解决城镇居民住房问题的基本思路

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1、提纲：一、解决城镇居民住房问题的基本思路 、世界各国住房发展的四个阶段、我国的住房发展阶段和进程3、世界各国在住房发展不同阶段的政策 4、中国住房政策变化的沿革5、中国住房制度改革的思路障碍二、建国以来住宅供应体系 1、住房投资体系的多元化 2、对现行住房供应体系的思考三、房地产市场化的发展及对经济的影响 、国家的住房发展目标 2、我国城市化进程和城市人口增长所带来的住房需求 3、近几年城市居民的实际消费需求 4、从我国住房现状看居民的消费需求 5、税费政策对市场的影响6、住房消费是刺激经济增长中消费增长的龙头四、扶持和建立住宅建设的主力军、房地产开发企业的经营状况 2、世界各国房地产开发支持

2、政策的比较五、价格变化及对市场的影响 1、市场化以来商品房价格变化的情况和因素 2、对价格的认识和衡量的标准 3、租金是衡定房价的重要因素 4、经济发展的速度是影响房价的另一个重要因素六、关于产权制度及有关问题、产权制度建立的观念 2、房屋产权与土地产权的分离 、土地出让制度中的产权不明确 4、房屋产权的界定七、建立可持续发展的住房制度至 999年底,我国663个设市城市和约12,0个建制镇形成的建成区国有土地总面积约22万平方公里。城镇各类房产总面积约65。5亿平方米，其中公有房产约52亿平方米(含已出售公房），约占房产总量0。各类房产中住宅总建筑面积约1亿平方米，住宅居住面积约21亿平方米

3、，按全国城镇人口 总量（非农业常住人口)约2.2亿人计算，人均居住面积为9.平方米。房地产开发年投资总额已达每年40102亿人民币,其中约为住宅建设投 资，而完成已开工的全部项目计划约需投资18，00亿元人民币。最近连续几年年施工量达亿平方米,竣工量达。9亿平方米，其中住宅施工量达3亿平 方米，房地产住宅竣工量达165亿平方米，全国已进入一个房地产建设投资的高速增长阶段。中国城镇的住房改革制度自十一届三中全会至今已经历了近二十年的时间，取得了极大的进展，特别是公有住房的出售,大大提高了住房的自有率. 99年住房销售总量比9年有较大的增长幅度，部分城市和地区当年增幅与上年相比大于0。同时，二级市

4、场的开放，加速了公有住房的置换，部分城市 二级市场的交易数和房屋置换套数已接近和超过了一级市场的交易总数,推动了一级市场的发展。但总体来看，中国的住房制度和相关政策的调整仍处于一种过渡阶 段，仍需从国际上多数国家已有的成功和失败的经验中选择一条更符合中国现有发展阶段的道路。一、解决城镇居民住房问题的基本思路1、世界各国住房发展的四个阶段世界各国的城镇住房发展都必然经历先解决有无住房，再提高居住标准和改善居住条件的过程。国际上通常用居住水平的四级目标将这个发展过程划分为四个阶段:第一个阶段为解决房荒( 30以上的人口无房或居住条件和环境恶劣、简陋的状况称为房荒)的阶段,也就是解决城市住房的总量绝

5、对不足的阶段。这个阶段不论是政府解决问题的目标还 是城市居民的需求都首先是不论质量、条件如何，先解决最基本数量。国际上通常将这一阶段的最低标准定为满足城市居民人均一张床(人均居住面积不低于平方米），户均一间房。不管是独居还是共用房屋，都还来不及更多考虑家庭独立拥有配套的厨、厕等设施问题.第二阶段为解决增量（住房标准扩大）的阶段，也就是在基本解决住房总量严重不足的基础上,扩大住宅面积的阶段，使居住条件达到文明(合适）的标准,从每户一间房提高到每户一套房（或人均居住面积在8平方米以上)。这时政府或居民的住房要求已达到住得开，有私密性，追求每套住宅有单独的住房和自用的配套设施，如厨房、卫生间、客厅等

6、自有的空间和设施。第三个阶段为提高住宅质量的阶段，也就是在住宅的数量和分户的问题已基本解决之后，居民的消费需求已提高到追求舒适的阶段，舒适的标准则从一户一套房提高到至少每人一间房(或在家庭拥有独套单元住宅的情况下人均居住面积在14平方米以上，并有较好的设施配套，如电气化、自来水、燃气、电讯等齐全设施）.少数发达国家在家庭居住条件达到舒适之后通常进入到第四个阶段,即提高住宅居住区域的总体水平的阶段，这个阶段要解决的是整个城市建设与住宅建设的协调和匹配，包括市政条件、道路、绿化、环境、空气、阳光等等一系列包括房子本身和之外的区域建设问题。发达国家大部分出现第一次房荒的时间是 19世纪中叶的工业革命

7、发展之后，由于产业和人口向城市集中造成了第一次严重的城市房荒局面.这一阶段主要依靠私人投入，政府基本未参与，因而并未能很好 地解决城市居住问题。所以，二次大战之前,全世界几乎所有的国家都主要靠私有的资金解决全社会的住房问题，包括最早成为社会主义国家的前苏联.二次大战之后，由于全球性战争的破坏和战争经济的重点在于重工业和战争物品的生产、生活物资，特别是住房被排斥在战争的第一需求之后,住宅建设已趋停顿. 当战争结束时，除美国之外的无论战胜国还是战败国的城市和住宅都无一例外地遭到严重的破坏，世界多数国家的政府都面临着一个必须依靠以政府为主、发挥全社会力量来解决战后所必须立即解决、并关系着国家安定和发

