宪法学导论案例分析

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1、2011 年 12 月 25 日下午，由中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办、中国 宪政网协办的“2011 年度中国十大宪法事例发布会暨学术研讨会”在中国人民 大学明德法学楼601 学术报告厅举行。会上揭晓了本年度中国十大宪法事例：一、全国人大常委会因刚果（金）案解释香港基本法二、深圳大运会期间清理治安高危人群三、“金山”诉“360”引发微博言论自由之争四、李承鹏等人在人大直接选举中自荐参选五、清华女生起诉国土资源部等部委要求信息公开六、重庆、上海开征房产税七、广电总局禁止电视剧插播广告八、居民身份证添加指纹信息九、成力因裸体“行为艺术”被劳动教养 十、乌坎村民因土地问题向政府抗议二、深圳大

2、运会期间清理治安高危人群概要：2011 年 8 月深圳举行了世界大学生运动会,为了保障大运会期间的社会治安,深圳市于年初开始对其认定的“治安管理高危人群”进行行政清除,在一百天里累计清除八 万余人。并于4月 25日以新闻发布会的形式公告其战果。涉及的法律问题：清除行为是否合法；公民宪法权利的危机,特别是公民平等权,人身自 由权以及迁徙自由的宪法保护是否能落到实处。关键词：赶人事件 行政行为 宪法权利 保障体系关于“深圳为大运会安保清出 8 万余治安高危人群”的宪法思考2011年 4月10日上午，深圳警方召开新闻发布会，公布大运会安保“治安高危人员排查清 理百日行动”战果。据深圳市公安局副局长、

3、新闻发言人申少保介绍，在过去的100 天里， 共有 8 万余名“治安高危人员”被清出深圳。据介绍，行动期间，警方加大了对团伙和系列案件的破案力度。全市共抓获犯罪嫌疑人6371 人，破获刑事案件7679宗；治安拘留1731 人、强制戒毒829 人、抓获在逃人员921人。申 少保强调，截至4月 10日，已有8 万余名“治安高危人员”受到震慑离开深圳，但这还不 是全部。接下来，深圳警方将继续对该群体进行严格监管。深圳市公安局副局长申少保就警方对“治安高危人员”的界定作出解释。他表示，这几类人 员是指在深圳对社会治安秩序和公共安全有现存或潜在危害的人群。第一类，同时满足“有前科、长期滞留深圳、又没有正

4、当职业”等条件的；第二类，同时满 足“在应当就业的年龄无正当职业、昼伏夜出、群众举报有现实危险的”；第三类，涉嫌吸 毒、零星贩毒、涉嫌销赃的；第四类，使用假身份证入住旅馆酒店、租房的；第五类，长期 滞留深圳、明显靠非法收入生活的，比如涉嫌卖淫的失足妇女；第六类，肇事、肇祸的精神 病人员，对他人有危害的；第七类，扬言报复社会，有可能产生极端行为的；以及其他一些 未列举的，对群众安居乐业有现在或潜在危险的。上述事件中，深圳警方高调公布了“在过去的100天里，共有8 万余名“治安高危人员”被 清出深圳”的辉煌 “战果”，其具体措施不得而知，但该市警方对“治安高危人员”的界定 所作的解释简单梳理一下可

5、以看出，所列举的六类人大都有“现实危险”、“涉嫌”、“明显涉 嫌”、“有可能”、“潜在危险”等字眼，深圳警方所“清出”的这六类人并不是现实的违法犯 罪人员，防患于未然的意图明显。既然“清出”有明确的标准，“战果”又这么辉煌，那么 这六类“治安高危人员”非常有可能是涉嫌被迫离开深圳的，作为中国公民却有点外国人被 驱除出境的味道。这涉及到这六类“治安高危人员”的人身自由甚至劳动权的问题。我国宪 法第三十七条第三款规定，禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由， 禁止非法搜杳公民的身体。可见，人身自由是我国宪法规定的公民的基本权利，不得非法剥 夺。深圳警方的“清出”行动，显然剥夺了上述

