行政听证制度

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1、我国在 1996 年行政处罚法中确定了行政处罚听证制度，这是我国第一 次确立听证制度，意味着我国在公平，民主的道路上不断改进，抛弃错误的、不 符合社会发展潮流的法律制度，吸收先进的法律制度，填补空缺的法律制度。行 政处罚听证的目的就是讲求事实，发现事实，尊重人权，倾听民意，充分保障每 个公民陈述申辩的权利，缩小公民处于弱势地位与行政机关的地位差别。到现在 为止，我国的听证制度不断发展，扩展到立法听证、许可听证、价格听证、征收 听证等领域，它的发展还是值得肯定的。但我国第一次吸收行政处罚听证制度的 还经历了一段小波折，它是经过我国法学界各位前辈的极力挽留，1最后才仓促 上台，时间紧任务重，现行的

2、听证制度任然有很空缺。法律的不完善也制约着我 国行政处罚听证制度前进的道路，使其不能更好的发挥其保障人权的功能。本文从行政处罚制度角度探讨听证。因为听证的设立是为更好的保障和救济 我们的权利，它涉及我们的生活的方方面面，更易侵犯我们的权益。从此方面出 发，探讨听证制度的完善，才能贴近人心，深得民意。也期望中国听证制度能越 来越完善。一、行政听证制度的基本概况如果追溯听证制度，应想到“圣经”中上帝在伊甸园问亚当和夏娃是否吃 苹果，他们承认蛇诱骗他们的故事。此后，听取各方的意见成为以后坚持的原则。（一）行政听证制度的概念及基本特征1. 行政听证的一般概念 听证制度已广泛应用于行政领域，实际上各国理

3、解这一概念还是不太相同。 例如，美国，行政听证不论是非正式会谈或审判式听证或其他类型，只要涉及听 取利害关系人意见的程序，统称为行政听证。2在英国，行政听证和公开程序有 所不同，但一般是指小规模的调查。而在日本，听证规定行政机关做出影响相对 人权利和利益的行政决定时，就该行政决定在尊重相关的事实并基于此问题的法 律适用，提出申述意见，提出证据的程序。可见，由于各国的法律文化和历史发 展的不同，对概念的理解和界定范围也就不同。而我国的听证制度概念也是众说纷坛，从我国大力提倡依法行政，构建和谐1胡锦光行政处罚研究M.北京：法律出版社，1998:190-192.2王静美国行政法法官制度研究D.北京：

4、中国政法大学，2007:7. 社会这一要求来看，行政机关要符合民意，所以，我认为行政听证是指行政主体 作出影响当事人合法利益决定之前 ,由权力机关告知其决定理由和有听证的权 利，当事人提供证据并陈述意见，权力机最终最终做出决定的一种程序制度。32. 行政听证制度的基本特征（1）准司法性。我国行政处罚法明确规定公开、回避和制作笔录等法 律制度，体现了制度的司法性，一定程度上体现了行政行为中司法程序的具体运 用，实现了二者的结合。（2）法定性。行政处罚法、价格法、立法法和行政许可法等成 文法律明确规定了行政处罚听证程序，包含有行政听证的主体、范围、和基本原 则等内容，都在法律的规定之内。（3）公正

5、性。听证程序要求行政机关和行政相对人在进行听证时都要在法 律规定中，不凌驾于法律之上更不能歪曲事实，要根据客观事实去解决问题。（4）时效性。行政诉讼法等法律规定了听证的进行要在一定时限内的进行。（二）行政处罚听证制度的法理基础和意义1. 自然公正原则行政处罚听证制度有来自英国的“自然公正”原则，它要求行政机关在行使 权力时保持最低限度的公正，包括公平听证和避免偏私两项规则。4实质上，自 然公正原则不是规定当事人有什么权利，而是规范权力机关应遵守的规则。2. 正当法律程序原则来自美国的“正当法律程序”原则，在行政上表现为行政机关作出对当事人 不利影响的决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事

6、实，剥夺对方辩护 权利。5这项原则的出发角度是维护当事人各项对当事人不利的一项制度，影响 了“行政效率原则”，时至今日，我们也看到美国的听证涉及范围方方面面，这 也就不妨碍解释美国人的维权意识强，法律水平世界居高的原因了。3. 人民民主原则而我国宪法中包含的“人民民主”原则有人民依法通过各项形式参与管3 张璐璐行政处罚听证法律制度研究D.大连：东北财经大学，2007:3-4.4 刘峰峰论英国行政法的自然公正原则.DB/OL.王如琰论美国政宪下的正当法律程序原则D.北京：中国政法大学,2013:10. 理国家、社会、经济等事务，国家机关和工作人员还要倾听人民的意见和建议， 体现了听证的权利。此外

7、行政处罚听证制度标志着行政民主化的重要内容，对于促进社会公平正 义，提高行政诉讼效率，保证依法行政，促进法治社会的建立，完善行政处罚听 证制度对于保障公民基本权利,提高执法透明度有重大意义。（三）我国行政处罚听证的特点1. 程序阶段性行政处罚法规定的听证并不是存在于处罚的整个阶段。简单的说行政处 罚程序分简易程序和普通程序，简易程序即当场处罚决定，普通程序包括立案、 调查取证、告知、下达行政处罚决定、送达决定等几个大步骤，听证的介入是从 告知后开始，不存在处罚全过程。2. 主体选择性行政处罚法规定了当事人有权要求行政机关对其作出的某些范围的处罚 举行听证。这是当事人的权利，也是行政机关的义务。

8、当然，当事人要求听证的， 行政机关必须组织，若当事人选择放弃听证，行政机关也应尊重当事人的选择。 这就是当事人对于听证使用和放弃的选择权利。3. 范围限定性行政处罚法中规定的听证范围只有三类，包含有停产停业、吊销许可证 或执照、较大数额的罚款，总共的处罚种类一共 6 种还有一条兜底条款。警告， 一般适用危害小的行为，处罚力度小，可以不用听证。罚款也只是适用数额大的 才听证。没收非法所得、没收非法财物是用于错误严重的违法的财产，不适用听 证。还有一项行政拘留没有纳入听证范围，是立法的缺陷，以后再讨论这项问题。 所以，从法律规定的听证范围不像普通程序的范围广泛，一定意义上说，听证程 序是行政处罚的