8、展的第二次房荒问题，加之战后城市和工业的复兴使农民大量涌入城市，形成了几乎全球性的第二次房荒,城市居住条件高度恶化和紧张,也迫使政府不得不大量地投入资金,以改善城市住房。发展中国家的房荒大多发生在六七十年代,主要是由于当时发展中国家人口高度增长，城市化进程加速，城市人口高度集中加大了城市住房的压力造成的.因此，解决这一阶段的房荒问题，大多数发达国家都用低标准、高速度的政府投资建设了大量的仅仅为满足战后的居住问题的房屋,大约用了十五到二十年的时间 ，基本在60年代的初期和70年代的中期解决了城镇居民的基本居住问题。70年代之后，这些国家在第二阶段住房增量发展时，则充分利用市场、社会和政府政策调节

9、约束下的私人投资的能力,逐渐提高住房的标准,并部分拆除和改造了 第一阶段发展过程中的旧房和低标准房，政府的投资已逐渐在市场中退出。这样,用了十至十五年的时间充分解决了从只能满足最低居住条件下的“有地方住向同 时满足居住和工作条件的“住的开”的增量发展过程过渡.890年代,大多数国家将住房发展定位于提高住房质量和住房整体标准，改善人民的生活质量.主要办法是依靠政府的优惠政策，支持个人建设和购买高标准 和较高标准的住房。政府的资金则只重点投入在继续对非标准和低标准住房的改造和重建。政府建房的供应仅限于国家必须承担的责任- 保障低收入者的廉租和低价购买住房上(部分国家的政府责任中还包括了向公务员提供

10、官邸住房）,而大多数的提高住房质量的投资则以私人投资和合作社投资的方式完成。政府已从繁重的社会负担中解放出来，主要为保证社会的安定和整体经济的发展及调节社会的贫富分配而做出努力。到 90年代末期，多数发达国家和部分发展中国家大都较好地解决了城镇居民的住房问题。许多国家的地产已不再是高速发展的过程。城市建设的增量主要是为少数人改善住房和为新增家庭补充性解决住房（部分国家将重点转移到对旧有住宅的改造上,推倒重建,以提高质量和标准）。根据对全世界大多数国家的住房发展阶段的考察,大约可以得出这样一种判断，即人均GDP800美元以下的国家大多停留在重点解决让城市居民有基本生活的居住条件的阶段,有些国家解

11、决的甚至还是经济发展最低阶段的基本住房的房荒问题（有 些住房不包括单独厨、厕、客厅的功能,有些为合住单元,或多代同住，间不分性别等）；在人均GDP1000250美元的发展阶段,大多数国家重点解决 的是房屋的增量和逐步提高问题(少数原社会主义国家在GDP水平较低的阶段就开始解决增量问题，这是国家承担住房义务为主的特定条件），提出了提高住房面积标准的要求，包括：每户单独的成套住房，户内有功能的分区，人均一个房间或男女不同间，不同代人不住同一房间等）；而人均DP超过2美元之后， 大多数国家则将解决住房问题的重心转移到提高住房的质量方面(质量包括合理的住房面积、合理的住房功能、优质的环境、现代化的设施

12、条件、隐私性、个性化和多样化）。住宅开始从作为遮蔽风雨的窝，从事其他活动之后的归宿,变成实现自我价值,体现富裕，开展社交活动和丰富居住生活的场所；同时,大部分人均GDP超过500美元的国家开始有远离城市和工作地点的第二套消费性渡假住所。表 1:各国住房标准比较国家和地区住宅套数大于户数的年限人均居住面积(平方米）住房消费满足需求程度户均套住房比例印度2000年美国60年代末90年4890年7%英国70年代初90年290年1%法国67年9年380年66%14瑞典60年代末90年485%（前)苏联0年89年15.%匈牙利年78年16南斯拉夫81年8年%罗马尼亚90年8年10波兰90年80年15日本

13、68年8年25新加坡80年代初58年供过于求香港90年代初台湾年韩国81年7年15加拿大78澳大利亚8%意大利60中国834注：未注明年份的时间为998年的统计数字。各国政府还根据自己国家的土地和人口情况,特别是政府的财力与城镇居民的收入情况,分别制定着各国不同的住房发展阶段的标准，并且各国之间的住房标准有着极大的差别。发展中国家的发展水平远远低于发达国家，约差20年,全球各个国家的发展水平则差距3040年(见表1）。发达国家如北美、西北欧、日本等大多在第一次工业革命之后（ 19世纪末），由于产业革命带来的城市化外延和农民的大量进城,形成了城市的房荒。二次大战前又由于家庭结构和规模变化使家庭户

14、数巨增，造成住房供应不 足，特别是战争的原因，再次出现了房荒。因而这些国家在二战之后至70年代重点解决的是住宅总量不足的问题，同时将住宅总量超过城镇居民户数做为已解决房 荒问题的基本标准（也许户均和人均居住平米数很低）。年代之后重点解决的是旧房改造和扩建的问题，即以增量为主，扩大居民的居住面积.如美国提出“每 个房间的使用率超过一个人为过渡拥挤的公众标准；瑞典60年代末提出的标准为“一个居室房间不能多于2人（高质量标准为每个居民平均住宅房间数要超过 19间)。同时在80年代之后多数发达国家已使人均居住面积达到一个较高标准之后,提出每个家庭应拥有一套以上的高质量、现代设施基本齐备的住宅的目 标,

15、并在80年中至90年代初约50%以上的家庭达到这一目标.2、我国的住房发展阶段和进程虽然中国人均 GDP普遍水平仍很低，约在8001000美元之间,但城乡之间的巨大生产力差别和收入差别,使城市特别是4个大中型城市的人均GD大幅提高，局部 区域和城市的人均GD水平已接近和超过30美元，同一个城市中的不同地区的人均DP水平也有巨大的差别,因而中国的住房发展阶段与国际上多数国家明显不同。194年中央政府进城之后的第一个关于住房的决定就是“统一管理分配城市中的一切公房”。150年全国分别以接收、没收、代管等形式将大量房产收归国 有,并将其无偿地分配给城镇居民居住，以解当时住房的燃眉之急;195年又将大

