专项审计调查的特点与方法

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1、专项审计调查的特点与方法专项审计调查是伴随绩效审计的产生而出现的一种审计方式。绩效审计萌芽 于 20 世纪 40 年代的西方发达资本主义国家，现代意义上的绩效审计形成于 20 世纪70 年代。半个多世纪以来，世界各国尤其是西方市场经济发达国家对此进 行了广泛深入的探索实践。在政府审计史上，能否不失时机地开展绩效审计，是 政府审计从传统审计向现代审计过渡的标志。绩效审计的内容主要包括三个方面，即经济性、效率性和效果性，其对应的 3 个英文单词都以字母 E 开头，因此又称“三 E” 审计。最高审计机关国际组织对 三者分别定义如下:经济性(Economy)是指在确定的时间内，以最低的成本取得适 当质

2、量和数量的人力、财务、物力资源;效率性(Efficiency)是指在人力、财务和物 力资源的使用过程中，做到以一定数量的资源取得最大产出或者以最小投入取得 一定数量和质量的产出;效果性(Effectiveness)是指产出达到预定目标的程度。从我国审计机关的实际情况来看，在绩效审计方式方法的运用上，专项审计 调查是现阶段开展绩效审计的主要形式。近年来，国家审计署统一组织的审计项 目多数就采用了审计调查的方式，并收到了比较好的效果。目前，专项审计调查 作为审计方式的一种创新已越来越受到重视和加强，专项调查客观上要求调查者 从个别中探寻一般，透过现象看本质，对共性问题进行归纳，从机制和体制上找 原

3、因，提建议，为政府宏观决策提供参考，在更高层次上服务发展大局。这种向 决策和管理部门提供高水准管理信息的审计活动，远比单纯的以财务收支合法合 规性为目的的常规审计更能产生巨大的审计影响力，是今后我国政府审计发展的 主流方向。1 开展专项审计调查的现实意义当前，我国正处于经济转轨、社会转型的 特定历史时期，经济工作中存在的许多问题，是在改革发展过程中伴随体制转换 而产生的深层次问题，不能简单地以对错评论之，如何定性和处理也较难把握。 此时应更多采用专项审计调查的方式，其立足点在于为领导层的决策和政策法规 的完善提供依据，对经济生活中存在的大量合理不合法的事项不急于作出处理， 先如实予以反映。另外

4、，对有些涉及面比较广的宏观政策执行情况，采取专项审 计调查的方式有利于摸清情况，提请有关方面研究解决，效果会更好。虽然从微 观上即从具体实施审计的审计机关和接受审计的单位这个层面上来看，审计调查 的方式使审计收缴、归还原渠道的资金量大为减少，似乎削弱了审计的力度，然 而从政府和社会的宏观层面上来说，通过审计调查把揭露的问题与从体制上、机 制上深入分析的原因结合起来，更有利于促进政府依法行政和社会经济秩序的规 范。在目的和内容方面，审计与专项审计调查各有侧重点和特点。财务审计主要 是针对各个具体的项目和单位，突出“摸清家底”发现不足，进而揭露问题，促进 各单位自身完善制度，加强管理，具有很强的微

5、观，性和具体针对性 ;而专项审 计调查在很多情况下针对的是改革和经济生活中某一方面带有普遍性、苗头性、 潜在性的突出问题，也就是通常所说的“难点”热点”“、问题，直接反映经济生活 中的突出问题。作为地方审计机关，必须围绕当地经济发展的大局，切实加大审 计监督力度。首先，在年度项目计划安排上，就要围绕地方党委政府中心工作， 科学安排审计任务。例如对绍兴市越城区而言，村级财务的监督就是一个重点、 难点、热点，领导关注，群众关心，相应地就必须把它作为一项重点工作来加以 对待。其次，在审计项目具体实施上，要以规范管理，提高效益为目的，善于抓 住问题的关键，紧贴经济发展的实际和被审计单位的实情。再者，在