9、特殊程序。4 性质准司法性之所以这么说，说因为行政处罚领域的听证程序有司法的特征，但又区别于 司法。它是在借鉴司法程序的基础上建立起来的，例如送达、公开、回避、代理 等司法性规则同样在听证程序中有规定。但它与行政复议和行政诉讼又有本质上 的区别。（四）我国行政处罚听证的范围根据行政处罚法第42 条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或 者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的 权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”可知在可能严重损害相对 人权益的情况下才适用听证程序，对于一些危害小的案件不便采用听证已节约行 政成本。（五）我国行政处罚听证的程序中华人

10、民共和国行政处罚法第四十二条以及中华人民共和国行政许可 法第四十六条第四十七条等一些相关规定，可将行政处罚听证制度归为下列几 个基本步骤：1. 告知行政机关制作行政处罚告知笔录，告知行政相对人有要求举行听证的权利。2. 申请被申请人在接到听证告知书次日起 3 日内，向行政机关提交书面听证申请， 行政机关受理后，在举行听证的 7 日前通知申请人及有关利害关系人；公安机关 在收到听证通知书后至听证前认为其具体行政行为严重违法要求撤销，或被 处罚人主动履行政处罚行为，则取消听证会，报结案件。对于被申请人逾期没有 提出听证申请的，行政机关视为放弃。3. 通知要求确定听证人员、时间、地点和方式；听证举行

11、7 日前送达行政处罚听 证通知书；非涉秘案件，举行听证的3 日前，应告知听证的案由、地点、方式4. 举行听证，制作笔录。即听证程序的主体部分，也决定着当事人最后权益是否能获得保障的关键步 骤。5. 听证结束有调查人、当事人、证人核对，及最后的收尾工作。二、我国行政处罚听证制度现存问题及原因（一）适用范围不具体，形式单一1. “等”字理解有歧义行政处罚法规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、 较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当 事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”单就此句，可谓漏洞百出。法律将处 罚听证的适用范围用“等”字做了补充，理解适用

12、时容易出偏差，那到底理解时 用“等内”还是“等外”呢？6这 一概括模糊式的表达使得由于理解不一，在实 践操作中，各地对政处罚听证范围也没有统一规范，有损法律尊严。2. “较大数额罚款”没有统一规定对较大数额的罚款规定，各地大不相同，例如吉林省行政处罚听证程序实 施办法较大数额的规定为“个人 1000元以上,组织 5000元以上”,深圳的规定: “个人5000 元以上,组织 50000 元以上”,海南省更高:“公民 1 万元以上,组织 10 万元以上”,差距惊人。此外，关于同一级别的国家机关海关和国家版权局对 数额起点规定竟相差数十倍之多。3. 人身罚没有纳入范围行政拘留本是一种限制人身自由的行

13、政处罚。行政处罚法二十四条的规 定，对限制人身自由的处罚异议，由治安管理处罚条例来另行规定。这也就是排 除了行政拘留适用在听证程序中。而行政拘留是对人身自由限制最大的一种处 罚，对它的决定，更应该慎重处理，我们在现实中却看到它被随意应用在相对粗 糙的治安管理处罚条例中，与立法者对行政处罚的设定不相符，更不利保护公民 的基本人身自由权利。（二）当事人的权利受束在实际法律规定中，保护公民法人和其他组织的合法权利，就应当有保护他 们相应权利的规定，事实上，我国行政处罚法第四十二条对其他参加人在听 证中所享有的权利并没有做出规定，对其地位也没有规定，只是简单的讲了当事 人有通知，委托代理人，申辩，复核

14、听证记录等权利，这样的权利规定显然是不 合理的，对当事人和参加人的权益保护不充分，包含范围不健全。1. 行政参加人范围规定狭小行政处罚法中只是规定了当事人有权在行政机关做出处罚决定前知道其有 要求听证的权利，对其他利害关系人却没有有要求听证的权利，这样的规定变相 阻止了第三方利益人的参加，对他们来说显然是不公平的。2. 当事人受告知权利不明确 告知在各诉讼法中都有体现，形式也多种多样，有当面告知，有书信告知， 还有邮件告知。种种形式是为方便通知到当事人，也避免了告知方式单一死板带 来的通知问题。但其中各种告知形式的效力问题会影响行政公开程序这一考虑却 没有被正视。3. 当事人查阅案卷权的缺失

15、查阅案卷权在许多程序法中都有规定，但在听证制度中却没有规定，是一项 法律漏洞。不仅不利于当事人的知情权，也不符合行政机关行政公开的原则。4. 当事人查阅听证报告书权利的缺失 查阅听证报告书这一权利理应是当事人应该享有的，不仅在于保障当事人享 有明白处罚依据，参阅案卷处罚结果的权利，还是监督行政机关滥用职权，暗箱 操作的违法行为。5. 救济制度不健全 综看听证制度，有立法，有程序，尽管这些规定还有欠缺但往往关于事后保 障的救济制度规范却不严密。这种顾前不顾后的弊端应坚决避免。尽管他规定了 当事人有行政复议和行政诉讼的权利，若深入研究，它的救济制度还有失欠缺。这种制度空缺原因主要在于法律规定没有全

16、面掌握，而且，这种问题不是只 存在于听证制度，其他法律也有缺陷。听证制度在我国起步晚，经历短，一些制 度上的设计缺陷是不可避免的。政府可以说对于听证是有心无力，有心要完善听 证制度，但在立法或实践上都没有达到想要的目的。（三）听证主持人的地位不明确 听证主持人的地位的独立性，对于听证制度能否公正有序进行有至关重要的 意义。所以听证主持人的中立地位也就值得我们思考。虽然行政处罚法中有规定 主持人的独立性，但对其保障制度仍不够健全。1. 听证主持人资格规定不明 在行政听证中，听证主持人是公安机关的内部人员，代表公安机关来主持听 证，他的职责是公正主持听证，不得有偏袒一方的不公正行为。行政处罚法中规

