国土整治与区域发展战略

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1、第八章 国土整治与区域发展战略第一节 国土整治 国土整治是为全国或国内某个具有经济联系的广大区域拟定开发、利用、治理和保护规划，提出实施此规划的措施和步骤，制定相应的政策，并在实施过程中进行国土管理的工作，其任务是，结合广大区域的经济建设进行组织管理。 从科学性质来看，国土整治研究是带有横断科学性质的综合研究。20世纪40年代以前形成的注重分析的专门学科，构成了一个缺乏相互联系的分析性学科体系。40年代以后，富有远见的科学家大力倡导源于边缘科学的综合研究，综合思想的进一步发展导致带有方法论性质的系统科学。一、 国土整治基本理论 国土整治工作，首先要求对所涉及区域的自然、经济、和社会文化条件和资

2、源有比较系统和全面的了解，并在其综合评价的基础上拟定合理的区域开发规划方案。因此国土整治工作包括国土调查研究，制定区域开发规划方案，规定相应的政策和进行管理四方面的内容，而区域规划是所有工作的中心环节。 区域规划的含义主要是根据区域的自然结构设计生产力布局，进而确定相应的经营管理体制。（一）自然结构对生产力布局的影响：1、气候水热结构 主要影响区域的大农业构成，决定其适宜发展何种作物、草树、饲养动物等，即决定农业区域专门化的商品生产方向；还影响建筑物、构筑物和交通工程的设计标准，从而影响造价与投资。 2、土地结构 影响大农业构成，交通和其他建设的选址或选线及其设计标准。 3、矿产资源结构，影响

3、矿业开发条件，若缺乏矿产，必要时需从外地调入。 4、水资源结构，决定区域的灌溉条件和城镇发展规模。水利开发可以改变水资源利用结构但必须附加投资。（二）经济管理体制结构对生产力布局的影响：生产力布局需根据上述四种自然结构进行，同时还需要考虑属于技术经济条件的区位因素。两者的有机结合是实现生产力合理布局的必要保证。1、生产力布局结构1）农业布局要根据气候水热条件和土地结构确定大农业的合理构成和生产专门化方向；2）交通运输布局应力求改善区位关系，促进节约；3）工业布局要依据原料来源、水资源和交通条件、再加工与生产协作关系，以及社会生产物质条件进行规划设计。4）居民点、风景旅游区和休养区规划的重点是布

4、置一个包括居住区、工业、服务业及郊区农业在内的城镇系统构成的多等级发展和服务中心，并配备相应的风景旅游区和休养区。这一实体布局可称为生产力硬件系统。2、生产力软件系统，即产销和消费结构，合理的经营、管理体制也必不可少。区域规划结构可归结为下列框架图式。3、各种结构的关系：1）因果关系， 2）不适应、不协调、不协同关系，3）适应、协调、协同关系。区域规划的目的是以因果关系为基础，消除不适应、不协调、不协同关系，建立各种结构的适应、协调和协同关系，实现满意的生产力布局。4） 经营管理体制结构 自然结构1 气候水热结构2 土地结构 生产力布局 生产、消费3 水资源结构 区 结构 结构4 矿产资源结构

5、 位 （生产力硬件系统） （生产力硬件系统）5 风景结构 因 产业结构素图8.1.1 区域规划结构的基本框架（据陈传康） 区域规划的任是在不破坏生态、不污染环境的前提下，进行合理的生产力布局。生产力布局不一定需要所谓最优方案。二、 建立协同的区域规划结构 任何区域都是一个远离平衡态的开放系统。要建立多层次的区域规划结构，必须输入负熵以维持其有序性。另一方面，为了获得人类需要的产品和排放废物又须进行输出。因此区域规划结构是一种耗散结构。系统中的快变量一般是指局部的、相对独立的小系统层次，对系统达成有序的协同结构不起决定作用。慢变量作为无阻尼的不衰减要素，是决定系统达成协同结构的变量，即序参量。1

