把握检务督察重点增强督察工作的针对性和实效性

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1、把握检务督察重点，增强督察工作的针对性和实效性摘 要：检务督察工作作为一项开展时间不久的监督举措，对于 保持检察机关干部纯洁性，促进落实检察机关纪律作风建设和各项 制度，服务检察中心工作有着重要意义。本文从基层院的工作实践 入手，结合对检务督察职能定位的探讨，浅议如何把握检务督察重 点，增强督察工作的针对性和实效性，以进一步促进检务督察的规 范化、制度化，推动检察工作的科学发展。关键词：检务督察；检务督察职能；检务督察重点开展检务督察，是高检院贯彻落实科学发展观，从加强检察机关 内部监督为出发点，保障检察机关及其工作人员依法履行职责，正 确使用职权，促进检察事业持续、快速、健康发展所采取的一项

2、重 大举措。2004年，高检院先后在河南、河北、浙江、山东、福建等 地开展检务督察试点。2007年10月，高检院在总结各地试点工作 经验的基础上，制定下发了最高人民检察院检务督察工作暂行规 定，检务督察工作全面铺开，正式成为各地检察机关的一项重要 工作内容，全国32个省级检察院和397个市级检察院（占市级院总 数的97%）结合当地实际，采取多种形式开展了检务督察活动。暂 行规定为开展检务督察工作提供了系统、科学、权威的参考规则， 但是处在起步阶段的检务督察工作在各地的实践不一，如何更加准 确地把握检务督察的职能定位，如何把握督察重点，更加有效地开 展检务督察工作，还有待于进一步探索和完善。、检

3、务督察的性质从定义上看，暂行规定第二条指出：“检务督察是检务督察部 门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、 遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实”这是新 时期检察机关加强内部监督、完善内部监督制约机制的有效探求， 也是深化“强化法律监督，维护公平正义”这一检察工作主题的有 效措施。长期以来，检察机关作为国家法律监督机关的职能作用倍 受争议，检察机关监督一切执法、司法部门，那么，谁来监督检察 院呢。对检察机关检察权运行的监督，有两种形式。一种是外部监督， 包括人大监督、党委对检察机关的监督、宪法赋予公安机关和审判 机关权力制衡方面的监督；一种是内部监督，包括检察机

4、关内部各 职能部门之间的监督、地方党委派驻检察机关的纪律监察监督和检 察机关聘请的人民监督员的人民监督员机制。但人大、党委由于不 是专业执法机关，其对检察权运行的监督没有深度和广度；公安机 关、审判机关和检察机关之间的监督显得很苍白无力；人民监督员 的监督只是对检察机关有可能做出撤案、不起诉等案件进行监督， 其监督的范围较狭窄。因此检察机关需要建立和制定一个检察机关 内部对检察权运行情况进行全面的、有深度的监督部门和监督制 度，这就是检务督察应运而生的前提和必然。检务督察在保证检察 权正确行使的基础上建立，但又监督制约检察权的行使，它改变了 检察机关内部监督的原有构架，在职能作用上与其他监督方

5、式既相 互区别又相互交叉。第一，检务督察具有权威性和刚性。在机构设置、权责配置及协 调运行机制方面，检务督察都体现出一级独立权力的特性，这与纪 检监察部门类似。暂行规定就检务督察委员会的组织设定也作 了明确的规定，即督察长由一名院领导担任；副督察长分别由政治 部和纪检监察部门负责同志担任；委员分别由相关部门主要负责同 志担任。各级检察机关除了设置常设机构外，可设置检务督察小组， 对案件质量、检容风纪、检务保障等方面的情况实行具体督察，督 察组长及成员，可由群众对符合条件的人员进行投票，并由督察长 任命产生。实践中，检务督察人员主要由纪检监察人员组成，也包 括法律政策研究室、政治处其他部门人员。

6、第二，检务督察具有主导性和特殊性。在监察对象上，检务督察 以检察执法活动为对象，纪检监察则是党内对人的纪律监察，上级 检察机关的监督则是一种上对下的机关领导，各个业务部门的监督 主要针对办案的执法程序和相关业务部门及其工作人员的执法行 为；在内容上，检务督察指向检察机关和检察人员行使职权的行为 和活动，涵盖业务监督、行政监督甚至八小时之外的监督，而纪检 监察侧重于对机关内部执法作风、工作纪律的检查和惩戒，上级检 察机关的监督则集合业务监督与执法守纪等方面的行政监督，各个 业务部门的监督主要针对案件办理。检务督察的内容更为宽泛，涵 盖并拓展纪检监察及上级院监督的内容，在检察机关内部监督机制 中统