6、六类人员在深圳管辖区域居住、工作、学习、 生活等与人身自由有关的一切权利。当然，宪法规定禁止非法剥夺公民人身自由，也就是说 有法律依据是可以剥夺的，但其法律依据何在？没有！否则就可以直接予以羁押或监禁，没 必要叫什么“治安高危人员” 了，也不用为他们涉嫌分类劳神了。也许有人会辩解说，为 了公共利益是可以限制公民权利的。深圳警方确实明确说明这次“清出”行动是为了大运会 安保需要，个人觉得属于公共利益范畴问题不大。但以此为由，限制甚至剥夺公民人身自由 并因而侵犯公民的劳动权就是合法的吗？ 下面我们依据相关宪法理论试就该事件分析： 宪法规定公民基本权利的本质在于赋予其对抗公权力，因而对公权力限制（当

7、然包括剥夺） 公民基本权利有严格的限制。对公权力的限制要求公权力的行使首先应当遵循“比例原则”。 该原则又分为妥当性原则、必要性原则和法益相称性原则三项子原则，三者缺一不可。妥当 性原则要求行政机关所选取的手段要能够导致某项正当行政目的的实现；必要性原则要求行 政权力对私人权益的影响不得超越实现行政目的的必要程度；法益相称性原则要求行政目的 所涉及的利益与运用行政手段所伤害的利益之间应该成比例。深圳警方这次“清出”行动似 乎有助于大运会安保需要这一目的的实现，但该市警方并没有拿出相关依据来论证清出这六 类“治安高危人员”与实现大运会安保目的之间存在直接关系，与这六类人员“涉嫌”如何 如何一样二

8、者的因果关系是不确定的。大运会安保的目的无非是确保各项赛事正常进行的秩 序，完全可以通过认真落实各项内外安保措施实现。“清出”行动却剥夺了该六类人员在深 圳的人身自由，使其无法行使劳动权获得应有的收入，进而极大影响了其生存权，而这已经 远远超越了大运会安保必要的程度和范围。大运会赛事秩序与数万人的生存权相比，孰轻孰 重，哪个利益更大更应当受到保护？显然是后者。总结： 综上所述，“深圳为大运会安保清出8万余治安高危人员”是一起公权力以公共利益为名限 制、侵害公民宪法基本权利的事件。该事件与诸如菜刀实名制、上网实名制、避孕套实名制 等等事件时有发生，表明我国宪法在内的法律缺少应有的权威，国家机关及

9、其工作人员法治 意识淡漠已到了非常严重的地步。八、居民身份证添加指纹信息 概要：2011年3月29日，十一届全国人大常委会第二十三次会议通过了关于修改居民身份 证法的决定。根据修正案的规定，居民身份证法第3条中增加一款作为第3款：“公民申 请领取、换领、补领居民身份证的，应当登记指纹信息。”。新法在赋予国家占有公民隐私权力的同时，缺乏对公民指纹隐私的安全保障，使公民指纹隐 私安全受到极大的挑战。此次居民身份证法修改，国家警察权力进一步扩大，公民权利 进一步限缩，有违限制国家权力、保障公民权利的宪政宗旨。分析居民身份证法赋予国 家机关收集公民指纹隐私、限制公民宪法隐私权是否符合目的合理原则和比例

10、原则，以及是 否建立了完善的公民指纹安全保障机制，来探析居民身份证中加入指纹的合宪性。一、 身份证增加指纹本质上是国家对公民宪法隐私权的限制 居民身份证法修改，增加了居民身份证的登记项目 指纹信息，规定公民申请领取、 换领、补领居民身份证的，应当登记指纹信息。“指纹形成于胎儿阶段，一经形成，其花纹 类型和细节特征的总和终生不变。” 因此，指纹是具有高度人身属性的个人信息，属于个人 隐私。所谓隐私，是指个人不愿为他人知悉的秘密，主要包括个人私事、个人信息和个人领 域等方面。其中，个人信息指一切有关个人的信息，如身高、体重、健康状况、家庭情况、 财产状况、生活习惯等等。居民身份证上公民的姓名、出生

