融资适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目，能发挥政府（公）和企业（私）的各自优势，提高项目建设和运营效率。为了研究、总结和交流此类项目的理论和实践成功，欧盟于2004年启动欧亚交流项目PPP竞争力建设欧亚联络网，通过介绍7个欧亚典型PPP案例，总结出商业银行

53、在参与过程中的项目融资模式及策略和风险分担。（EU-Asia PPP Network编著，王守清参编和主译.基础设施建设公私合伙(PPP)：欧亚案例分析(Public-Private Partnership in InfrastructureDevelopment: Case Studies ）from Asia and Europe)(中英文对照版)，北方联合出版传媒集团，2010年8月）国外金融机构中如世界银行PPP资源中心对PPP项目融资、项目融资交易中的风险分担和风险缓解提出了建议，项目融资可以使得股东将融资以及项目负债控制为非资产负债表项目，认为PPP项目融资是无追索权融资，融资风险

54、点主要是施工及完工风险、运营风险、需求风险、不可抗力以及法律变更、政治和监管风险与征收和国有化风险、环境社会风险、票据限期以及再融资风险、汇兑风险及利率风险（https:/ppp.worldbank.org/public-private-partnership/）；欧洲投资银行（European Investment Bank）专门就泛欧运输网络项目贷款提供担保机制，鼓励社会资本参与项目融资（European Investment Bank. The Loan Guarantee Investment for Trans-European Transport Network ProjectEB

55、/OL.2008-01-11.http:/www.eib.org/about/documents/lgtt-fact-sheet.htm）。Al-Sharif选择了4种较有影响力的国际期刊，从国家、机构、作者的角度对1998-2003年PPP文章进行了梳理，并将PPP领域的研究内容笼统的分为三类：风险、采购和财务。 Al-Sharif F，Kaka A.PFI/PPP topic coverage in construction journals(C）20th Annual ARCOM Conference,Vol.1,711-719，Heriot Watt University,Edinbu

56、rgh,Scotland，U.K.,2004 。英国政府是全球范围内最早推行PPP，为了解决对教育、医疗、住房、国防和废物处理等公共设施增长的需求，英国政府对PFI(Private Finance Initiate)/PPP模式做了大量研究和探索，率先在公共领域方面引入私营资本（文献综述政企合作PPP48页，56页第2论据）。2003年7月出台了PFI:适应投资挑战，2006年3月出台LeePFI:加强长期合作PPP模式的应用达到顶峰,2008年3月出版了基于长期价值的基础设施采购，在项目模式上，英国采用了PSC(Public sector Comparators公共部门比较基准)和VfM (

57、Value for Money物有所值)的原则和评估PPP项目（引用政企合作PPP王守清核心观点57-58中、英、日、韩项目模式的政府管理比较研究），这些为PPP融资，特别是商业银行等金融机构参与PPP投融资提供了主要依据。据统计，在2003年2004年的投资项目中，通过PPP模式提供公共服务占比为11%(约为613亿美元)，有451个PPP项目顺利完工，其中包括34所医院和239所学校的新建和改造项目。后来经过全球金融危机的影响呈现下滑趋势，到2012年英国出台PF2，提出了对PFI的一系列改革措施。英国财政部在2014年12月发布的报告中指出,英国在2014年3月之前一共出台了728个PP

58、P项目, 总资本投入已达到566亿英镑。其中政府部门单一费用小幅度增长，私人部门也呈现增长趋势（如图1所示），仍然与政府部门投资差别比率较大。图1 近年英国投资成分图（单位：亿美元） 在截至2012年的717个项目资金已到位项目中,教育部份额最高，占了166个项目，卫生部、交通部、国防部由高到低依次为118、62 和46个项目。在项目应用领域上最广的是学校、医院、市政建设、司法公共安全、交通、垃圾和污水处理这些主要的公共基础设施（如表2所示）。表2 2012年英国PPP投资政府部门所占比例（单位：%）投资部门比例教育部23.15卫生部16.46交通部8.65交通部6.42然而，PFI经过20