16、量的私有出租房屋通过公私合营的社会主义改造将大量私房收归国家统一管 理，修缮改造后以较低租金分配给城镇居民做栖身之地。因此战后最初的解决城镇居民的住房问题并非有明确的建设目标,而主要通过对城镇原有的住房条件强制性回收和再分配调剂解决。战争使中央政府首先作出的国家基本建设方针是“国防第一,工业第二,普通建设第三,一般修缮第四”，将私房进行社会主义改造是 1958年之前的重要住房政策之一，城镇居民的住房服从于战争的需要（国内的解放战争和抗美援朝战争）,同时经济能力的不足大大限制了非生产型建筑的造价 (包括住房），在1956年之前生产了一大批破坏城市面貌，质量过低的建筑.直到1957年才在住房严重缺

17、乏的情况下,由于国家正集中力量进行重点建设， 不可能对新建住房大量投资，建议实行以下办法缓和住房紧张情况，逐步改善人民的居住条件：适当修建职工住宅；采取各种办法鼓励和组织群众投资自建; 严格控制农村人口流入城市等政策措施。198年才首次提出住宅建设的初步目标：用五年的时间将大、中、小城市的人均2、3、4平方米的住房水平提高到每人4、5、6平方米的平均居住面积水平。这一政策的提出比多数国家晚了十年时间,同时当时提出的标准也比多数国家低了十年的标准(当然要承认中国当时经济条件的现状)。直到0年代建工部才向中央提出解决房荒问题的意见,中央才在批复中指示，今后两三年内有计划地新建一批职工宿舍和必要的宿

18、舍和民房，除国家中央、各地机关的政府建房之外，960年的批复才第一次在全国城市范围明确提出有计划的解决住房问题的政策。由于中国城市化水平的落后,“先生产,后 生活的立国之策,中国人苦日子过惯了以及公营合营等对私有房产社会主义改造的政策等原因，使中国的住房情况远远的落后于发达和发展中国家，也落后于前社会主义各国.我国的住房建设的大规模投资建设基本开始于 1979年之后（见表)。前30年全国平均每年住宅建设投资为12。2亿元，每年竣工面积为772.万平方米（1年之前住宅每平方米的造价 为2080元/平方米)，而从建国至79年城市人口却处于高速增长的阶段.1968年之后知识青年的上山下乡大大缓解了城

19、市住房的矛盾，但17 年之后的回城和战后婴儿潮高峰时期出生的人在此阶段进行家庭组合，使城市住房问题被集中暴露出来。从建国至改革开放前的9年间,国家共投入住宅建设 资金558亿元,平均占基本建设全部投资的7%，共建设住宅6768万平方米。改革开放之后国家大幅度的增加了住宅的基本建设投资，“六五”至“七五” 计划的1年就投入65亿住宅建设资金，建造住宅7582。4万平方米。至190年止，国家总计投入资金280.75亿元人民币(含改造和集体 资金662亿），建造新公有住宅173亿平方米,占全部新建住宅的.4%(全部新建为19。7亿平方米，其中私房2。49亿平方米，占125），将城镇人均居住面积水平从

20、建国初期的4。平方米提高到90年的7。平方米，但至1990年止，全国仍有无房户和住房困难户00万户， 占全部城镇人口户数的25%,其中人均居住面积在2平方米以下的特困户有50万户,还有.亿平方米解放前遗留和五六十年代建造的简易房和危房需要改 造.应该说，0年代的中国,住房建设创造了国际上的纪录，每年竣工约1。27亿平方米，直到90年代初，中国刚刚才基本解决了房荒的问题。表 2：建国以来城镇住宅建设投资完成情况住宅建设投资(亿元）住宅建设投资占基建投资的 %住宅竣工面积 （万平方米）5-528306146“ 一五 ” 期间5.79。194“ 二五 ” 期间4954.111,0126-659069

21、4271“ 三五” 期间39.345400“ 四五 期间00。745.12，573“ 五五 期间277.2911823,486其中 ：79年77281。86550年111。66208230.“ 六五 ”期间7。342142，316。1“ 七五 ” 期间928。44。931，266.3合计21.87141,238注 :统计数字中不含：更改资金，集体和个人资金情况（979年之前基本没有)。中国的住房建设比大多数发达国家晚了 25-30年，比同类的原社会主义国家(如前苏联和东欧各国）晚了150年，比亚洲四小龙国家晚了15年。80年代中国开始了住房制度改革的试点(探索）,95年之前采取全价出售和补贴出

22、售的方式，196年后以租金调整的方式为主，18年后多种方式 并存,1998年后决定取消福利分房。应该说中国从15年开始的基本建设就受到前苏联模式的影响，80年代的改革也继续延续了前苏联的住房制度改革的 两种模式:完善现有的房租和分房制度，住房补贴转入工资中的明补；将现有的无偿分配的福利制度改为付款分配制度，用买房取代国家对住房的无偿分配。9年代之后随着中国土地出让制度的改革和允许住房私有化。住房制度改革的目标定为“按照社会主义有计划的商品经济的要求实现住房商品化”（国务院发 1981号文件），恢复了住房的商品属性，允许部分中、高收入者通过非国家平均分配的方式，多渠道投资解决城市居民的住房问题。

23、开放了房地产市 场，让住房进入按商品经济流通的市场之中，调解家庭消费结构，满足日益增长的消费需求，减轻国家负担,进而加大住房建设的速度，使住房建设进入增量阶段。但改革开放的20年间，城乡之间和城市之间,包括一个城市内的不同行业之间的收入水平比80年之前大幅度地拉开了差距。一旦住房转入增量的阶段时,寻求住房高质量的消 费和残留解决住房困难的问题同时涌现出来。一方面人均4平方米的住房困难问题尚未完全解决，另一方面追求扩大房屋面积和追求高质量房屋消费的需求同时冲入市场。使政府在制定住房消费政策时面临多种矛盾,如建设的房屋标准要分为三类，一类用于社会保障的最低水平（保障低或中低收入者的基本住房条件，仅