6、审计项目的 质量考核评比上，注重向揭露问题是否全面、原因分析是否透彻、建议意见是否 切实可行方面转变，注重从宏观角度观察问题，充分发挥审计“免疫系统”的作 用，为经济运行帮促改”提供良好的环境支持。凡此种种，都可以也应该充分运 用专项审计调查范围广、覆盖面大、针对性强、工作方式方法灵活的特点和优势， 针对区域内改革发展和经济生活中的突出问题，提出加强宏观管理和完善法规制 度的建议，服务于党委政府工作的大局和中心任务。从更有效发挥审计监督的角 度来看，专项审计调查能有效地扩大审计监督面，缓解审计机关任务重、人手少 的突出矛盾，更有利于“全面审计、突出重点”开展专项审计调查，必须具有全局 观念，善

7、于把握总。体概念，注重审计成果的加工提炼，通过专项审计调查的实 践，有利于培养复合型人才，更好地提升审计工作的质量和水平。另外，随着时 代的发展，政府职能由管理型向服务型的转变，作为政府组成部门的审计机关， 也应该形成与被审计单位互动的良性循环局面。通过审计调查，从体制上、机制 上提出有益于被审计单位的建议，或者通过审计机关的呼吁，帮助被审计单位解 决实际困难，而不仅仅是处理处罚，这样做会更受被审计单位的欢迎，从而形成 审计机关与被审计单位的良性互动。2 专项审计调查的特点 专项审计调查是审计工作特有的手段之一。它既 不同于其他行业调查，也不同于一般项目审计，具有范围广、覆盖面宽、针对性 强、

8、工作方式方法灵活等特点。专项审计调查与一般项目审计，虽然都是审计法 赋予审计机关的职责，但对比而言，二者在目的程序内容要求作用等方面还是各 有侧重的。2.1 目的对比从目的看，同样作为审计监督工作，二者无疑是有相同之处 的，都是为国民经济的正常运转服务，即从微观入手为宏观服务。但就一般项目 审计的目的而言，主要是对某个单位或行业财政财务收支的真实、合法、效益性 的确认和评价，目的范围相对明确而狭窄;而审计调查的目的是对经济生活中存 在的突出问题或对一些方针政策的实施情况开展有针对性的调查，目的在于对项 目资金的使用情况和结果作出评价，并针对存在的主要问题提出建议，以促进提 高资金的使用效益和工

9、程建设的环境效益。2.2 程序对比从程序看，专项审计调查是以审计为基本手段的调查，这是 与其他行业性调查的区别所在。国家审计的规范、准则同样适用于审计调查，但 毕竟调查不是审计，在程序上是有区别的。审计署关于审计调查的准则规定，调 查可视情况征求意见，出具调查报告;相对于一般审计的审计报告应当征求被审 计单位意见，出具审计报告、审计决定书的规定，审计调查程序上要简化一些， 有利于提高工作效率。2.3 内容对比从工作内容、对象范围看，一般审计是审计机关依法对被审 计单位的财政财务收支的真实、合法效益情况进行审计监督，工作内容相对单一。 而专项审计调查，则是对国家财政财务收支有关的或本级政府交办的

10、特定事项进 行专门调查，对与国民经济健康运行息息相关的宏观问题进行观察、分析判断， 并提出建设性意见和建议，涉及的面比较广。就调查对象来看，一般审计的对象 通常是一个单位，涉及的对象范围比较窄，具有明显的微观性。专项审计调查客 观上要求有一定的量和面，可同时针对全行业或不同法人单位就拟定的内容开展 调查，对象范围要广，具有较强的宏观性。2.4 要求对比从对审计工作人员的要求看，经过多年的积累和规范，一般 财政财务收支审计已经有了比较固定的模式，对审计人员的要求主要集中在以财 政财务知识为基础，对国家财经法规政策和各项审计准则有正确的理解和把握。 而审计调查不仅要求审计人员有查账的知识，更侧重与

