行政法主体论讲义

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1、第二部分第二部分 行政法主体论行政法主体论 内涵 行政主体 与相关概念的区别 行政主体 意义 行政机关 行政主体类型 授权组织 行政委托下的行政主体 行政人（公务员）行政相对人 行政相对人的概念、特征 行政相对人的分类 行政相对人的法律地位 第三章第三章 行政主体行政主体 内涵 行政主体内涵 与相关概念的区别 意义行政主体 行政机关 行政主体类型 授权组织 行政委托下的行政主体第一节第一节 行政主体行政主体一、行政主体的内涵 行政主体是指享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动，并独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。理解行政主体概念，需把握以下四个因素：1、行政主体必须是一定的组织而

2、不能是个人；2、行政主体必须是享有行政职权的组织；3、行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权 的组织；4、行政主体必须是能够独立承担法律责任的组织。第三章第三章二行政主体与相关概念的区别 1、行政主体与行政法主体 2、行政主体与行政机关 3、行政主体与公务员 4、行政主体与被授权组织 5、行政主体与接受委托组织第三章第三章三建立行政主体概念的意义 1、行政主体是确认行政职权职责和责任的要求；2、行政主体是区分行政权力主体与非权力主体身份性质的需要；3、行政主体是确定行政行为的效力与责任归属的前提；4、行政主体是确定行政复议被申请人行政诉讼被告和行政赔偿义务机关的前提和基础。第三章第三章 第

3、二节第二节 行政主体的类型行政主体的类型 行政主体通常有两类组织构成：一类是国家行政机关，即所谓“职权行政主体”，另一类是法律、法规、规章授权的组织，即所谓“授权行政主体”。第三章第三章一行政机关（一）行政机关的含义 行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。1.行政机关是由国家设置，代表国家行使国家职能的机关。这一点使其与政党社会组织团体区别开来。2.行政机关是行使国家行政职能的国家机关,这使得它与立法机关司法机关区别开来。3.行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。这使得它与法律法规授权组织和其他公权力组织区别开来。第三章第三章(

4、二)行政机关的主要职权与职责 主要职权包括：1.行政立法权；2.行政决策权；3.行政决定权；4.行政命令权；5.行政执行权；6.行政处罚权；7.行政强制执行权；8.行政监督权；9.行政司法权。主要职责包括：1.依法履行职务，遵守权限规定；2.符合法律目的；3.遵循法定程序。第三章第三章例:2004年某日晚，女童王某与另两名同学到公园游玩，王某不慎落水，有人报了警。某公安分局派出所民警李某和实习民警共三人在不到10分钟内赶到现场，他们用强光手电筒搜寻水面，没见人。遗憾的是，这3人都不会游泳。民警问围观群众有没有人会游泳，无人应答。李某便打电话向110报警台反馈情况。约20分钟后，女童家属赶到现场

5、，警察李某等协助将女童打捞上岸。救护车将其送往医院，但不治身亡。事后，亡者家属认为责任在于警察“见死不救”，并将该公安分局告上法庭。诉状称，警方接报警后，明知有人溺水，却派不会游泳的人员赶到现场，也没携带有效的救助工具，其主观不作为的故意明显，客观上不能作为的行为存在，习某的死亡与警方的不作为有必然的因果关系。原告要求:确认警方接警后的处警行为违法，应赔偿原告经济损失二十余万元。请问：1警察的行为是否为违法行政行为？2警察对其不予施救的行为应承担何种法律责任？3亡者家属可否要求国家赔偿？人民警察法第21条的规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民

6、提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作”。人民警察法第50条规定：人民警察在执行职务中，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照中华人民共和国国家赔偿法和其他有关法律、法规的规定给予赔偿。国家赔偿法第7条规定：行政机关及其工作人员行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。（三）行政机关的类别 1.中央国家行政机关(1)国务院(2)国务院组成部门 (3)国务院部委管理的国家局 (4)国务院直属特设机构 (5)国务院直属机构 (6)国务院办事机构 (7)国务院直属事业单位 第三章