24、为 “住的下”）；第二类用于满足住房需求的扩大(保障中等收入者可以根据收入水平调整住房，要保证“住的开);第三类用于满足高质量的住房要求（促进和扩 大消费，带动和提高生活质量）.相应地，房改的补贴政策和对住房建设的指导性政策及目标也应同时分为三类，以满足不同需求的增长（那么对市场的讨论和房价的评论 即舆论的导向也应针对不同情况来讨论）。认清一个国家的住房现状和处于哪一个发展阶段是确定一个国家住房发展政策的基本前提,个人不可能超能力跨越发展阶 段，国家也不可能超能力，跨越发展阶段。根据国家统计局 199年的资料看，全国663个城市建成区面积约2万平方米，共有3.亿城市人口，其中:非农业居住人口为

25、22亿人，共有城市住宅总建筑面积 4亿平方米，其中使用总面积30.5亿平方米，居住总面积21亿平方米，城市人均住宅使用面积。平方米，居住面积98平方米.目前成套住宅的总 套数低于城市总家庭户数,无房户26万户,人均居住4平方米以下住户1万户,需进行改造的危旧房面积233。万平方米。目前的住宅人均居住标准约 等于10年的罗马尼亚,17年的韩国和匈牙利。如果按照国际多数国家以城市住宅(成套）总套数超过城市人口家庭总户数为基础标准衡量一个国家是否已解决了增量问题计算，中国尚未达到这一水平.如果以人 均居住面积大于15平方米为标准计算扩大住房的基础标准（法国在6年提出最低人均居住面积应大于1平方米,当

26、时为1平方米；日本在8年提出所有家庭不低于最低人均5平方米的居住面积的标准）,中国则恰恰处于这样一个扩大住房的增量阶段。如果以人均不低于一间住房的面积每户有独立住宅（有现代化设施)作为提 高住宅质量的基础标准,中国则差距更大(目前中国住房仅有%的面积使用集中供热，44的城市人口使用了燃气，6的城市人口使用了城市供应的生活 用水,污水排放，垃圾、粪便的处理能力均低于0%,城镇家庭住宅生活热水供应的能力不足10%）。从建设情况看,1990年之后是中国城市建设速度最快的十年，城市建成区从1。2万平方公里扩大为2。万平方公里，城市居住人口从15亿增加到2。2亿,城市住宅的 使用面积和居住面积增加了一倍

27、多，使用面积从144亿平方米增加到05亿平方米,居住面积从9.亿平方米扩大为1亿平方米。由于人口的增加，人 均使用面积从.9平方米增加为14.2平方米，居住面积从6.7平方米增加为.8平方米(罗马尼亚1980年的人均居住面积为1平方米），恰恰说明 了中国的住房建设进入了大规模增量发展的阶段.改革开放之后,特别是 192年房改工作试点之后，国家从正部级干部开始大大提高住房的面积标准，从70年代的16平方米,80年代的200平方米提高到年代末的25 平方米。同时改革开放使国际先进的科技技术和国际上高质量的住房设计于9年代之后迅速在国内的大中城市遍地开花,国内借改革开放的政策之风走在时代前面 的一部

28、分人（约占城市人口的1）通过国家产品价格从双轨制转向市场化调节的单轨制过程，通过国家有计划的商品供应和有计划的配额供应向市场化开放的过 渡,通过国家外币限额的国家牌价向经常性项下的自由兑换和汇率市场化的自由兑换中并轨，通过土地的划拨向有偿的转让、出让的过程,通过房屋的福利性分配向 全价或补贴价格的房改售房过程，通过农村的联产承包责任制，通过私营经济的发展,通过早期的“下海经商,通过早期的股票证券市场，通过吸引外资和在外企 中的工作，通过高科技的创新,通过企业制度改革之中的知识、技术、股权，通过各种市场化资本的运作，通过传播媒体、文艺、体育的商业化发展,通过权力和工 作之便，通过留学和境外工作,

29、以及国家经济发展过程中不断提高的工资收入等等各种合理不合法，合法不合理或者合理合法的政策、手段、渠道发了横财，增加了 可数和不可数的个人财富,这部分人已不再满足于仅仅是扩大自己的(或亲属亲友的）住房,而是追求高品质、高质量的消费性、投资性住房（有些已是第二、第三套住房的消费过程），使各大城市中出现了一大批高档公寓、别墅及外销房被境内人士优先抢购的现象,同时也出现了一大批环境条件好的中高档内销房中最大面 积、最豪华装修的房屋最先销售完的特例，这些房价最高的房屋之所以仍占有优先的市场，从另一个侧面说明在中国进入住房高速扩大和增长的过程中不能再只是用 中低档的、低价格的和仅仅是面积扩大的房屋来填充市

30、场，尤其不能用低质低价的房屋来对付消费者的需求,从中国的特殊情况出发,不再延续国外明确的住房发展的四个发展阶段的必经之路去确定住房发展的导向政策,而是按中国的特定国情分别确定解决四个发展阶段并行发展的政策。从国际上大多数情况看，国民经济发展的速度（国民收入水平的高低）在影响住宅需求的数量和质量上起到重要作用，但并非唯一的因素,更不能只用这一因素来衡 量和确定国家住宅发展建设的政策。反之,应结合国民经济发展的状况，制定超前的住宅发展政策进而促进和调节国民经济发展的速度,并使国民收入的水平与住宅 发展的速度相适应（而非住房制度去低就国民收入水平)。只有通过与国际多数国家住房发展的过程比较中正确认识

