公共事业管理中的方法与技术

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1、第十章 公共事业管理中的方法与技术 学时：5本章的教学目的：学习把握的重点是目标管理以及目标制定的程序。教学形式：授课、讨论新公共管理运动给公共部门带来的最大的贡献就在于把企业管理的一系列的新方法和技术应用到公共管理当中，使公共部门的管理方式和行政效率有了根本性的发展。作为公共部门的重要组成部分，公共事业管理中同样要强调这些方法和技术的使用。所谓公共事业管理的方法和技术，就是为了实现公共事业管理目标，公共事业管理主体用以进行管理的方式、手段和措施。公共事业管理的方法是一个由多种方法和手段所构成的方法体系。同学们学过公共部门的方法与技术，知道这个方法体系包括了：战略管理、目标管理、全面质量管理、

2、绩效管理、包括了系统分析方法、预测方法、决策方法、网络计划方法、人力资源的测评技术等等。鉴于目标管理和绩效管理在公共部门应用的成效显著，今天，我们就一起来学习一下这两种技术在公共事业管理中的应用。第一节 目标管理20世纪后半叶，管理学界出现的最引人注目的事件，莫过于目标管理MBO的应用和推广了。1954年，管理学大师彼得德鲁克(Peter F Drucker)在他的名著管理的实践中提出，目标最大的作用就是自我设置目标的人，会为了目标的实现而自觉自愿地发挥自己的努力，因而，由员工自己设置目标应当作为指导和执行企业管理的手段，。几十年过去了，他老人家的见解不仅由一种理念转变为了现实，而且，它已经发

3、展成为一套成熟的管理制度，被世界许多国家的政府、社会组织、企业等广泛采纳和使用。其实在中国，目标管理作为一种管理方法由来已久，但真正作为一种系统的管理模式而得以应用，却是在90年初开始，中国各级政府都建立了目标责任制，它是以目标和责任的确定、履行和评价为核心的。初次接触目标管理这个概念的时候，人们往往会抱着好奇的心态来看待这一“新”的管理方法。实际上，目标管理只不过是现实生活中很普遍的一种管理方法，旨在使管理能取得更好的效果。任何一个优秀的管理人员，不管他是否意识到，在实践中必然采用了属于目标管理的某些主张和方法。一、目标管理的含义 1.目标 一定时期内期待于每个部门、每个人的努力才能完成的工

4、作结果。所谓目标管理，实质上是一种面向成果的管理。它对人们提出的要求并不在于工作本身，而是在于工作的成果。“一切为了成果”是目标管理最响亮的口号。通常，我们从两个方面去表述组织目标：（1） 层级目标：在一个以层级结构为典型特征的组织里，目标随着层级结构自然而然地被分为了不同的层级。最上层的目标层层细化，每一个下层的目标都被看作是上一层目标的具体化。这样，整个组织就形成了一个由不同层次、不同内容的目标所构成的金字塔体系。图：组织整体目标-部门目标-分部门目标-个人目标。借助这个体系，每个工作人员、每个部门都被整合成一个各谐有序的整体。（2） 具体目标：目标的作用就在于为组织中的各级管理人员提供适

5、当的标准、方向和指导。因而，空泛的、含糊不清的目标没有意义，目标必须具体化。也就是说，制定的目标必须明白地告诉组织中的人员必须完成什么、完成多少、由谁来完成、什么时间完成等等。只有这样，我们才能达到预期的目标。2.目标管理(MBO)通过参与式的目标设置，实施和评价等活动来管理组织的一种方法。从过程的角度看，目标管理由制定目标、实施目标、评价成果和支付报酬等步骤组成，中间穿插着各种计划、组织、指挥、协调、激励、监督、控制等活动。它强调给予员工相应的权力来制订自己工作的目标并参与上一级目标的制定，自己管理自己，变“要我干”为“我要干”。目标的实现者同时也是目标的制定者，即由上级与下级在一起共同确定

6、目标。首先确定出总目标，然后对总目标进行分解，逐级展开，通过上下协商，制定出企业各部门、各车间直至每个员工的目标；用总目标指导分目标，用分目标保证总目标，形成一个“目标手段”链。目标管理的关键词在于“管理”而不是“目标”。目标的作用仅仅是一种手段，一种达到自我鞭策和激励的手段。那些过分强调目标设置，并将精力放在要求各级管理人员编写自己的工作目标的人，其结果只不过是得到了一张未经平衡和协调的清单，对实际的管理工作无益。成功实行目标管理的人员，却只把设置目标视为管理制度的一部分。目标管理其实由制定目标、实施目标、评价成果和支付报酬等步骤组成中间穿插着各种计划、组织、指挥、协调、激励、监督等等活动。