17、 定了听证主持人是行政机关指定的非本案调查人员。尽管有相关非本案调查和主 持人的职权分离原则，但我们深入思考，听证主持人到底有什么资格却没有规定， 是任何人都可以担任的吗，若是这样的话，支持人不专业，没有相应素质，不称 职，也会使听证效率大打折扣。2. 听证主持人专业素质不重视听证主持人的专业素质需要我们重视，要有一个专业的，公正的，不偏袒的 主持人，对于听证的最后决定是很重要的。或许也正是因为现实中听证主持人和 处罚队伍“一家亲”帮里不帮外的缘故，使得相对人不重视自己的听证权利，有 权而不行使，或许他们既使选择了听证，最后的结果也不会有实质上的变化，还 不如少点额外的“麻烦”。但大部分的相对

18、人缺乏法律知识和指导，被处罚却不 知道还有听证这一可改变处罚决定的救济程序，而没有听证或放弃听证。总之， 由于执法人员的主动服务意识缺乏，和公民的权利意识薄弱，也是现在听证没有 有效行使的原因之一。3. 职能分离制度不谨慎尽管我国也规定了职能分离制度，这大体上是本案与非本案的分离，那么， 非本案调查人员的分离则是深浅问题。美国的职能分离表现为同一案件的听证人 和裁决人不一样更不能是案件调查人，如果这些职能集于一身很难保证案件的公 平性。例如，公安部相关规定，听证由公安法制部门组织。但从公安实际执行过 程看，调查人员调查取证，交于法制部门审核是否有实体或程序问题，签署意见 后交于领导审批。这样的

19、办案过程，使得法制部门不可能出于中立的地位。法制 部门和调查部门同属一个机关，又是同事还是伙伴，并且会涉及同一案件，之外 也会讨论案件，了解一些基本信息，先入为主的思想就会影响案件的公平性，可 以用“清官难断家务事”理解他们的关系。有这样一起案件，公安机关对贾某经营的一家足浴城查获有卖淫嫖娼行为， 拟对其罚款6 万元人民币，贾某当即做出要求听证，随后，公安执法人员将案件 移送法制科。在听证会上，公安机关的调查人员对自己的一方材料无法说出其来 源，之后，听证主持人与贾某辩论。最后，仍作出罚款6 万元的处罚。这起案件 中，主持人在听证前已参与了案件，对案件有一个先入为主的思想，已偏离了主 持人中立

20、的地位。随后，主持人还与当事人辩论，明显是偏向行政机关一方，失 去当事人应有的中立。这种事情应该数不胜数，严重损害当事人利益，使听证流 与形式，根本没有听证的必要。4. 回避原则规定不细化我国行政处罚法规定了当事人认为主持人对案件有利害关系，有权要求其回 避。对回避事由仅以“案件利害关系”一笔带过，而且回避程序也没有细化规定， 这样的规定偏向原则，不具有操作性。在实际操作中，我们应该确切知道与案件 利害关系有哪些人，利害关系具体指什么，还有应该回避的人具体指代的范围。 对于回避程序的规定，当事人申请回避的权利受到时间过短的约束；决定回避的 程序上，属于回避范围的人应由行政机关负责人决定吗？当事

21、人对回避不服，有 复议的权利吗？这些问题看似简单，却与回避所保护的案件公正性密不可分。但 这些规定却没有细化，值得思考。（四）关于听证笔录的法律效力不明确听证笔录的效力决定这个行政活动的整体效力，要明确听证笔录的效力。听 证笔录是公安机关作出行政处罚决定的主要依据。避免行政人员从听证过程之外 听取的其他信息影响听证笔录的唯一性，这也是案卷排他性原则的要求。案卷排 他性制度又叫裁决必须基于听证笔录，是指用于行政机关裁决的事实都要在听证 中公示公开，且经当事人的质证和辩论。行政机关不得在听证之外吸收接纳新证 据。此项制度被认为是公开听证的核心内容。7它保证了相对人有权辩驳一切对 他不利的证据和事实

22、，如果没有这项制度，听证可能只是“听证”，没有发挥它 应有的实际效果。我国劳动行政处罚听证程序规定就有该制度的体现，8这也是我国第一 个规定有案卷排他性的法律规范,实行中也确实发挥了它的作用，但处罚听证中 却并没有吸收这一核心制度，导致本来就有重重困难的听证道路走的更加不畅。 恐怕会导致听证流于形式，这才是我们担心的，所以吸收案件排他性规则刻不容 缓。实际操作中，行政机关规定的处罚依据是听证情况，而不是听证笔录。听证 情况的范围比听证笔录大，行政机关会从中听证笔录中选择使用而不是唯一依7孙红燕我国行政处罚听证制度研究D青岛：青岛大学，2014:22-23.8劳动行政处罚听证程序规定（1996

23、年9 月27日施行） 据，而且，对机关人员没有按规定处理，妨碍听证的处罚也没有具体规定，调查 人员可能改变当事人的处罚事实、依据、建议等的违反后果也没有规定，免不了 执法人员滥用职权。所谓“阳光是最好的防腐剂”，公开是防止官员滥用私权的有效方法，法律 也应该尽一切可能去公开行政执法。现在已经导致听证在有的地方部门成为形 式，唯一应该成为决定依据的听证笔录在实际操作中并没有发挥其真正作用，完 全就是由领导“只手遮天”，最后当事人还是向上级机关或法院申诉，不仅没有 提高行政效率和司法效率，反而增加了行政成本。在依法治国的今天，我们更应 该遵循这一基本原则，而不能是依“领导”治国。（五）执行告知程序

24、没有充分履行听证程序中，告知是公安机关的一项基本义务，因为这项权利不易被大众所 熟知，所以执法部门的告知义务就要充分履行。但在实践中，这项程序却常得不 到执行，当然不排除当事人自己由于种种原因而放弃这项权利，而放弃自然也是 权利，但放弃的权利不能由行政机关来替当事人做决定。更多的情况是听证的执 行受执法人员的恶意规避，不愿告知当事人有这项权利，或者哄骗当事人在空白 告知书上签字，或者事后私下协商更改决定等等行为，表面上提高了办案效率， 实际上并没有达到“为民服务”的宗旨和目的，还剥夺和侵犯了当事人的知情权 和为自己申诉辩证的权利。（六）没有统一的行政听证法规我国目前还没有制定统一的行政处罚规章