7、领全局，兼具行政监督和诉讼监督的职能，强化了上级院监督 和对其他部门的协调和监督，奠定了检务督察在检察机关内部监督 制约体制中的主导地位。第三，检务督察具有动态性、事前性、事中性。检务督察制度从 履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面对检察工作进行 监督检查和督促落实，突出事前和事中监督，具有全面预防、教育、 保护等职能，整个过程是动态的、实时的、全程的。而纪检监察注 重在事后监督和查处，具有问责性，上级检察机关的监督则是宏观 性、决策性，各个业务部门的监督具有专业性、深入性。二、把握检务督察工作的开展重点根据全国检察机关已开展的检务督察来看，检务督察工作的主要 职责和范围包括：（一）检

8、察业务督察执法办案是检察权运行情况的主要表现形式，因此检察业务督察 的重点是办案质量，包括具体的执法办案和诉讼活动方面的督察。 从实体监督上说，检务督察将督察“关口 ”前移，对办理案件的质 量和执法行为进行全方位的督察，从实体审查上纠正违法办案；从 程序监督上说，检务督察的重点还在于检察人员在办案程序、办案 纪律以及落实办案安全防范措施等方面。在福建泉州市检察院，要 求将本院所办理的案件全部输入检务督察办案系统，由该院检务督 察办公室对本院所有案件办理情况进行全程监督，并对是否需要由 检委会进行研究讨论的案件进行实体和程序上的审查把关，再由检 委会予以讨论。虽然在某种程度上与检委会的职能相交叉

9、，但作为 一种监督程序，区别于检委会会前审查和检委会决定事项的职权， 体现的是检务督察部门对检委会办事机构及检委会的执法行为的 监督，从实体和程序上同时确保了案件质量，有效减少涉检信访的 发生。在检察机关受理与初查、侦查与侦查监督、侦查监督与审查起诉、 审查起诉与监所检察、控告申诉部门之间虽然存在着相互制约监督 的关系，但缺乏一套合理且易操作的程序设计，使得监督效果大打 折扣。检务督察制度的运行贯穿于案件办理的全过程，既注重检察 业务的流程管理，又注意部门之间的协调配合，主要表现为案件质 量的考核、评估等制度。因此，今后作为一个独立编制机构的案件 管理部门，体现着检察权的独立划分，也应被纳入检

10、务督察的监察 对象，真正做到检察权行使到哪里，督察措施就跟进到哪里，做到 督察不留死角，确保检察权的正确行使。（二）队伍建设督察执法作风是检察队伍建设检风检纪的主要内容，检务督察以干警 的执法作风和检容仪态为督察重点。包括检察人员是否公正执法、 文明执法，如有无官僚主义、拖拉作风、推诿扯皮，对群众颐指气 使、冷硬横推等特权思想、霸道作风等；检察人员是否遵章守法， 特别是在廉洁自律和确保办案安全上严格律己；检察人员是否违反 检容风纪规定，如不按规定穿着制式服装，或着检察制服在公共场 所时举止不端，或着检察制服在公共场所饮酒，或着检察制服到高 消费娱乐、洗浴场所以及其他有损检察人员形象的行为。同时

11、还包括对干警上下班和工作纪律进行检查，对警车管理、信 访接待工作管理、警务区使用、办案安全防范措施的落实、同步录 音录像的执行等等进行监督检查，暂行规定明确了检务督察部 门的督察职能，强化了监督检查权，维护了检察机关的形象。如上 海市徐汇区开展对公诉人员出庭作风的检务督察，对出庭公诉人的 着装仪表、坐姿形态、语言规范、询问质证等出庭行为规范进行督 察，针对公诉人员的不当之处填写公诉人出庭行为规范督察表, 在庭审后及时提出纠正意见。而在笔者所在院，对公诉人庭审评查 则由研究室和案件管理中心组织，从业务上保证了评查的专业性， 但从监督效果上来看却有待商榷，专项庭审评查活动有利于规范公 诉人员的出庭

12、行为，但纠正意见能否得到执行，只有同等业务部门 的监督是不够的，检务督察部门作为单向督察部门，在职权上更有 利于保证监督结果的执行和落实。（三）检察事务督察检务督察是单个检察机关的内部监督形式，同时也是上级检察机 关对下级检察机关的监督措施，因此，检务督察包括对上级检察机 关重大工作部署和决议决定执行情况的督察和对本级或下级制度 落实情况的督察。在检务保障上重点督查涉案款物管理情况，特别 是落实“收支两条线”等财经制度的情况；在督察决定、决议、制 度执行情况上，对本级和下级检察院及其检察人员执行上级或本级 检察院决议、决定、制度和重大工作部署的情况进行督察，保证检 令畅通，有令必行，有禁必止，