31、我国住房发展的阶段和所处的位置，才能有效地 制定正确地发展战略和政策.3、世界各国在住房发展不同阶段的政策城市住房政策是国家经济发展的重要组成部分，是国家干预住宅问题的标志，在国民经济发展中起到重大作用，同时也在提高社会福利，社会生活素质，保持社会的安定上起到重大作用。以市场经济为主的国家，主要靠市场的作用和经济的手段来解决住房问题，政府在住房建设上的支配作用很小。如美、英、日、德、新加坡、香港等发达国家和地 区，由于其国民收入水平较高,多数人基本可以靠本身的家庭收入和市场化金融政策的支持具备自行解决住房的增量和质量的问题。政府的作用和政策性的干预主要 在社会福利和最低收入的保障上，用于增加政

32、府的公房建设限制性地对中低收入家庭低价出租和出售。另一方面，尽管这些国家主张自由竞争、市场调节，但由于住房问题涉及到居民利益和社会稳定，因此政府仍通过法律、行政、经济和制定住宅发展计划和战略等各种手段来干预和解决住宅问题。特别是二次世界大战之后，各国政府均面临着战争破坏之后的重大经济问题和解决房荒的问题，国家出面干预（包括政府直接投资）解决城市住宅问题几乎成为各国政府的首要选择，但随着住房 数量问题的解决，多数以市场经济为主的国家政府除了制定相关政策之外,基本退出了投资和直接干预住房建设和市场的领域.以产品经济为主的国家（包括大多数原社会主义国家)基本上采取的是住房完全福利的政策，即住房由国家

33、供给，全部低租金和福利制，住房问题解决的好坏则完全 取决于政府对住房的投入和住房的社会福利标准以及住房的分配制度,所有的居民都只能完全服从于政府的直接行为.由于国家财力不堪重负, 8年代后期，其中的多数国家（如原东欧的前社会主义国家和中国)在住房福利制度的模式上增加了住房商品经济的成分，用大力发展个人建房、购房和合作社建 房的方式加大了解决住房建设的力度。尤其在解决了住房数量的短缺之后，不管是市场经济的国家还是产品经济的国家都逐步退出了承担提高住房质量的责任。贫困的发展中国家,虽未实行政府完全包下来的福利政策,但由于绝大多数居民根本无能力解决住房问题，政府也不得不出面来解决为保持社会安定的最低

34、标准的生活居住问题。至今这些贫困的发展中国家尚未从根本上彻底解决最基本的房荒问题,除了个别大中城市之外，尚未发展到扩大住房数量和提高住房质量的阶段。总之,工业革命之前,不管是东西方国家,几乎住宅问题都是由私人投资来解决的.政府只负责政府的用房和官邸的建设,没有任何一个国家是靠政府的财政收入来 解决社会(包括城镇）的个人住房问题的。工业革命之后,农民大量拥入城市，部分工业发展国家开始有了政府建设的公房用于出租以满足城市外延迅速扩大和解决 工业化生产的劳动力保障问题。虽然那时部分国家已有了住宅合作社的历史，但并未真正发展和成为主流.二次大战之后的战后重建工作各国政府面临的房荒问题才真正迫使政府增加

35、了干预城市住房的力度,开始立法制定解决城市住房政策。各国政府为迅速解决基本居住问题的主要内容包括：1）房屋的统管和房租的统管政策战争的特殊原因使战后的各国政府首先将战时征用、没收、无人管理的各种房屋统管而直接用于对战后居民的安置.同时通过立法、行政对各类不同的出租房屋的租 金的最高额度标准加以限定,以保护住房消费者的利益,并为解决战后的住房紧张问题发挥了作用。后来许多国家的立法将这种统管租金的办法延续到现在，但后期这种统管的作用则主要为保护让中低收入者能享有廉价的住房服务（统管的房租一般低于市场的房租价格)。房屋的统管因租金低而大大增加了租房的需求,但造成 市场中房屋出租的供应量减少，同时严重

36、影响了居民的购房欲望，并给政府的长期住房发展带来了困难。如英、德、前苏联、南斯拉夫等国均以立法的方式对房租加以限定；瑞典等国协会协商的谈判方式来确定租金;南斯拉夫甚至立法私有住宅有被强制性出租的义务,政府可以指令私有住宅的产权人,将富余的房屋租给指定的住房困难家庭。中国则主要将战后没收的房屋，收取较低的租金分配给城镇居民居住，而国家工作人员则实行供给制的无偿住房制度。95年8月国务院关于国家机关工作人员实行工资制和改行货币工资制的命令发布后,同时制定了中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法， 将每平方米租金定为0.1元，远远低于各地平均每平方米0.元的水平，从而使中国形成了长期的低房租制

37、度(这一标准一直持续到0年代末期）。前苏联的公共住房的租金标准为-4戈比/平方米，最高不超过1戈比/平方米，但对超过住房面积50%以上的部分收取高额租金，以对利用政府优惠政策多 占房屋的家庭加以限制和约束。美国、英国、日本等国则对私人出租的房屋实行减免各种税费和补助的办法，鼓励私人和社团公房向个人出租,以加速解决住房困难和拥挤问题。)公共住房政策除了对战后已有的房屋利用统管和统租的方式解决部分住房问题之外，各国都分别制定了不同的公共住房政策。同时从当时各国所制定的不同的公共住房政策可以看出，正是由于战后最初的解决住房政策的不同才延伸到今天各国解决住房问题的差距。公共住房政策从所有制概念、经济管

38、理方式和国家财力等多方面表现出住房制 度的差异。政府不得不投入大量的资金建造大批量的公房来解决战后房荒问题已成为战后各国政府几乎共同采取的一项重要住房政策。多数政府在逐步解决房荒问题之后放弃和 削弱了这一政策的作用，逐步将政府投资退让给市场。同时相当一部分国家将战后的公房政策一直延续到现在，但其政策的主要目的也随着住房情况的改善和住房制 度的变化进行了调整。战后初期的公房建设多数是低标准、临时性，以出租为主的形式解决战后的居民安置和消除房荒。但后期各国政府延续的公房政策则以向低收入阶层提供低于市场价格的同等质量的住房，以平衡和调整全社会收入分配不均的问题。因此各国公共住房的服务价格都设定在低收