25、制度，对于听证制度也是分散在各 个单行法规中，虽然大部分法律有所涉及，但都规定的比较模糊，笼统，对于具 体案件执行中没有细化的执行依据，不利于执法有效性。而且不同地方不同行业 对同一处罚项的规定还不一，这也是我国“重实体轻程序”这一弊端的表现，从 而并未从程序上保护实体正义性。造成上述听证问题的原因是多方面的，有法律规定的不完善，有社会各阶层 利益的冲突的外部原因，还有执法人员的素质高低也有影响，就连公民的法律素 养也会对听证的顺利执行起到一定作用。论主要原因，在于法律规定的不完善。法律依据的完善是确保法律执行的前 提条件，要确保有法可依，但现在行政执法日益繁杂，执法依据也越来越跟不上 社会需

26、要。法律的滞后性也就意味着法律总是在问题发生之后才会有解决治理对 策，加之行政听证又是一部没有试行直接“上位”的制度，时间仓促导致的不完 善也就不可避免。其次各部门机关在地域，代表领域，代表时间上的不同，导致 许多部门对同一件事的听证程序还不一致，“内部打架”时有发生。还有法律上 的空白也是法律不完善的原因之一，如公安部门处罚听证没有将行政拘留纳入听 证范围就是法律空白规定。所谓“一个巴掌拍不响”若执法人员尽力帮助相对人进行听证维护公平正义， 而我们自己由于各种原因放弃听证或不配合，听证想要的目的照样还是达不到。 2013 年有一案例，某地公安机关对刘某违反治安管理的行为罚款 3000 元，依

27、程 序告知刘某有申请听证的权利，当时李某表示不听证，于是，公安机关第二天作 出处罚决定，第三天，刘某又要求听证，公安机关予以拒绝。本案中，就存在当 事人不配合，主动放弃听证的行为，在公安机关作出处罚后又后悔，这样，不但 不节省行政成本，还耽误双方时间，如果一开始，刘某要求听证，也不存在后面 公安机关拒绝听证的情况，现在，刘某要求听证就的复议或诉讼来寻求救济。所 以行政行为中两方都要做好自己分内的职责和义务，有义务的要履行，有权利的 要伸张，这件事情才能双向配合完成好。对于执法人员的素质，简单的讲就是执 法工作人员专业素质和法律专业素质不高。在听证制度建设的道路上会存在各种各样的困难，有外部的客

28、观原因，也有 内部主观原因，各种原因堆积一起，都会造成现在行政处罚听证的问题。三、对当前我国行政处罚听证制度的完善建议让权力在阳光下运行，是我们执法当下要改进的问题，既符合实体法又要遵 守程序法是我国法制建设长久以来所缺乏的观念。听证制度的完善，不仅可以促 进行政机关依法行政，还保护相对人的合法权益，更是中国社会走向法治和理性 道路的必要条件。随着社会主义民主建设的发展，要使我国行政处罚听证真正具 有可操作性，发挥其真正保障人权的作用，从以下几点来改进和完善。（一）合理拓宽公安行政处罚听证的适用范围1. 将条文中的“等”字准确界定在条文中有规定的“较大数额的罚款等”，这个等字有模糊理解，应该对

29、其 作等内还是等外理解呢。因为立法不可能对行政处罚听证的适用范围做出穷尽规 定，就需要我们从法治原则“有利于保护当事人的权利”和立法原意来理解，应 该是“等外”理解适用为比以上三种性质、种类、数量、处罚程度更严重的范围， 也可以使当事人有要求听证申请的权利，这样也为以后完善行政处罚听证范围提 供了法律基础。2. 对“较大数额”等量化由于各地经济，地域，机关管理范围不同，各行政主体对同一件事的处罚较 大数额的规定不尽相同，以不同数额的罚款所享有的听证权利，本身就违背了当 事人所享有的公平抗辩的听证性质，相对人不能因为地域，行业的差别而享有不 同的听证权利，我国地域辽阔导致的各地经济差别之大这一因

30、素不能完全不考 虑，各地可以在一个具体数额范围内在具体量化规定，比如治安管理处罚法 六十一条协助组织或者运送他人偷越国（边）境，最高罚款是五千元，以超过50% 为较大数额的标准，也就是处罚超过2500元为较大数额罚款。3. 将人身罚纳入听证程序中现行行政处罚法中规定的三类范围其实在法律设置上并不合理，没有将限制 人身自由这一处罚归到听证范围并没有达到听证所要保护的利益。从法理上来 看，处罚越重越应该给予当事人申诉辩驳的机会，人身权自然比财产权重要，行 政拘留相比于已规定的较大数额罚款严重的多，对于它的决定处罚更应慎重。但 在立法上，类似行政拘留这一人身处罚却没有被吸收到听证范围内，与法理相背。

31、 这样就应该考虑将行政拘留，劳动教养等处罚纳入到听证适用范围内，对人身罚 规定在听证范围内，既是听证制度的完善，更是我国保护人身自由的一项重大举 措。（二）健全当事人参与制度和权利保障制度1. 合理拓宽提起听证的主体现行行政处罚法中，只规定了受到行政处罚的当事人才有提出听证的权利， 这个范围合理吗，显然不符合现代行政的要求，行政处罚的结果不应仅考虑影响 到处罚当事人的权利和利益，应综合全局。例如，在一起治安管理处罚的案件中， 有行政主体，被处罚当事人还有对案件有利害关系的第三人，除了当事人有提出 听证的权利，还应该考虑对处理结果有利害关系第三人对此处理结果的态度，若 听证结果改变处罚轻，或者不

32、处罚，结果必然使当事人满意了，却间接不利保护受损第三人权利，这种顾此失彼的行为应尽量避免。这就要考虑是否把对案件处 理结果有利害关系的第三人也列为可以主动申请听证的主体。程序的完善是为了 保护实体，除此再考虑，实体法中，当事人还应有哪些权利补缺。2. 完善当事人受告知的权利 告知程序的内容需要告知的形式作为载体，通过告知，当事人可以清楚明白 自己怎么做，做什么的基本内容。然而在实践中并未读告知的形式做明确的规定， 我们参考普遍的告知形式，当面通知，书面形式，电话，邮件，传达等形式多种 多样，效力也大不相同，不同效力的告知形式，表现的行政公开性程度也不相同。 9以一种最为有效的告知形式还是都可以