7、只有将这一系列的活动综合起来，形成一整套系统的制度，才能实现组织的目标。3.目标管理的特点 （1）分权与自我控制的管理 （2）参与式管理（3）它是面向成果的管理。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结。工作成果是评定很目标完成程度的标准，也是人事考核和奖评的依据，是评价管理工作的绩效的唯一标尺。至于实现目标的具体过程、途径和方法，上级并不过多干预。二、目标的制定1.制定目标的依据：上级要求、服务对象要求、法律政策要求、前期目标的完成情况、组织现状2.目标的制定程序：准备工作、初步拟定目标、讨论与修改、制定目标实施计划（1） 准备工作：上级的目标制定，与下级的交流沟通，目的，取得大

8、家对组织目标的认同，建立起合作的默契。（2） 初步拟定目标：首先确定关键因素，在关键因素的基础上确定初步目标。所谓关键因素，是指在目标管理中制约和决定着工作成绩的大小和管理成败的关键环节和内容。主要表现在以下几个方面：l 工作的主要领域，即为了尽可能取得良好的结果，必须在这些领域内取得良好的成绩。l 目标阶段的主要课题l 主要课题成功的关键环节l 制约和影响员工工作效果实现的关键因素确定关键目标因素，其重点要将工作的重点由投入和活动转移到目标和结果上来。（3） 初拟目标的讨论和修订。主要是指初步目标拟定以后，在要组织内开展全方位的调研和讨论，以最大限度地确认初步目标的科学性和可行性。（4） 制

9、定实施计划。确定目标后，就要制订目标实施的详细计划，如哪些人在哪个时间段采取什么样的方式做哪些事情，制定出可行的几种方案，并从中择优出最后确定的实施方案。3.有效目标的标准：什么是有效的目标，不同的工作性质会有不同的答案，一般说来，可以用几个基本准则进行衡量。l 具体。在最大可能的限度内，目标应对数量、产量的衡量单位、时间等等做出明确说明。（顾客满意度、环境卫生年度目标）l 切合实际。最好的目标，就该是那些经过努力就能实现的目标，就像树上的果实，人们只要跳跳就能摘到。l 与权限一致。批准了目标又不授予权限的话，等于让员工自找失败；倘若他不顾权限而努力去完成目标，又会引起与其他管理人员的权限纠纷

10、。l 表述明确。不要用尽可能提高会议质量这样的字眼，这种含混的词语不能有效地指导下级。应改为：每次会议议题不超过三个，议决率应达到85%等。l 具有弹性。不要一杆子规定过死，应有权变的空间。三、目标实施授予下级权限分配资源监督与管理四、成果评价和支付报酬 成果评价过程就是将管理人员的实际绩效与既定目标相对照的过程。同时，将成果评价与奖惩制度相联系，依靠奖惩制度推动人员完成目标。五、目标卡片的制作与填写 1.目标卡片的使用目的 2.常用的目标卡片格式 3.目标卡片的填写方法第二节 人力资源测评技术一、人力资源测评的对象分析 1.素质特点分析 2.素质的类型 3.素质分析方法 4.绩效特点分析 5

11、.绩效分析方法 二、素质测评的方法与技术1.素质测评及其作用2.测评类型 3.测评内容与目标 4.主要测评方法三、绩效测评的方法与技术1.测评标 2.测评原 3.测评主体 4.测评方法四、人力资源测评评判技术1. 相对比较评判 2. 因素分解综合评判 3.因素综合评判法4.常模参照与效标评判第三节 社会调查研究方法 一、抽样调查方法抽样调查是根据部分实际调查结果来推断总体标志总量的一种统计调查方法，属于非全面调查的范畴。它是按照科学的原理和计算，从若干单位组成的事物总体中，抽取部分样本单位来进行调查、观察，用所得到的调查标志的数据以代表总体，推断总体。与其它调查一样，抽样调查也会遇到调查的误差

12、和偏误问题。通常抽样调查的误差有两种：一种是工作误差（也称登记误差或调查误差），一种是代表性误差（也称抽样误差）。但是，抽样调查可以通过抽样设计，通过计算并采用一系列科学的方法，把代表性误差控制在允许的范围之内；另外，由于调查单位少，代表性强，所需调查人员少，工作误差比全面调查要小。特别是在总体包括的调查单位较多的情况下，抽样调查结果的准确性一般高于全面调查。因此，抽样调查的结果是非常可靠的。 抽样调查数据之所以能用来代表和推算总体，主要是因为抽样调查本身具有其它非全面调查所不具备的特点，主要是：(1)调查样本是按随机的原则抽取的，在总体中每一个单位被抽取的机会是均等的，因此，能够保证被抽中的