11、年月、家庭地址等属于公民个人 信息，都属于隐私。个人信息是个人在社会生存的代码，是人际交往、社会交往的媒介，个 人为了社会生活和公共利益，必须牺牲一部分隐私，交出一部分必要的个人信息；国家为了 管理的需要，也需要占有相关的公民个人信息，但这种占有必须以合法、必要为限。宪法上 的公民隐私权有别于民法上的隐私权，民法上的隐私权关注平等个体之间社会关系的法律界 限，是个人保持独立于其他个人的权利；宪法上的隐私权关注国家与公民之间的法律界线， 是公民独处于国家的权利，排斥国家对公民私人领域的任意介入。公民宪法隐私权在个人信 息方面具体表现为公民对个人信息的控制和限制国家对个人信息的收集和散播。因此，此

12、次 居民身份证法修改，要求在身份证中登记指纹，即身份证制作机关在制作身份证时有权 要求收集并保留公民的指纹信息，是国家对公民隐私的进一步索取和占有，使得公民隐私权 的内容克减，其本质是国家对公民宪法隐私权的限制。二、居民身份证法增加指纹限制公民隐私权不符合目的合理原则和比例原 则（一）居民身份证法增加指纹限制公民隐私权不符合目的合理原则 限制基本权利是一种在法律范围内侵害个人权利的行为，宪法在允许对基本权利施加限制的 同时，也规定了限制基本权利的目的。如果一项基本权利的法律不符合宪法设定的目的，则 这一限制为宪法所不许，该项法律可能被宣布为违宪。在既定的社会经济条件下，一个国家 或一个社会的法

13、权总量也是既定的，国家权力的扩张膨胀必然减损和侵夺公民的权利与自由， 反之亦然。因此，国家限制公民基本权利必须符合目的合理原则，必须基于宪法规定的合理 目的，以防止国家权力的恣意膨胀，造成对公民权利的侵害。我国宪法第51 条明确规定： 公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的 自由和权利，即我国限制公民基本权利的目的主要有：国家利益、社会利益、集体利益以及 其他公民的权利和自由。隐私权属于一项公民的基本权利，国家通过法律限制公民隐私权必 须基于宪法规定的合理的目的，国家只能基于“国家利益、社会利益、集体利益、他人自由 和权利”的合理公益目的，即只有为了保

14、护另一种更为优越的价值，才能对公民的隐私权进 行限制，否则就可能涉嫌国家权力对公民隐私权的侵犯（二）居民身份证法增加指纹限制公民隐私权不符合比例原则 为了防止身份证被伪造不能成为国家限制公民宪法隐私权的合理目的，但隐藏其后的打击犯 罪、便于刑事侦查可以成为限制公民宪法隐私权的合理目的，但即便打击犯罪、便于刑事侦 查是合理的目的，并不意味着国家因此收集所有公民的指纹信息、牺牲所有公民隐私符合宪 法。国家限制公民基本权利除了必须符合目的合理原则外，其限制程度和限制措施还必须符 合比例原则。“比例原则是指一个涉及人权的公权力（可能是立法、司法和行政）限制基本权 利的目的与所采取的手段之间是否恰当。”

15、 比例原则分为三个具体原则：（一）适应性原则， 即国家所采取的措施，包括普遍措施或个案措施，要适应于它所追求的目的，如果法律所采 用的手段与目的不符合，限制基本权利的法律就是违宪的；（二）必要性原则，即如果以国家 措施干预公民自由为实现公共利益所不可缺少，那么这种干预必须是最低限度的，即存在多 种达致目的的手段时，国家须在诸手段之间做最小侵害选择；（三）比例性原则，即国家为追 求一定的目的所采取的限制手段的强度，不得与达成目的所需的程度不成比例，且因该限制 手段所造成的侵害程度，不得逾越其所欲追求的成果。同时满足上述三个具体原则的限制 公民基本权利的普通措施或者个案措施才符合比例原则，才合法合

16、宪。国家对公民信息的收集和占有应以必要为限，恪守尊重个人隐私的原则，不应该肆意扩张对 公民个人信息的占有。国家不是通过提高自身的管理能力，而是通过简单地以新赋公民义务、 牺牲公民权利的方式来解决国家管理问题，实属本末倒置。因此，国家为刑事侦查、打击犯 罪全面收集公民指纹、牺牲全民的隐私权不符合必要性原则。再次，比例性原则要求国家为 追求一定的目的所采取的限制手段的强度，不得与达成目的所需的程度不成比例，且因该限 制手段所造成的侵害程度，不得逾越其所欲追求的结果。为了打击犯罪，我国刑事诉讼法 已经赋予了刑事侦查机关广泛的刑事侦查权，侦查机关可以采取讯问、勘验、检查、侦查实 验权、查封、扣押、通缉