33、选择适用的有差别的告知形式的选择， 则会间接使行政机关逃避告知，损害相对人合法权利，对法律效率的选择带来困 难。3. 赋予当事人查阅案卷的权利。阅卷权是听证的一项基本权利，是行政公开和当事人知情权的重要体现。日 本行政程序法规定，在听证结束前，当事人可以要求阅览成为行政机关作出 行政决定的事实及有关证据材料等。10在我国台湾地区和德国也有类似规定。我 国的行政复议法也有规定阅卷权，但在听证程序中却无此规定，不失为遗憾。 当事人若有这项权利，在听证过程中的陈述申辩的权利也有保障，及时最后结果 不利，也少去很多蛮不讲理的争执，输的心服口服，减少申请复议和诉讼，节约 行政成本，提高行政效率。4. 赋

34、予当事人查阅听证报告书的权利听证报告书是听证主持人在结束听证后，对全案了解后制作的。对案件结果 有重大影响，也涉及当事人的最终利益，所以，对当事人有影响的听证报告书应 该被当事人和社会大众所熟知了解，行政处罚法没有对此做规定，公安机关也就 不会把它公布出来，当事人只是在结束听证后，常常不明就里的得知自己被处罚 的结果,感到很疑惑。若结果并没有改变，因为听证主持人和行政机关同属一家， 在听证后的结果判断处理，当事人不了解，很容易让人产生“暗箱操作”的想法， 对行政机关的形象也不利，对听证也会失去信心，导致听证形同虚设。5. 健全当事人救济制度9杨解君走向法治的缺失言说法理、行政法的司考M.北京：

35、法律出版社,2001:135.10杨建顺日本行政法通论M北京；中国法制出版社，1998:865-866.（1）规定应该听证而未听证的听证决定应当被认定无效，公民有权通过行 政复议或诉讼要求不符合程序没有经过听证而直接作出处罚决定的结果判定无 效，以维护当事人合法权益。行政诉讼法或者司法解释，应该对此有确定规 定。如规定，确认具体行政行为违法，应发回重审，举行听证。”（2）违反法律程序性规定，如未告知当事人有听证的权利，没有遵守听证 时限规定，没有按听证笔录做处理决定等违反程序的事情，我们可以效仿湖南 省行政程序规定，改正错误决定是必须的，还要对违反程序的执法人员做处分， 严重违法的处于刑事处理

36、，并加大对领导的责任追究力度，保证上下齐心，提高 规范依法执法的态度。对此类违反法定程序的行为，法律或司法解释应做撤销处 理。（3）执法人员是行政处罚的主体，也是听证的一方当事人。听证违法原因 很多，有制度的不完善，有执法人员的不遵守，还有公民的不配合等各种原因。 制度可以一步步完善，执法人员的素质也可以改进，但人总是要出错的。对执法 人员的责任追究制度，可以约束执法人员懈怠执法，推脱执法的不称职现象，他 们要为自己的错误“买单”。除了在完善立法上能为当事人确保有一个有法可依的环境，还需要公民有法 治观念和维权意识，建设一个公民参与执法的平台，培养一群知法守法懂法的高 素质公民，促进我国整体法

37、制建设发展。在此，可以仿效美国的非正式听证程序， 建立一个公民参与平台，加强公民参与积极性，同时也起到普法宣传的目的，对 那些社会评价有争议，影响广泛的案件，召开听证会，吸引公民广泛参加，同时 在网上成立一个案件讨论区，让每个公民都有充分言论的自由，并在结果中以法 处理，同时吸收民意。充分给予公民参与的平台，进而达到，普及法律知识，形 成法律事件热点，积极关注社会发展中的法律制度与时俱进，潜移默化中帮助公 民愿意遵守程序，想“法”之所为，更积极主动的维护权利。（三）明确听证主持人的独立地位1.明确主持人职权听证主持人和法官在案件地位在中立性方面一样，确定主持人的法律地位， 是听证公平正义的前提

38、，听证主持人应有超于听证两方之上的权利。听证是一项 程序法，同时不能忽视听证主持人的职权和职责，明确主持人的职权职责范围还 能防止权力滥用。在此，应该确定听证主持人有以下职权：决定维护听证进程、 决定是否中止、终止、延期等程序问题，接纳双方证据，排除过分重复，不重要 的证据，收集证据，弄清案件实情，最后拟定听证报告等职权，同时明确主持人 权利义务。其次，还应该考虑听证主持人在听证之外是否可以对听证作出决定，一是听 证主持人参与案件，对案件有通篇全局的了解，二是对案件作出决定的人可能没 有参与听证，不了解案情事实，只从案卷材料上阅读出来了解案情费时费力，不 会很快的作出决定，会需要主持人的帮助，

39、间接最后的决定也会掺杂主持人的建 议。然而由于主持人可能缺乏了解掌握案件通盘考虑的事项，又不许由主持人作 出最后决定。对此，可以借鉴美国的行政法官的初步决定和建议性决定，初步决 定后行政机关可以申请复议，建议性决定可由行政机关作参考，这两种方式较好 区分了决定人和主持人的职权范围。2.要求听证主持人法律专业化听证结果的客观公平离不开听证主持人专业法律素养和实践经验，还有有专 门的法律知识和公平中立的态度。当前的主持人是由行政机关选派，对听证主持 人的专业知识，法律素养都没有严格要求，专业知识高低之分，能力参差不一， 造成听证主持人会对相对人的陈述申辩有所影响，更严重的是有的听证主持人没 有责任

40、心，纯粹走过场，严重违背了行政听证的设置目的。因此，提高听证主持 人的法律知识，提高听证主持人公平、中立的观念也不可或缺。（1）可以借鉴美国行政法官选任的要求，从有律师资格和有相关经验的律 师选择，再通过考试的方式选择。这种方式再我国可行性不高，但选拔背后的实 质要求我们可以学习。既然是在本行政机关中选择听证主任人，就要对这些听证 主持人的法律素质有限制，不能什么人都当，通过定期的考核促进听证主持人专 业知识巩固和学习，或者通过机关的专业知识培训，提高整体素质，行政机关还 可以学习其他机关较好的高素质专业听证主持人选拔方式。（2）随着社会不断发展，各机关处理的事务数量增多，越来越复杂，分类 越