7、第三章2.一般地方国家行政机关（1）地方各级人民政府：我国地方各级人民政府分为省(自治区、直辖市人民政府)，市（自治州、直辖市的区),县(自治县、市辖区及不设区的市)人民政府，乡(民族乡、镇)人民政府。（2）地方各级政府的职能部门：（3）地方政府的派出机关：根据地方组织法的规定，我国地方人民政府的派出机关有三种类型：省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。第三章第三章3.民族自治地方行政机关 民族自治地方行政机关是指自治区、自治州、自治县、民族乡的人民政府及其工

8、作部门（民族乡不设专门工作部门）。4.特别行政区的行政机关第三章第三章二.法律、法规、规章授权的组织 高法关于行诉法司法解释的第20条第2款：法律、法规、规章授权的组织是指依具体法律法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。被授权组织一经授权，就取得了所授予行政职权的主体资格，成为该项行政职权的法定行政主体，可以以自己的名义行使法律、法规、规章所授职能，并由其本身对外承担法律责任。授权行政主体标志着“国家垄断行政权力”的传统观念开始动摇，“行政权力社会化”受到关注。被授权组织主要包括两大类：一类是行政机构，一类是其他社会组织。第三章第三章1、行政机构：行政机构是行政组织的构成要素之一，本

9、身又是作为行政机关的内部机构存在的。根据行政组织法的一般原理，行政机关的内部机构和派出机构不能成为独立的行政主体。但在诸多特定情况下，可经法律、法规、规章授权，成为行政主体。第三章第三章 最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（2000年3月10日起施行）第20条第2、3款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章规章授权的行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为

10、的机构或者组织为被告。”2、其他社会组织（1）临时性组织。（2）行政性公司。（3）行业组织。（4）从事一定行政职能的事业单位。如中华人民共和国学位条例（1981年1月1日起实施）第8条第1款规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。“这就赋予了高校学位授予权。（5）从事一定行政职能的企业单位。如中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行等，在现金管理方面享有行政主体的资格。（6）被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织。如工会、共青团、妇联、残疾人基金会、红十字会、法学会、佛教协会等。第三章第三章三.行政委托

11、情形下的行政主体 行政委托是行政主体出于管理上的需要，委托其他组织或个人组织或个人以其名义代行行政职权，该行为后果仍属于委托人的活动。在我国现行法律中常能见到有关行政委托的规定，尤其是税收法方面。第三章第三章行政主体概念的问题 判断一个组织是否行政主体关键在于是否具有行政职权，而行政法并未提供一个标准如何判断是否有行政职权；“授权组织”谁授权？“法律法规”授权，高法在行政诉讼法司法解释中讲“规章授权”视为行政主体，从而扩大了该概念的外延概念内涵与外延双重不确定性是行政主体理论面临的直接挑战。“被告即行政主体”的负面影响：类似村民状告村委会，俱乐部状告足协，往往因村委会和足协不是“法律法规授权的

12、组织”不具有行政主体资格而不能成为行政诉讼的被告 “诉讼主体”与“行政主体”不应该也没有必要完全统一。改革设想：实现行政主体与行政诉讼被告确认逻辑的分离；“法律法规授权的组织”应由“公务法人”的概念代之；如公共事业单位（高等学校），社区组织（居委会），行业组织都属于公务法人；第四章第四章 行政人行政人 行政人概述行政人 公务员概念及其法律地位公务员概念及其法律地位 国家公职关系第一节 行政人概述 一、行政人概念 行政人特指依法代表国家，并以行政主体的名义，实施行政活动，其行为效果归属于行政主体的个人。二、行政人资格的取得与丧失 自然人依据下列情形之一，即取得行政人资格：1、进入国家机关成为国家

13、公务员。2、不具有公务员身份的自然人受到法律授权或行政主体的委托而获得行使行政权的资格。自然人丧失行政人资格的法律事实有：原为公务员的自然人丧失公务员身份；取得行政人资格的自然人失踪或死亡；非公务员已获得的行政权委任被收回或到期。第四章第四章第二节 公务员及其法律地位 一、公务员概念 公务员法第2条的规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，第106条同时规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理”。第四章第四章 比较1993年的国家公务员暂行条例，我国现行公务员的范围大大扩大了