17、等一系列侦查手段，刑事侦查权已经极其庞大。而赋予公安机关在 制作、发放身份证中收集所有公民的指纹信息，不仅牺牲所有公民的隐私权，其实质是将所 有公民预设为犯罪主体，使所有公民都在公安机关的掌控之下，导致人人自危，使公民的自 由极大受限；公安警察的权力延伸到所有公民的自由，造成警察权更为庞大，极易形成“警 察国家”：国家权力和公民权利极度失衡。因此，在公民身份证中加入指纹所造成的公民隐 私权和自由权的侵害程度，远远逾越了其所欲追求的结果，不符合比例性原则。居民身份 证法修改规定公民身份证中加入指纹，赋予公安警察收集公民指纹信息的权力，但并未明 确规定此限制公民宪法隐私权之举的合理目的，不符合国家

18、限制公民基本权利必须遵循的目 的合理原则。即便隐藏其后的打击犯罪、便于刑事侦查属于宪法规定的限制公民基本权利的 合理目的，但规定居民身份证中加入指纹、收集全民指纹隐私的手段亦不符合国家限制公民 基本权利必须遵循的比例原则。“公民保留的权利太少，国家掌握的权力太大，公民就不可 能对国家权力的行使过程进行有效的监督控制，也无力抗拒国家机关及其官员侵犯权利的行 为。三、新法缺乏对公民指纹隐私的安全保障机制，加剧国家权力和公民权利的失衡（一）新居民身份证法缺乏对公安机关指纹使用目的的限定 个人信息是个人在社会中的代码和符号，其准确性和安全性至关重要，而指纹由于蕴含 DNA 信息，通过其可以了解公民体质

19、、健康状况等高度敏感的个人隐私，因此必须确保公民为公 共利益交给国家的个人信息的安全。新居民身份证法在原法规定的公安机关及其人民警 察对履行职权时知悉的公民身份证信息的保密义务以及人民警察泄露居民身份证个人信息 的行政、刑事责任外，增加了民事赔偿责任，即公民身份证信息被泄露造成损失时，可以基 于新法第19条主张民事赔偿。 但新居民身份证法的上述规定只是规定了公安机关及 其工作人员对公民身份证个人信息的一般保密义务和违反该义务的的惩戒措施，对于公安机 关对公民身份证个人信息，特别是新增的指纹信息的使用目的以及国家机关如何在使 用中保障指纹信息的安全等均未作出规定，使得公安机关收集和使用指纹信的权

20、力除了保密 义务外毫无限制，严重不利于公民指纹信息的安全保障。对此，公安部门给出的理由是“在 居民身份证中登记的指纹信息，是数字化的指纹特征点，不能还原成指纹图像” _g5。，但 是，在高度智能化且信息技术不断提升的今天，难以绝对保证数字化的指纹信息“不能还原 成指纹图像”，即使“不能还原成指纹图像”有保证，身份证中“数字化的指纹信息”本身 就是一项十分重要的个人信息，一旦被不当使用，同样会给公民权益带来严重的威胁。因此 在赋予公安收集公民指纹权力的同时必须明确其对指纹的使用目的，建立相关的安全保障机 制。以台湾地区为例，政府收集和处理指纹资料的基本条件是“国家基于特定重大公益之目 的而有大规

21、模汇集、录存人民指纹、并有建立资料库储存之必要者，则应以法律明定其汇集 之目的，其汇集应与重大公益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明文禁止法定 目的外之使用。而我国新居民身份证法只是赋予公安机关收集、使用公民指纹信息的权 力，对于该权力如何具体行使以及相应的保障义务没有作任何规定，使得公民为公共利益交 给国家的指纹信息缺乏安全保障，严重影响公民隐私权的保障，使得国家权力和公民权利严 重失衡。身份证法第19条规定：国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单 位的工作人员泄露在履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息， 构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，