39、入者可以接受的范围，可以起到 扩大住房总供给和平抑住宅市场价格的作用。但为防止优惠的住房服务的低价格被高收入者所利用,加大收入分配的差别,浪费政府投入的资源,必须制定相应的防 护措施。如瑞典、荷兰、法国、日本、新加坡、香港、东欧国家等都用立法制定了严格的入住公共住宅的条件，如收入登记等等。前苏联二战前私人建房的比例高达 45,卫国战争时上升为55。5，但战后下降为172%,公房的建设主要靠国有投资完成，包括:国家预算、国有大企业、合作社和社团企业的公房投入。日本战后总人口的1/3约00万人为无房户，缺房40万套，主要靠政府的投资以高速发展的方式解决了大量居民的住房问题，同时由地方公共团体接受政

40、府1/2/3的工程补贴和税费减免建设了大量公房出租给低收入者和困难户.新加坡 0年代约有100万人，其中84%的人口平均户不到1间住房，政府以大规模的政府投资和政府强制性的住宅基金首先快速大规模地兴建了大批量的低标准住 房以解燃眉之急，后期才提出提供设备齐全的居住环境的目标，这批最初政府兴建的低标准房屋在80年代末开始大量拆除和重建了。香港50年代有5万人(约占当时人口的1/4)无房,政府拿出相当于国民总产值的6投入于建设公房解决中下等收入者的住房问题。到7年代初这些低标准的住房仅使人均居住面积达到.25平方米.英国战后曾实行福利性住房政策，政府大量投资建设公房，低价出租以解决战后的困难，6年

41、代才逐渐改变这种公房出租的住房政策。法国政府战后也以大量投入资金进行公房建设,解决住房危机。同时法国于48年最先实行了住房补贴的政策，用大量的住房津贴促进住房危机的解决。瑞典则以“非盈利的住房公司大批建设公房，由政府提供无息和低息的贷款,解决全部资金问题，免征公司的各种税利，降低建设成本出售和出租房屋以优先解决房荒问题.罗马尼亚战后基本以国家投资建房为主，出租给居民， 80年后才改为先卖后租,8年后大量减少了国家投资，鼓励个人建房和国家几乎无偿提供土地。因此,公共住房政策实施的基本条件是:政府能够提供大量的土地和资金，而缺乏相应条件的政府是无法有效地实施实行公共住房政策的。3）住房自有自用化政

42、策战后国家干预的增加在解决重建问题上发挥了重要作用,并大量提高了公有住宅的比例,但由于政府低租金的公房出租已不能维护成本，成为政府财政的长期负担。 多数国家在基本解决了战后住房危机之后，都充分认识到政府完全承担提高住房面积和提高住房质量的责任是不可能的，因此均调整了住房政策的导向,采取了住房 自有自用化政策(部分国家在战后解决重建危机就开始了这项政策,但限于居民私有的能力不足，这项政策尚处于从属地位)，鼓励私有住房政策成为了各国解决住房增量问题时的主要和共同的途径，并提出在第二阶段解决住房问题的目标是以“每个家庭拥有一套独立(单独有公厕、客厅、浴室、厨房的成套住宅）住宅为解 决增量住房的标准，

43、个别发达国家以“每个居室不超过1个人为标准。住房自有自用化将房屋的所有权和使用权相结合,有利于维护和管理，可以大大减少公房租用的比例，是不以所有权私有化的住房出租赢利为主要目的。实行住宅自 有自用的政策重点在于帮助低、中等收入阶层购买或自建住宅，同时也鼓励了有支付能力的中、高收入者扩大住房消费。充分发挥全社会的力量来扩大和增加住房条 件,改善环境,并有利于减轻国家在住宅建设上的负担，对加速改善城镇居民住房条件起到积极作用。因此多国政府都大力采取向住房自有自住倾斜的政策，给予各 种优惠和方便(加补贴）鼓励个人购置自用房屋，在需求和供给方面分别制定了具体措施:在需求方面：减免自用住房所产生的各种归

44、属所得税;向低、中等收入阶层提供购置自用住房的长期、低息贷款和贷款利息的补贴;减免个人购买住房的交易税费（包括再转让的交易税费）；减免个人收入需购置住房的收入所得税以及在更换住房的买卖过程中的税费。在供给方面：在法律上对个人自建和购买的住房给以保护，鼓励自建住宅;在自建住宅和用于居民购置的住宅土地和建材上给以方便,减免土地占有和使用的税 费,并提供建、购房贷款和补贴；帮助和促使住宅建设合作社的创立和发展，给以非盈利的合作社各种法律和金融支持（包括合作性建房基金会）；政府兴建供给出售给中、低收入者的公共住宅,扩大住宅供给量；减免住房资本所得税,并鼓励个人低价售房。在鼓励个人拥有自有住房的同时，各

45、国政府大多同时实行了住宅补贴政策，补贴政策一般分为三类：住宅人头补贴,按人口数计算发放家庭住宅补贴，以扩大低收入家庭的总收入和住房支出，刺激住房需求,同时为保证这部分补贴真正用于解决住房问题,对补贴的发放和使用有特殊的限制条件和规定,如荷兰、瑞典等国； 住宅实体的补贴,只在建房、购房（或租房)时发生的直接补贴，这种补贴一般建立在国家制定的居民住房的最低标准和家庭收入在住房费用支出的合理比率上,超出标准的不能享有补贴，如法国、香港、新加坡、波兰等国;按工作年限和职务的补贴，这种补贴主要面对公务员和间接国家管理人员，通常与国家房屋分配制度 发生关系，如中国、印度、新加坡等国。有些国家单独使用某一种