59、多年的发展，逐渐暴露了一系列的问题。自2006年之后，PFI项目整体呈现下滑趋势，金融危机带来了对资本主义市场的巨大冲击，不仅是一个导火索，使PFI缺陷更加明显，问题重重。一是合同纠纷：PPP模式大多应用在公共基础设施领域，政府自PPP模式下要协调好各方关系，要受到合同的约束，可能会导致对公共服务设施控制力下降，灵活度降低，从而降低服务标准，引起合同纠纷。二是高额的费用成本：首先在PPP模式中，私营部门盈利不菲，私人融资成本显著高于政府举债成本，比如乔安肖尔在对率先采用PFI的12 家医院项目的研究调查中发现，当时英国的国债收益率已显著低于58%的平均资金股权收益率，政企收入明显不均衡。其次，

60、在项目前期招投标过程中，由于缺乏经验，项目需要深入研究探讨，政府与企业进行交涉过程成本增加，一个典型的例子就是伦敦地铁改建的PPP项目中，政企双方签订PPP合同花费了4亿英镑左右，而项目的总成本才157亿英镑，几乎占了总成本的3%，出现了头重脚轻的局面。三是容易引发私有化怀疑：在PPP模式中私营部门扮演着举足轻重的角色，几乎承揽了建造乃至运营全过程，这就导致人们认为政府的角色黯然失色，不能发挥作用，不久的将来可能会被企业替代，PPP模式就是渐进式私有化的特洛伊木马。在很大程度上给PPP模式的推广造成了阻碍。为了拯救金融危机出现的巨大财政漏洞，2012年英国政府正式出台了PF2，提出了对PFI的

61、问题的改进措施，以此来提高社会资本的积极性，增加他们的信心，提高市场的灵活度。PF2 的总体改革措施以透明化公共信息共享、调整公共股权结构、持续改进PPP模式和以实现VFM（物有所值）为主（如表3 所示）。这在很大程度弥补了PFI的缺陷，全面调整经济结构，拯救了PFI在相当长的时间内萎靡不振的现状，缓解了英国当时的PPP市场的萧条，重振了PPP的发展。表3 2012年PF2的改革措施PFI的主要问题PF2的改革措施合同纠纷剔除合同中的部分关于环境卫生、餐饮等条款；公共部门在服务问题上扩大其裁量权；引入盈余分享机制对服务的提供进行定期评估高额的费用成本政府参部分股，拥有部分股权，部分出资参与所有

62、PF2 项目；股份募集按照一定比例实行竞争机制；规定招标过程不超过18 个月，招标过程标准化、流程化；加强招标前准备和审核易引发私有制怀疑整合管理机构职能，强化IUK 的作用；建立信息透明机制，公开信息，实行私营部门股权投资回报澳大利亚政府为了满足在学校、医院、交通以及污水处理等公共设施日益增长的需求，进行了很多包括PPP模式在内的创新尝试。澳大利亚在PPP项目实施过程中是分州进行，例如澳大利亚的维多利亚州对PPP的指导包括政策（Policy）、指南（guideline）、建议注释（advisory notes）和技术注释（technical notes）.2007年3月在澳大利亚出台的政府公

63、示政策（Public Disclosure Policy）中，政府明确相关部门要及时告示PPP项目的概况、组织方式、风险分担等商业属性。艾伦咨询集团（Allen Consulting Group）曾对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目进行过比较，结果显示：PPP模式在成本效率方面显著优于传统模式，从项目立项到项目全部结束，PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%；从绝对金额看，所考察的21个PPP项目的总合同成本为49亿美元，项目生命周期的成本超支为5800万美元；相比之下，33个传统模式项目的总合同成本为45亿美元，项目生命周期的成本超支达6.73亿美元。法国民间资本在参与公共

64、事业领域经验丰富，国内外许多国家的公共建设项目中都有法国公司的广泛参与。在PPP被明文提出之前，法国企业主要通过“市场化”和“委托”两种方式参与公共事业。2004年10月，法国财政部出版了“公共与私营伙伴关系(PPP)合同”实用指南，规定了在实行PPP模式过程中，相关政府部门、各公共事业机构和私营企业应遵循的法律法规以及实际操作过程中的注意事项，为私营部门参与公共事业获得了法律上的依据，若以PPP模式实施，必须阐明该模式相对于其他方式的优越性，并获财政部批准才能生效，且项目审查严格，从长远看有利于控制成本和保证质量。法国在2001年2003年间进行了8个项目试点，这8个项目是为检验其可行性及相关法律草案的适应性，包括1所学校设施、1所医院、1座博物馆、4处交通设施和1个垃圾焚烧处理系统，从项目后续运转情况来看，达到了理想效果加拿大PPP国家