6、、区域规划原则1）近期 抓见效快的快变量，2）中期 抓符合区域自然结构的商品生产，3）远期 结合环境治理与保护，考虑恢复植被及合理商品生产方向这个序变量，建立符合区域自然结构的有序协同经济结构。我国正从农业社会向工业社会全面推进，经济结构必然是由不同层次适用技术组成的混合型结构。因此不能要求同步发展，只能要求总体协同发展，以便国土整治兼顾经济、生态、社会效益，分近、中、远期三阶段协同发展。2、农业区的国土整治方针：1）近期 着重调整养殖业，根据市场变化发展各种养殖、开辟资金来源，提高人民物质生活水平。2）中期 依据区域气候水热结构和土地结构确定农业商品生产专门化方向，发展农工商产销一条龙的专门

7、产业，逐步治理环境，使经济开发与自然保护相结合。3）远期 着重采取措施治理恢复环境，河流上游陡坡封山育林恢复植被，缓坡进行农田基本建设，发展畜牧和养殖业，平地兴修水利提高作为产量、并因地制宜发挥子畜牧和养殖业。三、 国土整治政策 拟定区域规划之后，还必须规定相应的政策，使目前不尽合理的经济结构向合理经济结构转变。现行政策可能有利于维持原有经济结构，尤须及时改变。某些政策可能偏重经济效益，忽视生态效益，也要及时修改。国土整治管理工作必须依据区域经济和环境保护，推出一套切实可行的具体政策，才能加速区域规划的实现。1、落实责任制改革开放以来，我国农业政策有了很大的转变，落实责任制解放了农村生产力；大

8、规模发展商品生产和加强商品贸易的政策为落实区域农业构成，特别是商品生产专门化创造了有利条件。可见，因地制宜制定政策非常重要。东南沿海的福建莆田至珠江三角洲的所谓黄金海岸带，地处南亚热带，适宜种植多种经济作物，但必须解决粮食问题。逐步提高经济作物种植比例，用产品出口后的部分外汇提成进口粮食，就可腾出更多田地发展经济作物和养殖业，使之成为南亚热带多种经济作物的商品专门化区。2、以市镇为网络带动区域发展的经济发达区的国土整治必须拟定城市发展政策。1）东部沿海要控制大城市发展，优先发展中小城市，必须调整目前的政策才能真正起作用。中等城市职能应该专业化，不同城市专业化方向也应不同，不能一律以工业为支柱。

9、2）秦皇岛被一致认为是旅游港口城市，但缺乏政策约束，地方对发展工业积极性更高，后来出台了港口吞吐货物量和旅游床位征收市政建设资金的政策，有力地推动了该市向旅游港口城市的转变。 土地政策和环境保护政策对国土整治也应起促进作用。以土地政策为例，严格控制农村乱占土地在遏制我国耕地锐减的趋势，还应规定城镇和基建用地尽可能占用荒地、坡地和次地。农业用地转化为城市用地，理论上应能创造更高的经济效益和容纳更多的就业人数。因此，随着城市化的发展，要杜绝城镇、特别是平原城镇占用耕地的现象并非易事。在市政建设中引入地租和级差地租概念并做出相应的政策规定，对城市节约用地和促使部分工业向远郊荒地、坡地和次地发展，无疑

10、将起积极作用。 3、对环境失调或利用不当而急需治理的农业区，在发展生产的同时规定相应的自然保护政策是非常必要的。河流上游的自然保护可减轻水土流失和风沙危害，并为下游建设稳产高产农田提供保证，因此应给予某种经济补偿。造成环境污染的企业创造物质财富是以牺牲环境质量、形成外部“社会不经济性”为代价的。对这类企业征收的“三废”排放费不宜用于资助企业进行“三废”处理，而应统一调拨用于改善环境。 要实现国土整治规划并拟定相应的政策和管理措施，必须有人材储备。出台人材培养政策、拟定人材发展规划，并积极培养人材好是决定国土整治规划能否实现的关键措施。四、 国土整治区划原则和方法国土整治区不同于自然区和经济区。

