行政审判的困境与出路

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1、行政审判的困境与出路 行政诉讼是推行法治的一项重要制度，在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。与民事、刑事审判方相比，目前行政审判改革仍然进展缓慢，甚至是举步维艰，亟待引起社会各方面界的重视。一、行政审判中存在的主要问题行政诉讼法实施十年来，行政审判工作取得了前所未有的成绩。但与其他诉讼相比，行政审判的进展仍然是缓慢的。一方面表现在案件数量上增长缓慢，与社会高速发展、法律调整关系日益广泛的现实相脱节，1997年全国法院行政案件收案数为仅10.5万件，1998年上升为11万件，1999年为12

2、万件。行政审判案源不足，大量的行政争议只能通过上访等行政途径解决。另一方面表现在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全国法院受理的行政案件仅占全部案件数的2%.第三方面表现在案件的质量上，行政案件的总体审判质量还不尽如人意，能够作为典型案件参考、称得上精品的行政案件很少，质量上大有提高的余地，这比数量上的不足更令人担忧。当前，行政审判存在的问题主要有：1、当事人诉权的行使保障不充分。当事人诉权意识不足。行政诉讼法颁布之初的几年，行政诉讼收案数有较大幅度的增长。然而近年来，整个社会对行政诉讼的热情下降，收案增长速度缓慢。而值得注意的是倒是行政机关提起的行政执行案件迅速增加，在某

3、些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1.当事人不愿提起行政诉讼，原因当然是多方面的。有的当事人受“民不与官斗”的观念影响，对行政诉讼顾虑重重，害怕日后行政机关报复，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。也有的当事人认为，由于自己势单力薄，即使起诉，也不一定能够胜诉。还有的当事人因不懂法律规定，超过诉讼时效，而失去动作司法手段解决行政争议的机会。法院行使行政立案审查权过于谨慎。在司法实践中，即使当事人的起诉符合行政诉讼法规定的受理条件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考虑到与行政机关的关系，也常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点

4、、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，即使受理也需要层层请示。行政诉讼的调整范围狭窄。受理案件范围狭窄。行政诉讼法是1989年制定的，十年来，社会形势发生了巨大的变化。行政诉讼只能涉及具体行政行为，而不能对抽象行政行为进行调整，已经暴露出不少弊端。特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，如一些乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。1999年制定的行

5、政复议法第7条规定，公民、法人认为具体行政行为所依据的县级以上人民政府及国务院部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议程序中，而行政复议又往往是行政诉讼的前置程序，因此行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。此外，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，使当事人权益得不到有效的保障，有的不断上访。此类案件也应纳入到行政诉讼中。行政审判审查深度不够。行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查其合理性，以免审判

6、权代替司法权，这曾是行政审判的一项原则。但司法审查权有限原则在实践中也出现了明显的不足。就是对行政行为明显不合理的，法院无法予以纠正。有不少的行政诉讼，并不是因为行政机关没有法律依据，而是滥用自由裁量权（如随意提高罚款幅度），引起当事人诉讼。但对此类案件，法院的维持判决只会令当事人对司法公正失去信心。 独立行使行政审判权仍然困难法院独立审判比较困难。人民法院独立行政行政审判权难以全面落实，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。而在现行的法院管理体制下，法院在行政审判中无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常“心有余

7、而力不足”。在此情况下，只能动员原告撤诉，使行政审判撤诉率居高不下成为普遍性问题，行政案件适用调解成了公开的秘密。公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。庭前准备过于充分，在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作。审判方式改革所要求的及时开庭率在行政诉讼中很低，能够当庭宣判的行政案件更是凤毛麟角。合议庭的独立裁判权较小。承办法官在行政诉讼中决策地位较低，常常是处于证据收集者、程序操作员的地位，而主管院长、院长则处于枢纽地位，经常直接与行政机关就案件处理打交道。案件如何裁判，往往不是合议庭决定，而常常要请示院长或由院长主持下的审判委员会去讨论决定。

8、庭审方式改革相对问题滞后。与控辩式庭审的要求距离较大。实行控辩式诉讼已是大势所趋，但在行政审判中纠问色彩仍然较重。法官常常不自觉地对双方进行纠问，而且纠问的重点常常是原告行为的合法性，违背行政诉讼关于对被告行为进行合法性审查的原则，甚至出现与被告一起审原告的情况。即使在辩论中，辩论的中心也往往不是行政机关行为的合法性，而是原告行为的合法性。作为被告的行政机关也不习惯与原告辩论，而仍以管理者的身份进行“纠问”，忽视当事人双方地位的平等性。证据规则不完善。行政行为合法性的举证责任应当由被告承担，但在审判实践中，一些法院违反法律规定，为行政机关具体行政行为寻找法律依据，甚至要求原告负举证责任。虽然在

9、特定情况下，举证责任会转化到原告方面。最高人民法院关于行政诉讼法若干问题的解释对原告举证情形作了明确的规定，除此以外，不得要求原告举证。在质证认证中也存在问题，主要是当庭认证比例较低，审判人员之所以不愿当庭认证，主要是为以后处理留下余地。裁判文书说理不充分。行政案件裁判文书还存在公式化现象，尤其对行政机关败诉的案件，考虑诸多因素的影响，没有充分阐明判决理由，不能做到“让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白”。二、深化行政审判方式改革的途径1、扩大行政诉讼收案范围、调整范围。随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用将越来越大。要充分发挥行政审判的职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围。在立法上，应当修改

10、行政诉讼法的有关规定，规定当事人不服具体行政行为时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查。对不服鉴定结论的诉讼、部分虽非行政机关但具有行政管理职能的行为（如学校拒发毕业证书）纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，对行政行为虽然合法、但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会正义。充分保障当事人的行政诉权。严格执行行政诉讼法，不予受理的应当发给当事人裁定书，当事人对此不服的有权上诉。当事人对法院在规定期限内既不受理又不下裁定的，可视为法院已经作出不予受理的裁定，当事人有权直接向上级法院上诉。法院对敏感性案件，亦应依法受理，促进依法行政。强化庭审功能。通过实行审判长选任制等形

11、式，充分发挥合议庭职能，减少案件向上级法院层层请示、减少审判委员会讨论案件、减少院长直接拍板定案，提高当庭宣判率。同时，要提高行政裁判文书的写作质量，体现行政审判水平。建立符合行政诉讼特点的证据制度。完善行政诉讼的举证、质证、认证规则，强化被告举证意识，坚决杜绝行政机关事后补证。可以实行庭前证据交换制度，提高庭审效率，提高行政机关的证据意识减少一个案件多次开庭形象。创造良好的法治环境。人民法院要积极寻求各级党委、政府对行政诉讼的支持力度，进一步加大非诉行政案件执行力度。同时加大行政审判的法制宣传力度，对政府部门败诉的典型案例应当适当宣传，提高依法行政意识。提高审判人员的业务素质。努力建设一支高素质、适应时代要求、符合审判方式改革方向的行政审判队伍，从经验型向专家型法官过度，不断提高行政案件的审判质量。