14、，公务员具体指包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、依法拥有国家公共权力的企事业单位的机关中除工勤以外的工作人员。新的公务员范围界定不仅仅局限于原有的行政机关内部除工勤以外的工作人员，而包括了所有由国家财政负担、纳入国家行政编制、行使公权的工作人员，从而使我国公务员的概念成为世界上最为宽泛的国家之一。第四章第四章 文官 政务官：与内阁共进退英政府官员 事务官：事务官：脱党中立，不 与内阁共进退 武官 公务员制度在我国的建立和发展相对较晚，我国建国以后,长期实行的是干部人事制度,改革开放后在邓小平大力改进干部人事制度的倡导下,才开始建立我国的公务员制度，1

15、993年10月1日国家公务员暂行条例的实施标志着中国公务员制度的初步建立。迄今为止，我国已初步完成公务员法律制度框架的构建，主要包括：国家公务员暂行条例（1993年）（公务员法颁布后已 自动废止）、国家公务员职务升降暂行规定（1996年）、国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法（1996年）、国家公务员任职回避和公务回避暂行办法（1996年）、国家公务员培训暂行规定（1996年）、公务员法（2005年）以及法官法、检察官法、警察法、监察法等，使我国公务员管理步入了法制化轨道。二、公务员的法律地位 国家公务员在不同行政法律关系中的法律地位不尽相同。1、在外部行政法律关系中，国家公务员以所在行政机关名

16、义行使行政权，其行为后果归属与于其所在行政机关。2、在行政救济法律关系中，公务员不具有法律关系当事人的资格，只有作出具体行政行为的行政机关方可成为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。3、在内部行政法律关系中，公务员可以自己的名义作为一方当事人与所属行政机关发生法律关系。第四章第四章三、公务员的权利与义务 根据国家公务员法的规定，公务员的权利包括：1、身份保障权。2、依法执行公务权。3、获得劳动报酬和享受保险，福利待 遇权。4、参加培训权。5、提出批评建议权。6、提出申诉控告权。7、辞职权。8、宪法和法律规定的其他权利。第四章第四章 根据国家公务员法的规定，公务员的义务包括：1、遵守宪法法律和法

17、规的义务。2、依照国家法律法规和政策执行公务的义务。3、密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，为人民服务的义务。4、维护国家安全荣誉和利益的义务。5、忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令的义务。6、保守国家秘密和工作秘密的义务。7、公正廉洁，克己奉公的义务。8、宪法和法律规定的其他义务。第四章第四章 第三节 国家公职关系一、国家公职关系的内涵 国家公职关系是指国家公务员基于其所担任的行政职务而与国家之间构成的权利义务关系。在这种法律关系中，主体双方分别是公务员与国家。该法律关系的属性在于它是内部行政法律关系的一种。第四章第四章二、国家公职关系的发生 公民经过法定程序，成为公务员，担任一定

18、行政职务，与国家之间构成行政职务关系，即发生国家公职关系。根据公务员法规定，国家公职关系通过四种途径发生。1、考任。2、选任。3、委任。4、调任。第四章第四章三、国家公职关系的变更 根据公务员法规定，国家公职关系的变更，主要包括四种情形。1、晋升。2、降职。3、交流（包括转任和轮换两种情形）。4、撤职。第四章第四章四、国家公职关系的消灭 国家公职关系的消灭指的是由于发生某些事实或行为，致使公职关系不能继续存在的情形。根据公务员法规定，主要包括两种情形。1、法定原因：包括开除公职、辞职、辞退、调出、退休、离休和判处刑罚。2、事实原因：包括死亡、丧失国籍。思考：思考：行政公务行为的认定标准如何界定

19、？第四章第四章有关公务员制度的几个热点问题 一、财产申报制度 1.财产申报制，体现了公法优先和公共利益优先的原则。恩格斯：“当个人隐私甚至阴私与重要的公共利益政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分。它不再受隐私权的保护。”2.1995年中办、国办联合颁布了关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定 以官员家庭财产登记制度为研究重点的“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题，受到全国人大常委会办公厅的高度评价。全国人大正在对包括这一制度在内的数项反腐新建议进行研究，并且积极地在为相关立法做准备。2001年6月15日颁布了关于省部级现职领导干部报告家庭财产的