46、补贴方式，多数国家将二至三类不同补贴混合使用，住房补贴在促进和支持个人住宅自有自用上发挥了一定的作用.美国政府的住房政策目标是“全美人民都有一个象样的家和合适的居住环境”。每年的住宅投资占国民生产总值的 6,但大部分资金为私人投资。从战后到今主要靠私有资金解决住房问题,其中长期低息的个人信贷和鼓励个人购房的低税收政策起到主要作用。为限制中、 高收入者的租房反向制定了租房者在租金中间接负担财产税，而出租房和购房者的财产税和抵押利息可以从政府征收的财产税中扣除的政策，使购房比租房合算.并对低收入者实行补贴，因而较好的解决了住房问题。至今美国的房地产一直处于增长的价格和需求趋势（199年为8万套，2

47、000年为6万套，总值约为 14,000元人民币；二级市场约等于一级市场的三倍,合计年约60,000亿住宅市场的消费，加上公共用房的消费约等于中国1999年的国民生产总值80，000亿人民币)，到1986年止美国已有63。8%的家庭拥有高质量的私人住宅，10以上的家庭拥有一套以上的住房，每套住房的平均间数为 间，每套住房的平均价格为12万美元，住房同时成为美国公民家庭所拥有的重要财富之一。英国是西方国家最先开始用政府投资为低收入者兴建公共住宅的国家,但除在解决战后的房荒问题上发挥了重要作用之外，政府无财力继续用同等办法解决住房增量问题，因此立法规定:收入超过一定标准的家庭必须有自有住房，不得租

48、用公房，以鼓励个人购、建自有住房;租用公房者二年后有权享受 30以上的价格优惠购买自住用房;提高房租，使租房不如购房合算;用减免税费、利息的方式给低收入者补贴，加大私房拥有比率,减少政府负担.法国是从战后最早开始实行住房补贴的国家，并鼓励个人拥有私人住宅， 70年代之前法国的住房尚低于英国主要靠政府投资改善住房的状况(196年英国的人均居住面积为1平方米，法国为13平方米），但80年代之后远远超过了英国的住房情况。法国家庭拥有第二套住宅的比例已居全世界首位，而对住房困难家庭的补贴的比例已下降到万分之一以下。瑞典是以政府支持的“非盈利的住房公司”和“住房合作社”为主要建房方式的,资金由国家无息和

49、贴息提供，全社会性，个人购房、建房时均可申请占房价30的政府贴息贷款，其余70%抵押贷款。而还款时并不计个人所得税。另对低收入者、多子女者和退休人员给以补贴，使45以上的人口拥有私有住房。人均居住面积约世界之前,约5平方米，平均每个居民的住房数超过19间,并且基本全部实现了住房装修和设备条件的现代化。前苏联战前主要靠私人建房，战后政府加大了投入，从战时 45%的比例上升为83的政府投资，但同时鼓励个人和合作建房,一般为国家免费提供土地，按比例供应图纸、建材（优惠价），并提供1-20年长期的年息为0.%的低息贷款用于个人购房和建房.匈牙利解决住房的问题一直坚持以私人为主，国家为辅,平均个人投资占

50、 70以上,9年代之后上升为5%的个人投资,政府在严格限定收入水平的情况下规定超过一定收入者(3500福林/月,约等于70美元199年水平）必须购房和建房,国家每户补贴400福林（约80美元），另外补贴房屋售价的4%,19年人均住房居住面积已大于27.平方米.罗马尼亚 9年实行鼓励个人购房的政策,一方面提供1525年的低息贷款,同时几乎无偿的提供个人建房、购房的土地(每年每平方米土地只交付个列伊的费用）。波兰的合作建房占到全国住房建设的 5%，对个人买房、建房的一次性付款给予80%的优惠,并给以个人建房的补贴(相当于100美元的金额）。但凡得到补贴者不得再申请租用公房，已租公房者可按一定的规定

51、申请购买为私房.90年代每个家庭已拥有了自己单独的成套房子。日本从战后至今政府投资比例逐步下降，近年私有投资比例已超过 80。政府对私有住房购买和建设主要靠减免税支持:免注册税、执照税、固定资产获得税、市政财产税；住房所得税、住房贷款所得税、折减住房贷款损失 系数；登记和执照税,不动产获得税等，使所有家庭不低于最低居住标准(人均居住15平方米),一半以上家庭确保平均水平（约3平方米）。新加坡 985年后开始拆除战后政府搭建的应急房屋,进入改善环境和建新社区的阶段，并实现了“居者有其屋”的住房自有化。政府给建房开发局060年的低息 贷款用于中低收入者的公房建设,并用政府补贴的优惠价格卖给个人拥有

52、.低收入者购买-3间一套的住宅时政府给补贴。而高收入不许购买和租用公共住宅。每 年政府的补贴约64，000-10,万新币,约等于21，00-2，0万美元，以全球最快的速度（每3分钟完成一个政府组屋单位),用 几年的时间使全国90%的人住进了政府兴建的低价的高质的楼房。从世界各国的情况看，政府用补贴和优惠条件支持的方式实现的不以盈利为目的的自有自用住宅的私有化政策比单纯的商品房化具有更广泛的实际意义。依靠和保护 私有投资,减轻国家负担，促进住房私有化程度是提高居民居住条件的必然之路。发达国家如美、日、澳等多数实行市场机制与政府资助相结合的政策，依靠私人住 宅市场和金融市场（减免税费的优惠政策）来