41、细致，仅仅依靠听证主持人单一的专业知识不能有效的处理问题，尤其听证主 持人是听证过程的组织者，对其专业要求极高，要求其能更好的处理听证程序和 实体。（3）要提高听证主持人公平中立的观念。由于我国行政机关长期以来的官 本位思想，严格限制我国法制化进程，本是服务与管理一体的地位，权力利益的 趋势，使得他们渐渐的变成管理独一的思想。转变这种观念不可能一蹴而就，对 听证主持人公平中立的态度要求也很难一下达到，这就要求在选任主持人时考察 听证主持人的内在要求。我国听证程序建立的时间较短，需要改进的方面很多， 要从长远利益考虑，建立一套选拔高素质，专业知识强的听证主持人选拔考核和 培养机制。3. 严格遵守

42、职能分离原则现实中，听证主持人向行政机关偏袒的案件数不胜数，在听证这个要求公平 中立更加严格的制度中，更应该小心翼翼阻止主持人主观想法，既做运动员又做 裁判的地位是不可能存在的。在此，应该向美国的听证主持人设立制度借鉴。美 国叫行政法官，联邦事务委员会对有律师资格和行政经验的律师在通过考试之 后，将他们列入听证法官名单中，在由行政机关事务需要从中选任。美国行政长 官的选任资格，选拔要求，权利义务，回避制度和监督等方面严格遵守职能分离 原则。如果照抄照搬美国的听证主持人制度不符合我国国情，我想，基于现实可行 性考虑，可以从复议机关中委派担任听证主持人，一来，它没有直接或间接参与 案件调查，不了解

43、情况，二来，复议机关与办案机关层级差别不会受制与办案单 位，且听证结果对办案单位有约束力，有上下监督作用，更好的保持中立性，三 来，复议机关的行政人员有与公安机关相应的专业知识，也省去再找专门培训的 成本。目前情况来看，从复议机关选派听证主持人是最合适的人选，当然，美国 的其他选任要求，约束机制都是我们需要学习借鉴的。然后，还要明确听证主持 人的人数，不可一个独断，明确规定由两人及以上人数才可开始听证。4. 规范行政主持人的回避制度我国行政处罚法并没有对行政主持人的额回避做程序性规定，仅以“有直接 利害关系”作简要概括，这样的规定难在实践中操作。我们应该参照诉讼法中对 回避事由的相关规定做法律

44、依据，例如依据民事诉讼法四十四条的规定，如 规定是本案当事人，诉讼代理人及近亲属的，或者本案主持人对当事人关系密切 等等”有直接利害关系的“这种具体规定。（四）规范听证程序确定听证笔录的效力。听证笔录是听证制度的核心，我们应重视听证笔录在 听证中的法律地位。若要确定其效力，则要规定“案卷排他性原则”。11我国行 政处罚法规定了以听证笔录做决定是值得肯定的，但并没有对这一原则完全表现 出它的功能，除了要确定听证笔录是听证决定的唯一依据，还要用立法确定听证 笔录的法律地位。这样才会在听证中当事人对于己不利的证据被自己反驳的记录 有文可查，即便以后作出对自己不利的决定，还可以通过诉讼查询听证笔录，如

45、 有违反则判决裁决无效。许多机关在听证后的决定依据并不受听证笔录的唯一性要求，这是我国法律 规定的缺陷，也是我国重实体轻程序的体现。我国行政处罚法 42,43 条对听证笔 录做了规定，12其中有听证笔录要制作和应该从中作为决定依据的法律规定，但 却忽视了听证笔录的唯一性。如果没有明确听证笔录的唯一性，行政机关在作出 决定还可以依据没有经过当事人陈述承认的情况，甚至违背当事人意思的表述， 那么这个听证不开也罢。（五）加大执行力度由于告知义务由执法人员履行，他们在工作中会由于这样那样的原因，不会 积极主动的通知到当事人，这就需要执法人员认识到告知对于当事人的重要性， 认识到他们自己处于服务大众的角

46、色中，有称职的工作态度。还可以用立法规范 他们的执法情况，严格按照规定执法，否则就是违法执法的严重后果。（六）制定统一的行政听证法规在我看来，要改善我国行政处罚听证制度目前最有效的办法就是尽快出台一 部关于听证的单行法，可以包括行政处罚、行政许可还有立法听证等综合性的听 证法规，也可以设置一个关于行政处罚听证的专门性法规。现在听证制度都是掺 杂在各法律中的一章，位阶低，不易被重视。要想真正的确立听证的地位，对当 事人有实质上的权利保护，要合理完善行政处罚听证的不足，对缺失的制度加以 补充，将听证的内容汇到统一的单行立法中。11马怀德.论行政听证程序的基本原则.EB/0L.12中华人民共和国行政

47、处罚法.（1996 年10月1 日施行）.结语我国行政处罚法的听证制度在我国实践或是理论探讨尚且年轻，还有很 多问题值得各位学者探讨，而且行政处罚面相社会公众的接触面广，对影响公众 的利益的关系也更为密切，对各机关处罚听证应重视完善。以上的完善建议只是 我个人浅显的认识。我认为改变这些条条框框是表面，重在要建立一部关于行政 处罚听证的单行立法，在现有基础上完善不足，合理扩大听证范围，规范听证主 持人地位，完善当事人听证权利，规定案卷排他性原则等主要内容。对于统一规 范各部门行政处罚听证制度起到领头羊的作用，各机关在此基础上也有借鉴意 义，对行政处罚的合理合法性都起到规范、表率的作用。相信，我国

48、行政处罚听 证制度会在社会大众的监督、探讨下会越来越完善。听证制度源自英美法系中自然公正的听取两方面意见的法理，是现代民主的标 志。所谓听证，即国家有关机关在做出某项决策前，组织特定对象公开、公平地 听取意见的一种活动。可分为立法听证、司法听证、行政听证。随着 1996 年我 国行政处罚法的颁布，听证制度已被我国法律确立下来。“听证会”一词随 之而被广为传播。2002 年前后，一时间全国悄然兴起了以价格听证为代表的大 大小小的“听证会热”这是我国民主法制建设的一大进展。但是由于我国听 证制度起步较晚，尚不成熟。因此，要真正建立适合我国国情的行政听证制度， 还有很多问题需要解决。一、我国行政听政