11、调查内容相适应的管理知 识、专业知识、政策水平，要了解国家的政策方针和所调查行业的特点等。在文 字表达上对审计人员的写作水平相对要求高，调查报告不仅要揭示存在的问题， 更要有问题的成因分析和相应的调查结论及改进建议。2.5 作用对比由于存在上述的不同，导致两种方式发挥作用的效果不同。 项目审计对问题的处理或评价是具体的，针对某事或某项具体行为，对被审计对 象具体行为的纠正有较强的作用;对上级管理者而言，主要作用在于提供其具体 地了解某单位某事项的情况。而审计调查涉及的面广，层次高，政策性强 ;对被 调查的单位而言，不出具具体行为的处罚纠正决定;但对领导和决策层而言，则 能从更高更深更广的角度了

12、解情况，便于其从政策层面、宏观视野来考虑，为宏 观决策和政策调整提供参考信息。此外，两种方式必要时可以互相转换，项目审 计发现的倾向性、苗头性、普遍性的问题，可以通过审计调查来扩大调查对象， 分析深层次原因，为决策提供依据;审计调查中发现被调查单位有重大的违反国 家财经法规行为，审计机关认为有必要进行审计处理、处罚的，可以立项审计， 作出审计处理、处罚决定或移送有关部门。3专项审计调查的方法 既然是审计调查，专项审计调查与实施项目审计 的方法无疑有相同之处。实施专项审计调查的过程中，也常常是采取审计的方法 取得被调查单位的有关材料来证明被调查事项。但作为调查项目，专项审计调查 除使用传统财务审

13、计的方法如核对、函询、盘点外，还有自身独特的方法。3.1 调阅资料财务收支审计除一般性的审查账证表外，也需要注意检查一 些反映经济活动的资料合同。作为调查项目，更应该注意调阅所调查事项会计账 面以外的资料合同。根据实际需要，直接查阅被调查单位有关会议记录、统计资 料和有关文件，不仅仅是要弄清经济事项是什么，关键还要弄清楚经济事项为什 么会发生，事项的发生是否合理，是否产生了较好的效果，以便有针对性地提出 改进的意见和建议。3.2 抽样检查运用统计学原理，选取被调查的项目中的若干个典型进行重 点检查。对有些海量数据，因为不可能在短时间内对被调查项目的全部经济活动 资料进行详尽的调查，必须从中选取

14、一部分最具代表性的资料进行重点调查。 2007 年 4 月，绍兴市越城区审计局在对越城区教育经费投入专项审计调查中， 有针对性地在50多所学校中选择了 2所初中、所小学进行重点检查。这 5 所学 校中有城区的重点小学、3 有乡镇的中心学校，也有经费困难的薄弱学校，样本 具备代表性，所存在的情况能反映出全区中小学的共性问题。3.3 问卷调查可以有两种方式:一是设问式，将调查的内容，设定为若干个 问题，向被调查者进行调查，由审计调查人员做出记录。运用这种方法时要求调 查设计的问题简明扼要，清楚准确，易于回答，能确实说明问题。二是表格式， 这种方法就是根据调查的内容确定若干个量化指标，设计成审计调查

15、表，让被调 查者据实填写，这在诸如社保资金、新型农村合作医疗资金的调查中均有采用。3.4 座谈走访这是在许多工作中成功运用的一种常用方法，审计调查也不 例外。采用这种方法是由审计人员直接同被调查单位有关人员进行走访座谈，座 谈时要有不同层次的人员参加，注意广泛听取意见。针对那些不宜 公开或只涉及必须个别了解和核实的有关事项，可以采用个别走访调查的方式。 个别调查时应有两名以上调查人员在场并作好详细记录。取得的调查表应由填写 人员签字署名，并经单位领导审查签字。3.5 实地查看有的调查项目由于其特殊性，必须注重对整个被审计单位的 情况加以实地观察，了解管理经营的全过程，并获得对组织的整体印象，从