13、促进工作作风的切实转变，提升检 察工作效能。三、发挥检务督察的有效作用，服务检察中心工作当前，检察权运行的事前、事中动态监督仍是薄弱环节，检务督 察制度的推行强化了事前与事中的监督，但具体操作仍有待探索与 完善。如何更加有效地发挥检务督察的职能作用，提高依法、文明、 公正执法水平，有效服务于检察中心工作是检务督察制度推行的应 有之义。首先，检察机关推进检务督察工作应当把握的几个原则。一是坚 持党组的领导。检务督察组织机构应该坚持在党组和检察长的直接 授权下，按照暂行规定和当地实施细则成立相应的独立检务督 察委员会（检务督察办公室）、检务督察小组。二是设立专职检务 督察岗位。检务督察作为一项规范

14、检察权行使的措施，必须严格依 法办事、不徇私情，因此设立专职机构和队伍，有利于开展经常性 的督察工作和保证督察结果的公正性。据了解，当前各地检察机关 的检务督察的组织机构，有三种类型：一是以法律研究室（检委会 办公室）为依托的督察领导小组，如福州市人民检察院将检察委员 会办事机构统称检务督察办公室，挂靠法律政策研究室（办公室）, 在检察长、检察委员会领导下开展工作；二是以纪检监察室为依托 的督察主体，如湖北薪春县检察院在督察机构中，设立督察长一名， 由检察长兼任，副督察长由纪检组长兼任，督察室配主任一名，督 察员若干名；三是全员参与，轮流行使督察权，如河南许昌襄城县 检察院将全院干警分成6个督

15、察小组，每周由一个督察小组挂牌督 察。从检务督察的性质、职能来分析，笔者认为，检务督察委员会 以纪检组长为督察长，由监察科、研究室、政治处负责人为副督察 长，下设专职检务督察办公室更为适宜。三是坚持以服务检察中心 工作为目的。检务督察归根结底是为了服务检察中心工作，就必须 围绕检察中心工作，明确执法办案和诉讼活动监督等督察重点，充 分发挥检务督察查错、促改、预警、落实的作用，做到监督到位而 不越位、参与而不干预，促使检务督察真正发挥实际效用。其次，检务督察的程序和方式。依据检务督察的性质及其工作规 律，检务督察的工作程序大抵可以分为三种：一是动态监督程序。 包括对执法办案、检察事务、队伍建设的

16、实时全方位监督，兼具实 体监督和程序监督、事中监督与事后监督的方式；二是纠错处理程 序。对于督察过程中发现的执法办案违规、决定决议执行不力、执 法作风粗暴等问题，督察机构应根据不同情况发出督察令、督察建 议书，并及时向领导汇报；三是决定执行程序。督察机构领导小组 可根据督察的实际需要作出通知或决定，并可以采用催办、督办、 直接处置等方式督促纠错整改和执行落实。在方式、方法上检务督 察可以灵活多样，注意暗访和明察相结合，定期督察与突击督察相 结合，专项督察与综合督察相结合，上下联动督察与纵横交叉换位 督察相结合，日常督察与重大假日集中督察相结合，跟踪督察与现 场督察相结合。在实际工作中什么督察手

17、段有效就采用什么手段， 确保抓出成效、取得实效。最后，加强检务督察专业化训练，融入“检务督察一体化”机制。 以高检院为主导、省院为主题、基层院为依托的督察一体化网络， 是检务督察工作的必然趋势，这是检务督察规范化建设的需要，也 是检务督察队伍专业化的理由所在。一是加强基层检务督察部门工 作人员的法律培训，以提高基层院检务督察工作人员的应有素质和 水平，规范检务督察工作程序；二是上级检察机关在人员编制上向 检务督察部门给予政策倾斜，在人员上配齐、配强法律专业人员， 进而加强检务督察力度。参考文献：1 梁国庆：中国检察业务教程，中国检察出版社，2002年 版。2 梁景明：基层检察机关内部监督与外部监督效应互补机制 的现状，载北京检察2005年第2期。3 马如意：对检务督察制度的几点思考，河南省人民检察 院网。4 陶芳德：论检察机关内部监督机制的重新整合亳州市 人民检察院网。5 梁景明：基层检察机关内部监督与外部监督效应互补机制 的现状，载北京检察2005年第2期。