13、单位在总体中的均匀分布，不致出现倾向性误差，代表性强。 (2)是以抽取的全部样本单位作为一个“代表团”，用整个“代表团”来代表总体。而不是用随意挑选的个别单位代表总体。(3)所抽选的调查样本数量，是根据调查误差的要求，经过科学的计算确定的，在调查样本的数量上有可靠的保证。(4)抽样调查的误差，是在调查前就可以根据调查样本数量和总体中各单位之间的差异程度进行计算，并控制在允许范围以内，调查结果的准确程度较高。基于以上特点，抽样调查被公认为是非全面调查方法中用来推算和代表总体的最完善、最有科学根据的调查方法。二、问卷法 是指调查者将事先设计好的问卷(调查提纲或询问表)通过邮政部门或依组织形式交给被

14、调查者，让其在规定的时间内回答完毕，然后通过邮局寄回或由调查者收回，进行统计汇总，以取得所需的调查资料的调查方法。是统计调查方法的一种。问卷法是一种间接的、书面的访问，调查者一般不与被调查者见面，而由被调查者自己填答问卷。根据调查目的设计好问卷是搞好调查的关键。 一份完美的问卷，必须是问题具体，重点突出，使被调查者乐于合作，能准确地记录和反映被查者回答的事实，而且便于资料的统计和整理。它省时、省力、匿名性强。但调查质量难以保证，并要求被调查者有定的文化水平。三、观察法是研究者有目的、有计划地在自然条件下，通过感官或借助于一定的科学仪器，对社会生活中人们行为的各种资料的搜集过程。观察法可以在以下

15、情况下使用：1. 对研究对象无法进行控制；2. 在控制条件下，可能影响某种行为的出现；3. 由于社会道德的需求，不能对某种现象进行控制。为避免主观臆测和偏颇应遵循以下四条：1. 每次只观察一种行为；2. 所观察的行为特征应事先有明确的说明；3. 观察时要善于捕捉和记录。4. 采取时间取样的方式进行观察。观察法的主要优点是：可以观察到被试在自然状态下的行为表现，获得的结果比较真实。可以在当时实地观察到行为的发生发展，能够把握当时的全面情况、特殊的气氛和情境。观察法的主要缺点是：研究者处于被动的地位,往往难以观察到研究所需要的行为,搜集资料较费时。观察所获得的结果只能说明“是什么”，而不能解释“为

16、什么”。因此，由观察法所发现的问题，尚需用调查法、实验法进行研究，才能得到解决。四、文献调查法 所谓文献调查法就是指通过寻找文献搜集有关市场信息的调查方法，它是一种间接的非介入式的市场调查方法。 【文献调查法的主要优点】 与其他收集市场信息的方法一样，文献调查法也需要建立严密的调查计划，并对将要利用的文献进行真实性、可用性的检查，这样才能保证调查的系统性和可靠性。但作为一种独立的调查方法，又有其自身固有的优点。 (1) 适用范围广，现存的文献种类繁多，包括各种类型的市场信息。通过文献进行各种类型的市场调查包括从描述性调查到解释性调查；从一般性市场分析到专项市场调查；从国内的市场调查到国际市场调

17、查等等。 (2) 文献调查受控因素较少，可以做到省时、省费用并获得较精确的调查结果。与实地调查方法相比，文献调查的对象是不会自行变化的，这样就可以使调查过程更具机动性和灵活性，而不必担心操作失误而完全丧失调查效果。从资料获得的费用上看，一般会优于实地搜集资料的方法。 【文献种类和获得渠道】 文献调查的对象是文献，这就需要对文献的种类和来源有深入的了解。从我国目前实际情况来看，有关市场信息的文献种类包括； 国家统计局和各级地方统计部门定期发布的统计公报、定期出版的各类统计年鉴，这些都是权威性的一般综合性资料文献。 各种经济信息部门、各行业协会和联合会提供的定期或不定期信息公报。这类文献或数据定向