20、规定(试行)。第一申报主体范围过窄第一申报主体范围过窄 申报主体指“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县(处)级以上(含县处级)领导干部”，“社会团体、事业单位县(处)级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人”。与刑法第395条规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体范围不一致。故财产申报主体当为所有国家工作人员。故财产申报主体当为所有国家工作人员。同时,离任国家工作人员也有接受财产核查的义务。第二申报范围不周延第二申报范围不周延 规定所列举的申报财产范围包括工资；各类奖金、津贴、补贴及福利费；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位的领

21、导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得等四个方面。规定只界定为“收入申报收入申报”而不称“财产申报财产申报”。且上述4项申报范围，还没有包括申报主体收入的全部，比如继承的遗产、受赠、偶然所得以及从事证券、股票等风险投资所得收入。仅仅申报个人的部分收入仅仅申报个人的部分收入，而对家庭的全部财产不予申报对家庭的全部财产不予申报。故申报的内容应当为所拥有的财产而非仅仅是收入，包括动产、不动产、债权、债务等；申报财产的范围不仅包括个人所拥有的财产，还包括家庭共有的财产，一些官员敛财之后给其父母、未成年子女开设许多账户存折，同样可能逃脱监控。第三申报操作性设计不科学第三申报操作性设计不科学 规定所设计

22、的是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。从国外立法看，国家公职人员的财产申报一般设有初任申报、日常申报和离职申报三种制度。第四受理机构缺乏权威性第四受理机构缺乏权威性 规定规定各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报，并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案。按照国外立法，财产申报的受理机构多是法纪监督机构法纪监督机构。第五违反申报要求追究过轻第五违反申报要求追究过轻 规定规定对申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，而没有规定法律责任。二、回避制度 任职回避（68条）公务

23、回避（70条）地区回避（69条）卸任回避（102条）公务员法第68条规定的是任职回避：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作”。第70条规定的是公务回避：“公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：（一）涉及本人利害关系的；（二）涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；（三）其他可能影响公正执行公务的”。公务员法第69条规定的是地区回避：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关

24、部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外”。公务员法第102条规定的就是卸任回避：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。问题：“权力期权化”股票期权的含义，是指一个公司授予其员工在一定的期限里（如10年），按照该授权日授权日的股票的公平市场价格，即固定的期权价格购买一定份额的公司股票的权利。行使期权时，享有期权的员工只需支付期权价格，而不管当日当日股票的交易价是多少，就可得到期权项下的股票。期权价格和当日交易价之间的差额差额就是该员

25、工的获利获利。“权力期权化”特指某些领导干部在位、在任时，利用其权力及影响，为某些企业牟取利益，为了保护自己，逃避纪检、监察部门的监督和查处，不图眼前的直接回报，而是为日后退休、“下海”后获取更大利益打下基础。“权力期权化”不像有些贪官那样一手办事、一手要钱，做法隐蔽性强、危害性大。“权力期权化”的主要做法：低价出让国有企业；以损害国家及公有利益为前提，为企业发展提供各种优惠，如为房地产开发公司出让优质地段的地皮、减免行政收费项目；为广告公司介绍烟草公司等大客户；为某公司介绍重点工程项目；出面替企业的贷款留下人情以图日后回报等。04年初出台的关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见对辞官

26、下海提出了明确要求：党政领导干部辞去公职后3年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职，不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商、办企业活动。强调应承担法律责任:公务员法公务员法第第102条第条第2款款的规定：“公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。？公务员法第89条：“公务员退休后，鼓励发挥个人专长，参与社会发展”。第五章第

27、五章 行政相对人行政相对人 行政相对人的概念、特征 行政相对人的分类 行政相对人的法律地位第一节 行政相对人的概念及特征一、行政相对人概念 行政相对人又称行政相对方，是一个行政法学上的概念，而非制定法上的概念。指的是行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织，参与行政法律关系，对行政主体享有权利承担义务的公民、法人或其他组织。二、行政相对人的特征：1、行政相对人是指处在行政法律关系中的个人、组织。2、行政相对人是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人的个人、组织。3、行政相对人是指在行政法律关系中其权益受到行政主体行政行为影响的个人、组织。要