16、中获 取直接的感性认识和有用的信息，为综合分析评价提供翔实的材料。4 建议和设想4.1 选题是关键 专项审计调查是审计机关在服务中体现有效监督、在 服务中体现审计价值的重要手段。专项审计调查能否达到预期目的并取得实效， 选题立项是关键。从一定意义上讲，题目选准了也就成功了一半。实际工作中要 注意所选题目具备“三性”防止，“三过”一是要有宏观性，但不能过大。专项审计 调查项目应该是涉及:当地经济社会发展大局的、对当前或今后一个时期有重要 影响的难点热点问题，领导群众关心关注的典型问题。所谓不能过大是指有些项 目根据审计人员现有能力和水平难以完成或超越了审计职能。如城市规划、城市 各功能区合理布局

17、等问题对一个城市的经济社会发展举足轻重，是领导考虑的重 点，市民关注度也很高，但这是一个情况复杂、影响因素众多、技术性强的问题， 审计机关自身力量是难以胜任的。二是要有时效性，但不能过热。专项审计调查 应该围绕现阶段经济社会中正在发生进行的一些现象、项目来进行，但要避免选 太热的焦点问题、众说纷纭莫衷一是的现象。如招商引资与环境保护、形象工程 与正常建设，这些事例很难确定评判标准，需要全局与局部、现实与未来、经济 与社会等结合在一起来考虑，其分析和结论都有很大难度和风险，审计机关不宜 介入。三是要有服务性，但不能过激。服务领导决策是专项审计调查的出发点， 因此在选题时就要有明确的服务目标，为领

18、导提出建议与对策。不能过激是指题 材选择要符合政府工作的基本原则，不能选取社会上一些偏激的意见。4.2 准备要充分 传统财务审计项目也存在一个审前准备和调查阶段， 而专项审计调查由于政策性强、综合性高、难度相对较大，因此做好审前准备比 其他审计项目显得更为重要。在此环节，一是要了解相关法律法规和政策，掌握 评判标准;二是要对当时当地的实际情况、历史沿革、发展趋势进行审前调查;三 是有针对性地制定调查方案，方案应主要包括目标、内容调查表设计等。4.3 方法要灵活 专项审计调查须视具体审计调查项目情况不同，对各 种方法加以灵活应用，以取得更好的工作效果。任何事项其资金必然有其流入、 流转流出的一个

19、过程。在确立专项调查事项后，抓住资金源头，按资金流向排列， 一环扣一环开展专项审计调查。具体实施上要注重抓好以下几个结合 :一是上情 与实情相结合。很多专项审计调查项目是由上级机关统一部署的，必须在吃透上 情的同时充分了解自身实情，对如何开展本级工作心中有数，明确关键点和容易 产生问题的环节。二是重点与延伸相结合。不少调查项目是针对许多行业系统实 施的，有些行业系统的摊子大，下属单位多，情况复杂，应采取重点调查与延伸 调查相结合的方法，对一级单位全面调查，突出重点，对下属单位及其他调查对 象进行有针对性的抽查。三是审计与专项调查相结合。针对目前基层审计机关人 手少、工作量大的突出矛盾，在年初安

20、排审计计划时，要考虑审计与专项审计调 查相结合，这样既可以节省人力、物力，又可以通过审计全面掌握被调查单位的 相关情况，提高专项调查的质量。4.4 报告要提炼 审计调查报告是专项审计调查成果的最终体现，其 质量高低直接决定了调查成效。在撰写时应重点把握这三个环节:一是删除归纳。 调查中所收集的资料有些与审计目标关联度不大、或所反映的情况不明显、说服 力不强的事例不宜在报告中反映，对精选后有价值的材料再进行归纳整理，形成 素材。二是界定判断。对所描述的问题和现象从主观与客观、内部与外部、个性 与共性、历史与现实的角度来全面分析，找出其规律所在。三是对策建议。要遵 循管理学原理，针对原因的建议，侧重于如何解决问题 ;而针对趋势的建议，侧 重于如何引导和控制现象的发展。提出对策建议要从完善机制和体制入手，具备 可操作性，切实考虑到政策制定和事物发展之间的有效衔接。