18、性较强，是市场调查中文献的重要来源。 国内外有关报刊、杂志、电视等大众传播媒介。这些传媒提供种类繁多、形式多样的各种直接或间接的市场信息，它们是文献调查中主要的查找对象。 各种国际组织、外国驻华使馆、国外商会等提供的定期或不定期统计公告或交流信息。 国内外各种博览会、交易会、展销订货会等营销性会议，以及专业性、学术性会议上所发放的文件和资料。 工商企业内部资料，如销售记录、进货单、各种统计报表、财务报表等。 各级政府部门公布的有关市场的政策法规，以及执法部门有关经济案例。 研究机构、高等院校发表的学术论文和调查报告等。 【文献真实性和可用性检定】 文献真实性的检验是很重要的一项工作，通常的检定

19、方法是看作者，应排除有疑问的作者，或浮夸成风年代的文献。 文献可用性检定，是指检查文献的属性，特别是对数据性文献资料，要检查数据测量尺度、分组状态是否与调查内容要求相适应。如果需要原始数据，还应事先了解清楚所需支付的费用，以防超出支付能力。文献的可用性检验，还包括对文献的时效性、完整性的考察。 文献真实性和可用性的检验，是根据调查目的而对将要采用的文献可利用价值的考虑。高质量的文献资料的基本特点是真、新、全、准。 【如何整理分析文献资料】 文献调查所涉及的文献种类、格式一般较多，对其整理分析是一项核心工作。基本要求是紧密围绕调查目的，依据事先制定的分析计划，选择正确的统计方法和指标。这与其他调

20、查方式获得资料的分析方法基本一致。在此主要介绍一种将定性资料转化为定量资料的技术，即所谓“内容分析方法”。 内容分析方法是对载于报刊杂志中有关定性类文献给予定量分析处理的一种方式。其基本操作过程如下： 找出最能代表某类现象的“关键词”。 计算出在文献中“关键词”出现的频数、位置以及字体的面积，并给予不同的权重。例如频数的权重为0.5；位置的权重分别为：第一版0.2，非第一版0.1；字体面积的权重为：标准3号字或更大的为0.3，4号字为0.2，5号字以下为0.1。 加权平均处理。通过加权平均处理就可以比较清楚地看到各类现象所占的重要性。 【文献调查法的应用意义】 采用这种整理分析方法，可以简化定

21、性文献的分析处理工作，并使处理资料的过程标准化。 在市场调查中，文献调查方式有着特殊的重要作用，常被作为搜集资料的首选方式，或者说，所有的市场调查都始于收集现有文献资料，只有当现存资料不能提供足够的依据时，才考虑实地调查。 随着我国信息市场的完善和统计法规的健全，以及出版印刷行业的发展，文献调查方法的应用将会更加广泛，其重要性也会更加明显。文献调查法已越来越受到调查研究单位和委托调查单位的重视。五、访谈法 通过访员和受访人面对面地交谈来了解受访人的心理和行为的心理学基本研究方法之一。又称晤谈法。在访谈过程中,尽管谈话者和听话者的角色经常在交换,但归根到底访员是听话者，受访人是谈话者。访谈以一人

22、对一人为主，但也可以在集体中进行。 因研究问题的性质、目的或对象的不同，访谈法具有不同的形式。根据访谈进程的标准化程度，可将访谈法分为结构型访谈和非结构型访谈，前者的特点是按定向的标准程序进行，通常是采用问卷或调查表；后者指没有定向标准化程序的自由交谈。根据访员掌握主导性的程度，可分为指导性访谈和非指导性访谈。根据受访人的多少，可分为个人访谈和团体访谈。根据访谈内容的作用方向，可分为导出访谈（即从受访人那里引导出情况或意见）、注入访谈（即访员把情况和意见告知受访人）以及既有导出又有注入的商讨访谈。在商讨访谈中所商讨的内容以受访人为中心时，称为当事人本位访谈；以问题事件为中心时，称为问题本位访谈。 使用访谈法要求访员在实施访谈时应注意下列各点：使受访人有轻松愉快的心情（访员当然也应如此）；创设恰当的谈话情境；不使受访人感到有社会压力；应具备正确的预备知识；应具备细致的洞察力、耐心和责任感；不对受访人进行暗示和诱导；对相同的事情会从不同的角度提问；能如实准确地记录访谈资料，不曲解受访人的回答。由于访员技术水平低而使访谈的内容和结果不实,这称为访员偏差。产生访员偏差的最直接原因是：访员对受访人有偏见；访员想要受访人作出某种回答而产生的期望效应；访员进行暗示或诱导性提问。由访员偏差所得到的资料,已失去了科学研究的价值。