28、注意的是：要注意的是：行政机关、法律法规授权的组织或其他社会公权力组织在行政法律关系中虽然恒定的作为行政主体，但在具体法律关系中，有时也会处于被其他行政主体管理的地位，从而成为行政相对人。第二节 行政相对人的分类 按照不同标准，可对行政相对人作不同的分类。分类的结果也存在不同表述。1、个人相对人与组织相对人以行政相对人是否为一定的组织体为标准，可把相对人分为个人相对人和组织相对人。2、直接相对人与间接相对人（又可称为行政对象人与行政相关人）以与行政主体行政行为的关系为标准，把行政相对人可以分为直接相对人与间接相对人。3、作为行为的相对人和不作为行为的相对人 以行政行为的方式为标准，可把相对人分

29、为行政作为行为的相对人和不作为行为的相对人。4、授益相对人与侵益相对人以行政主体行政行为对相对人权益影响的性质为标准，可把相对人分为授益相对人和侵益相对人。5、抽象相对人与具体相对人以行政行为影响其权益是否产生实际效果为标准，把相对人分为抽象相对人与具体相对人。第三节 行政相对人的法律地位 一、行政相对人的法律地位 行政相对人作为行政法律关系中的一方当事人，其地位不仅仅表现为它是行政主体管理行为的对象，更应该注重突出两点内容：（一）行政相对人是行政主体依法行政的重要约束力量 1、行政相对人是要求行政主体依法行政的直接提醒着、告诫者。2、行政相对人依照法定程序能直接约束行政主体必须依法行政。（二

30、）行政相对人是行政主体依法行政的重要合作力量 1、相对人与行政主体共同有效地实施法律。2、相对人协助行政主体依法管理。3、相对人可以反馈行政立法的内容是否正确、科学、符合实际情况。行政相对人的法律地位通过相对人的权利与义务具体体现出来，包括实体法与程序法上的各项权利与义务。二、行政相对人的权利 、参政权利 （1）批评权、建议权 （2）控告、检举权 （3）协助公务权协助公务权 （4）知政权（了解权和知情权的一部分）（5）行政契约权 、受平等对待的权利 （1）立法上的平等对待 （2）执法和司法上的平等对待 、受益权利 （1）保障性受益权 （2）发展性受益权 （3）保护性受益权、自由权利 （1）多种

31、合法权益和自由的自主享有 （2）抵制非法侵害的权利 （3）合法权益受侵害后获得赔偿的权利、程序权利 （1）了解权 （2）提出申请的权利 （3）得到通知的权利 （4）评论权 （5）申请回避的权利 （6）举证权 （7）辩论权 （8）程序抵制权、救济权 （1）申请复议权 （2）提起行政诉讼权 （3）请求国家赔偿补偿权三、行政相对人的义务 、遵守法律程序的义务 、服从行政管理的义务 、协助公务的义务 、提供真实信息的义务 、接受行政监督的义务 、维护公益的义务 、遵守法定程序的义务案例：案例：2003年7月15日广州市公安局发出一纸通告，凡是年满16周岁，具有完全民事行为能力的广州市市民，都可以在通告

32、指定的路段对来往的机动车辆的违章行为进行拍摄，而这些拍摄的照片一经交警部门审核确认，即可获得每张20元的奖励。广大市民普遍认为这个通告的出台可以控制违章车辆，创造良好的交通秩序，是件好事。于是，积极响应。该措施确实收到了一定的效果，不少司机都感受到了这项措施的威慑力，在行驶过程中也格外遵守交通规则了。但争议也随之而来，有观点认为市民拍摄违章照片是在分享警察执法的一部分权力，而警察执法的权力是没有法律规定不可以再去委托的。我国相关法律规定，道路交通管理的执法主体是交通警察，让一般市民使这样的权力，容易造成权力的异化。问题：问题：公民参与行政管理的途径是什么？其合法性如何认定？演讲完毕，谢谢观看！