49、制度的立法概况1996 年 3 月 17 日颁布的中华人民共和国行政处罚法首次以立法的形 式规定了听证程序，标志着听证制度在我国的初步确立。同年颁布实施的中华 人民共和国海关行政处罚暂行办法、技术监督行政案件听证工作规则和税 务行政处罚听证程序实施办法则标志着行政听证制度在部门规章中的确立。随 后，1997年通过的中华人民共和国价格法和2000 年通过的中华人民共和 国立法法也将听证制度纳入了相关条款。 2001 年实施的政府价格决策听证 暂行办法、审计机关听证规定和2002 年国家外汇管理局行政处罚听证程 序更是系统、全面地对行政听证制度作出了规范。在全国性法律、部门规章确立行政听证制度的同

50、时，地方政府也依据相关 法律和法规，综合本地实际，先后将行政听证制度纳入了法制化轨道。如山东 省行政处罚听证程序实施办法、浙江省价格决策听证暂行办法等。从上面列举式的陈述中我们可以看出，在我国现阶段，行政听证制度从确 立至今，已经有了相当程度的发展。需要指出的是，2000年3月15日由第九届 全国人大三次会议审议通过的中华人民共和国立法法第五十八条明确规定： “行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意 见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这是我国首次对行政立法听 证的确认，从而使我国的行政听证制度更加全面和系统，是我国法制建设史上具 有里程碑意义的举措。2

51、003 年 8 月 27 日，十届全国人大常委会四次会议通过并公布了中华人 民共和国行政许可法，该法的制定和施行，对于规范行政许可的设定和实施， 保护公民法人的合法权益，保障和监督行政机关实施行政管理，具有十分重要的 意义，是执政为民的重要保障。如上分析，我国现阶段的行政听证制度已经涵盖了行政领域的立法听证和 司法听证两个方面。其中侧重于行政司法领域。二、我国行政听证制度的不足及形成原因一）立法不足及调整立法不足表现在适用范围上，1996 年我国行政处罚法第 42 条将适用 听证的范围严格限定为，“责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款” 三种情况，适应了我国当时的行政执法状况。但随着

52、我国公民民事活动范围的扩 大，法律意识的提高，行政机关行政执法领域的深入，特别是我国加入WTO后， 对依法行政的法制体制核心的呼唤，行政处罚中的听证范围仍限于上述三种情 况，笔者认为已不适应社会的发展，应将适用范围适当放宽。特别是上述情况外 的对社会及公众具有较大影响的行政处罚行为，当事人要求听证的，也应该给予 听证。2003 年公布的行政许可法第四十六条规定：“法律、法规、规章规定 实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益 的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”将听证范围有 条件的扩大，便于行政机关主动掌握，灵活适用。2006 年8 月公安部

53、颁布的公 安机关办理行政案件程序规定，在听证程序中对听证的范围增加一个弹性条款 “法律、法规和规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他情形”，将听证范 围作了扩大。笔者建议，行政处罚法对此也应做适当的调整。二）行政听证的现实不足及原因近几年来，行政执法机关在实施行政处罚过程中，能够认真贯彻行政处 罚法中关于听证程序的有关规定，公正合理的施行行政处罚，规范行政执法行 为，有力的维护了管理相对人的合法权益。但是，还应该看到少数行政执法机关 的行政执法工作中，在举行听证方面还存在着一些不容忽视的问题，表现为：一 是行政机关不告知听证。按照行政处罚法的规定，在行政处罚中，行政机关 对适用听证程序的行政

54、处罚案件，在作出处罚决定之前，应告知当事人有要求举 行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。有的行政执法人员 认为，只要公正执法，不让当事人吃亏就行了。殊不知，如此剥夺当事人申请听 证的权利，是一种违法行为。有的执法人员虽然也告知了，但不把该告知的内容 告知全、告知准。比如，仅告知当事人有要求举行听证的权利，不告知当事人提 出听证要求的期限和听证的组织机构，结果是当事人弄不清楚什么时间提出申 请，也不知道是谁具体组织听证，最后不得不放弃听证的机会。二是规避法律不 进入听证程序。近几年来，一些行政执法机关的执法人员认为举行听证很麻烦， 在执法过程中往往规避法律，人为地使应该举行听证

55、的行政处罚不进入听证程 序。如对较大数额罚款来说，有的部门规定，“对非法经营活动中的自然人违法 行为处以五百元以上、法人或其他组织的违法行为处以一千元以上，对经营活动 中的违法行为处以两万元以上的罚款属处罚较大数额”的罚款，如果当事人要求 举行听证的，行政执法机关就应该举行听证。可是在具体的处罚中，本来应罚五 百元以上的罚了 490 元，应罚两万元以上的罚了 19900 元。很明显的就是行政执 法机关故意规避法律规定，避免行政行为进入听证程序。这就剥夺了被处罚者在 听证中的申辩机会。三是听证程序不规范。听证必须由行政机关指定非本案调 查人员主持，并应当由专人记录。而有的行政机关听证程序组织极不

56、规范，部分 案件由调查人员组织听证，存在自问自记的现象，违背了相关法律规定。四是听 证主持人无听证资格证书。这一问题尤其突出，在行政案件中，大部分行政机关 都没有合格的听证主持人。譬如，山东省行政处罚听证程序实施办法第五条 规定：听证主持人应当有在行政机关法制机构工作两年以上的或者从事行政执法 工作五年以上的人员担任。听证主持人实行资格认证制度，由省政府法制局统一 负责，并颁发资格证书。行政机关对听证资格证书的忽视，导致听证程序形同虚 设。五是举行听证不听取正确意见。举行听证的目的在于使行政机关进一步查明 案件事实，公正合理地实施行政处罚。同时，也是为了防止行政执法人员滥用职 权、违法处罚。但