22、由公安机关处十日以上十五日以下拘留， 并处五千元罚款，有违法所得的，没收违法所得。单位有前款行为，构成犯罪的，依法追究 刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处 十日以上十五日以下拘留，并处十万元以上五十万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所 得 有前两款行为，对他人造成损害的，依法承担民事责任。（二）新居民身份证法缺乏对其他国家机关和服务机构对公民指纹获悉的限制虽然根据居民身份证法规定的身份证制作主体以及查验公民身份证的主体可知，掌握 公民指纹信息的主体主要是公安机关，但从居民身份证法规定的公民出示身份证的情形 以及新增加的泄露公民身份证信息的责任主体

23、可知，我国获悉公民身份证信息的主体还包 括除公安机关之外的其他国家机关，以及金融、电信、交通、教育、医疗等提供服务的机构。 上述其他国家机关和服务机构之所以获悉公民身份证信息，是因为其在行使职权或提供服务 时同样需要对公民进行身份确定。在身份证未登记指纹之前，身份证上的姓名、年龄、住址、 身份号码都与上述服务有关系，所以对其他国家机关和服务机构获悉公民身份证信息的范围 没有必要作出限制。但公民的指纹信息与上述服务基本无关，且指纹本身又是具有高度人身 性的隐私，因此，必须将其他国家机关和服务机构获悉公民身份证信息的范围与公安机关相 区分，应阻断其他国家机关和服务机构获悉公民指纹信息的可能，以保证

24、为实现公共利益收 集公民指纹隐私的同时对公民的指纹隐私作最小的侵害。但我国居民身份证法在修改时 仅考虑国家公共利益的需要，赋予了公安机关登记公民指纹的权力，却未对这种侵害作限制， 没有将其他国家机关以及服务机构获悉公民身份证信息的范围作限制，使得其他机关、服务 机构亦可能获悉公民指纹信息，严重侵害公民隐私权。（居民身份证法第6条规定： 居民身份证式样由国务院公安部门制定。居民身份证由公安机关统一制作、发放。居民身 份证法第 15 条规定：人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件， 可以查验居民身份证。居民身份证法第14条规定：有下列情形之一的，公民应当出 示居民身份证证明身份（

25、一）常住户口登记项目变更；（二）兵役登记；（三）婚姻登记、收养登记；（四）申请办理出境手续；（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定 的其他证明方式证明身份。居民身份证法第19条规定：国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工 作人员泄露在履行职责或者提供服务过程中获 得的居民身份证记载的公民个人信息，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的， 由公安机关处十日以上十五日以下拘留，并处五 千元罚款，有违法所得的，没收违法所得。单位有前款行为，构成犯罪的，依法追究刑事责 任；尚不构成犯

26、罪的，由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五El以下拘留，并处十万元以上五十万元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。四、结语居民身份证法修改，规定在身份证中登记指纹信息，其本质是国家对公民隐私的进一步 占有，是对公民宪法隐私权的限制。国家限制公民基本权利，必须基于合理的目的，且限制 程度和手段必须符合比例原则。居民身份证法在赋予了国家限制公民宪法隐私权时，没 有充分论证增加国家机关此项权力、限制公民宪法隐私权的合理理由，不符合目的合理原则。 即便深藏其后的打击犯罪、便于刑事侦查目的可以归于国家进一步限制公民隐私权、占有公 民指纹隐私的合理目的，但要求全民身份证中加入指纹、收集全民指纹隐私的手段亦不符合 国家限制公民基本权利必须遵循的比例原则。新法在赋予公安警察此项权力限制公民宪法隐 私权的同时，对公民的指纹隐私缺乏安全保障，对特别是对公安机关使用公民身份证指纹信 息目以及其他国家机关、服务机构获悉公民指纹信息缺少限制，使得公民的指纹隐私安全受 到极大的挑战。因 此，此次居民身份证法修改，规定身份证中登记指纹信息，使得国家警察权力进一步扩大，公民权利进一步限缩，国家权力和公民权利结构更加失衡，有违限制国家权力、保障公民权利的宪政宗旨。