53、实现私有化住房问题的解决。政府只解决少量的公共租房问题.大多数发展中国家如新加坡、香港、匈牙利等以国家资 助为主的住房私有化（重点用对中、低收入者的优惠和减免税费)实现住房问题的解决。房屋增量时期实行私有住房自用自住的政策和补贴的政策,由于住房市场的金融条件、证券化条件更加充裕,住房在充分改善之后在与金融和证券的结合中转化为金 融资产，不但解决了居住问题，同时解决了发展和养老问题。只是在国民经济的发展过程中，政府的补贴政策越来越多的被加以限制和从向中、低收入者补贴转移到 只向最低收入者的社会福利和保障体系之中.更多的起到调节收入分配和贫富差别的重心中去，起到普遍提高和普及提高居民高质量生活环境

54、和条件的作用.、中国住房政策变化的沿革中国 50年的经济发展大约可分为四个阶段,与之伴随的是住房政策的变化:191955年为社会主义经济初创时期：这一时期实行的是城市土地国有化政策，除承认一般私人所有的房产之外，清理、没收其它房产，收归国有，用于城市居民的分配，在建设上以国防和工业为主，附带建设了少量的工人新村和城市简易住房。195665年为社会主义经济巩固发展时期：这一时期实行的是城市房地产公有制过渡,对私有房产进行公有制改造和非生产性房屋及其职工住宅由国家统 包，统一建房、统一分配使用的政策.由于国家财力只能用少量的资金解决住房问题,因此大大减低了住房生产的每平方米造价，生产了大批低质量的

55、不配套的住房用于缓解城市居住条件的矛盾。但普遍的“低薪制”和不得不采取的福利制低租金分配住宅的政策，不但未能达到缓解城市居民住房的作用，反而使财政补贴不断上升，无力增加投入,并使城市住房问题成为国家沉重的包袱和负担,加速了住房矛盾的畸形发展.1966178年为经济遭受破坏和严重倒退的时期,此时不止是住房政策无序，各项经济法律制度均被破坏,最严重的问题是所有的私有房产均无法得到法律的保护而被强制无偿地充公,公有房产失管、失修、失养，遭到严重破坏。1978年之后为改革开放之后的经济振兴和发展时期：提出了住宅商品化的构想，实现了国有土地的有偿使用，逐步出台了各项住房制度改革的政策。980年邓小平关于

56、住宅问题讲话发布之后,中国才开始了住房制度改革的理论研究和实践探索，先后进行了公有住房出售、公有住房补贴出售、调整公房租金的试点.1988年提出住房改革的目标是“按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化”。国务院住房制度改革领导小组根据第二次全国房改工作会议 相应制定了三个分阶段目标.具体为:1)“八五”计划期间的目标为，改变低租金、无偿分配为基本点，重点解决危险住房和人均居住面积在34平方米以下的住房困难户和无房户的住房问题，使人均居住面积达到7.平方米，住房成套率达到405。2)“十年目标。到000年公房租金计租标准达到包括五项因素(维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税)的成

57、本水平,住房成套率达到6070%，城镇人均居住面积达到平方米。3）长期目标：住房租金计租要达到包括八项因素（加土地使用费、保险费和利润)的商品租金水平。住房成套率大大提高，每户有一套舒适的住房。99年23号房改文件正式提出终止实物住房分配，改为货币补贴分配，并出台了相关的经济适用住房的建设政策和金融支持（贷款购房）等配套政策。在1978年之前中国的住房完全靠政府解决的福利住房制度，并没有解决居民的住房问题,并且使城市居民的住房房荒问题更加严重。尤其是对私有房屋的没收,对 私有房屋的社会主义公有制改造和砍掉资本主义尾巴的“一大二公,对私有产权的侵犯使中国的住房在政府无能力解决的条件，同时封闭了个

58、人自行解决住房的路。使中国的住房问题严格控制在政府的手中，住房成为国家对公民的一种恩惠，而并非是劳动者应得的报酬和权力.加速了居民住房消费的需求与国家经济发展之 间的矛盾,使住房问题成为社会不稳定的重要因素之一。79年之后国家在充分认识到不得不花大力气解决城镇居民的住房问题之后，加大了国家对住房的投资。11980年住宅投资达89亿元，竣工面 积达1。4亿平方米。1-190年的10年间我国城镇住宅建设投资20多亿元（其中国家投资1660亿元，其余为更改资金、集体及非国有投 资），是建国后前31年住宅建设投资的6倍。住宅竣工面积超过13亿平方米,是前1年住宅竣工面积的1.8倍。建成万平方米以上的住

59、宅小区2000多个,拆建危旧住宅12亿平方米，使全国成套住宅率达到5，城镇人均居住面积提高到1平方米。但即使国家能持续保持这种建设速度和投资的比例，单纯靠政府的能力要实现城镇居民每人有一套舒适的住房的目标大约仍需要年的时间。9年代之后又用了全社会约10年的时间,每年以15亿至2亿平方米的住宅竣工速度，仅仅使全国的城镇居民的人均居住面积增加了2.8平 方米。假定平均每10年城市人均居住面积增加3平方米，要达到发达国家现有的人均住房标准大约要用10年时间，更何况我国现有城市化的标准仅为33。全国非农业人口只占全国总人口的0%，要让城市化水平达到中等发达国家的水平，让城市人口达到中等发达国家的水平，

60、中国政府面临的解决中国城镇人口住房 的问题将更加严重几十倍。中国政府已充分认识到全部靠国家包下来的福利分房政策已走到了尽头,国家和居民都不可能再期待于完全依靠国家的投资去解决住房问题了.终于国家下发了终止 福利住房实物分配的文件,彻底粉碎了再靠国家分配解决住房问题的梦想。但如何加速和最终解决城镇居民的住房问题，中国政府并未给城镇居民指出一条合理的道 路.住房补贴成为自购住房的重要组成部分,然而又有多少城市居民能获得和享受到这部分补贴，连国家建设部刘志峰副部长最近的讲话都承认中国的住房补贴制度在近期的3-5年内尚无法全部落实,那么解决中国城市住房的出路到底在哪里?文中如有不足，请您指教！19 / 19