57、在一些行政执法机关的行政执法工作中，有的虽然按一定的程 序举行了听证，甚至对一些影响较大的案件在举行听证时搞的轰轰烈烈，除当事 人参加之外，不仅有多方听众，而且有新闻单位采访，看样子很规范，是在认真 听取当事人的陈述和申辩，可是听证会结束后，当事人的合理申辩没有被采纳。 本来通过听证，对有差错的处罚案件进一步查明事实之后，该给当事人一个公正 的说法，结果是仍按行政机关原拟作出的行政处罚决定向当事人送达了行政处罚 决定书，听证会成了形式，只听不证。众所周知，依法行政是现代民主国家的一项基本标志。在举国上下强调依 法治国的今天，行政处罚听证中存在的问题不能不引起我们的高度重视，有必要 对其中主要原

58、因作出深刻地分析。首先是官本位意识、特权思想作祟。我国有两 千多年的封建制度历史，“官贵民贱”的社会意识根深蒂固。在管理者眼里，“官” 就是管“民”的，为官即可以发号施令，颐指气使，而作为被管理者的老百姓， 只有服从的义务，没有主张的权利。其二职业道德水平低。作为国家公务员的行 政执法人员，其职业道德的基本要求是公正执法，廉洁高效，人民利益、公共利 益为上。能否践行这些职业道德准则，在一定程度上也决定了行政执法的合法与 否。其三，重实体、轻程序。长期以来，程序法的重要意义并未得到应有重视。 一些执法人员认为，程序只是约束相对人的；行政程序的设置徒然为行政执法设 置障碍，增加行政成本。受此观念影

59、响，行政机关工作人员中“只要实体正确、 程序对错无所谓”的思想倾向仍十分普遍，违反执法方式等现象不断出现。因此， 真正树立依法行政、执政为民的理念是一项长期的艰巨的任务。三、我国行政听证制度的完善一） 立法的完善目前，我国虽然已有相当数量的关于听证制度的法律、法规相继通过并颁 布实施，但是仍缺少规范听证程序的基本法律，有关听证的基本制度、原则和程 序还不十分明确和完善。因此，在未来一段时间内，完善听证制度的立法将成为 完善我国听证制度的必然要求。相关的立法可以包括如下两个方面：一是在将来 的行政程序法中规定行政听证的基本原则，听证主持人的地位、职责、职权， 参与听证的各方当事人在程序上的权利和

60、义务以及举行听证的具体过程和步骤； 二是在规范具体行政行为的法律文件中明确适用行政听证的具体的适用范围，从 而形成我国以行政程序法为核心，以各单行法律、法规为基础的行政听证法 律体系。二） 行政听证官的设置行政听证制度能否有效地发挥作用以及在何种程序上发挥作用，与听证主 持人的素质、地位及权力有着直接联系。因此，为保证行政听证的效果，建立一 支相对独立、稳定的行政听证官队伍就显得十分必要了。目前，我国还没有建立 起一支专业的听证官队伍。尽管我国的行政处罚法规定“听证由行政机关指 定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位 及其职权，行政处罚法均没有相应的规定。而在实

61、践中，行政机关目前也没 有固定的其他工作人员主持听证，他们不具有独立的地位，只是在某个具体的案 件中临时接受委托主持听证，他们的工作没有固定性，也没有独立行使的职权， 只有行使行政首长委托其行使的权力，他们没有做出行政决定的权力，而只能提 出处理的意见或建议供行政机关做出决定时参考。这种情况在实践中很难保证听 证的客观、公正，甚至可能导致听证制度流于形式。在这方面，美国的听证官员 的建置对我们很有借鉴意义。依据美国联邦程序法的相关规定，听证法官在执行 听证职务时，不受所在机关的直接控制，其工作性质基本上与司法官相同，他们 拥有主持听证必需的权力及获得行使这些权力的相应保障。三）违反听证程序的救

62、济制度的健全在行政法上，违反听证程序属于违反法定程序的情形之一，关于行政机关 违反法定程序作出的具体行政行为，行政复议法及行政诉讼法分别规定 了相应的救济措施。行政复议法将违反法定程序分为“具体行政行为有程序 上不足”及“具体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益”两种情形而规定 了不同的处理方法：对具体行政行为有程序上不足的，决定被申请人补正；对具 体行政行为违反法定程序影响申请人合法权益的，决定撤销、变更，并可以责令 被申请人重新做出具体行政行为。而行政诉讼法对具体行政行为的处理则是 “判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。”应该说， 行政复议法和行政诉讼法对一般违反法

63、定程序的具体行政行为的处理是 恰当的，但对违反听证程序的具体行政行为的处理则不完全适用了。违反听证程 序在实践中一般有两种情形：一是应当听证而未听证，二是在听证过程中违反了 听证程序的法律规定。对于当事人认为应当听证而未听证的具体行政行为，审查 的重点应是该具体行为是否必须经过听证，如果该具体行政行为应当听证而未听 证，其处理结果应是决定或判决发回听证；对于当事人认为违反听证程序法律规 定的具体行政行为，其审查的重点应是行政机关在听证中是否违反了法律的相关 规定，如果该具体行政行为在听证中确有违反法律的相关规定的情形，处理结果 应是决定或判决撤销具体行政行为。因此，随着听证制度的建立，则相应要

64、求修 改和完善行政复议法、行政诉讼法等与之配套的法律、法规的规定。结束语在看到我国在行政听证制度方面取得的进展和成就的同时，也应看到其存 在的不足，更应看到该制度无论是在立法还是实践中同国外还有相当大的差距， 要真正建立起适合我国国情的行政听证制度还需要一个过程，还有待于我们在理 论上和实践中继续努力。参考文献1. 王周户、柯阳有：行政听证制度的法律价值分析，载法商研究第 2 期。2. 应松年主编：行政程序立法研究，中国法制出版社，2001 年版。3. 杨惠基主编：听证程序理论与实务，上海人民出版社，1997 年版。4. 张娟：透析听证制度兼对我国价格听证制度的思考，安徽大学法律 评论，2002 年第 1 期。5. 彭德华：设立非诉行政执行案件审查听证制度之思考，2002 年 3 月 2 日人民法院报。6. 程雁雷：对划分正式听证和非正式听证标准的思考，中国政法大学行 政法学研究，2002 年第 4 期。