11、后两者作为客观存在的实体，区内有相对一致的特征，共同的功能或职能，或一定的枢纽吸引范围。国土整治也不同于行政区。后者作为一种行政管理范围其内部不一定具有共同特征，更不具备共同功能或职能，枢纽吸引范围也不一致。国土整治区介于上述几种区划之间，具有一定的规划结构功能，必须实行管理才能达到预期目的。因此国土整治区实质上是一种规划行动管理区。1、原则国土整治区划是国土开发、利用、治理、保护的综合分区。1） 密切结合中央战略部署来进行此项工作。我国国民经济和社会展第六个五年计划有关地区经济发展部分，明确把我国分为沿海地区、内陆地区，少数民族地区（即边远地区）三类，2）“积极利用沿海现有经济基础，充分发挥

12、它们 的特点，带动内地济进一步发展。” 国土整治区划的任务要为国土整治总体规划提供整体科学依据。国土整治总体规划主要工作是编制区域规划总图。此项工作必须在调查基础上为该区拟定自然条件和自然资源开发利用方案，并进一步拟定发展区域生产力的总体方案，这个方案包括基础结构（交通、水利、能源、居民点设施等）和生产力布局规划。对一些带有战略性的重大建设问题和项目，还必须在总体方案基础上开展专门研究，以便在不破坏生态的前提下拟定发展大规模商品生产的总体协同发展方案。2、方法1） 自然条件和自然资源结构的相对一致性，即相似性。2） 社会经济条件的相似性和联系的紧密性，可以是一个经济功能区，也可以是一个枢纽吸引

13、区，或者同时两者兼有。3） 开发、利用、治理和改造途径的相似性。4） 地域完整性。因为国土整治分区具有管理区性质，因此必须充分考虑行政区划作为分区的基础。 3、方针1） 从国土整治开发顺序和关系出发，根据中央关于开发建设我国的战部署，加强各区的区际联系，发展大规模商品生产，首先把我国分为三个一级区，成为地区（或带）。2） 每个地区（带）根据自然条件和经济特点的相似性，对外交通和商贸易关系分为一系列二级区，成为国土基本整治区。3） 二级的划分以省级行政区划为基础。只有甘肃省例外，分为两部分。4） 全国国土整治总体规划服务的国土整治区划分到还必须进行区域性国土整治选片工作。4 重点整治区 1）济发

14、达区（或带）；3） 环境失调或利用不当而急需治理，或因开发不够而生产潜力大的农区； 3）重点流域开发区；4） 矿产资源开发区。重点整治区不覆盖全国领土，由于其类型的差异有些重点区也可以有一定程度的重叠。五、 国土整治重点区国土整治重点区分为下列四类：1、经济发达区。每个国土基本整治区内部都存在经济发达带，对经济发达代进行整治既可加快发展速度，又能避免环境破坏和污染。 2|、经济发达带常以境内的城市网为中心，不受行政区划限制，相当于一种经济吸引范围或协作区。由于区域范围较广，环境有一定的缓冲容量，预先拟定防止环境污染规划，将能以最小的“社会不经济性”，获得满意的经济效果。发达带一般是与区内中小城

15、市体系发生以产业联合为主的经济联系的地区。由于经济联系十分复杂，发达带边界通常具有侵润性和模糊性。3、经济发达带的国土整治可分三个阶段考虑。1）近期 主要从市场信息、原料来源和销售关系上，对现有企业进行宏观结构调整和企业内部结构的调整，2）中期 以充分合理开发利用区域地理条件为基础，发展大规模商品生产，包括第三产业特别是旅游、娱乐和休养行业，因地制宜确定各市场的发展方向。地处交通枢纽的城市应尽可能发展成为商业和贸易中心，禁止重工业，限制过多的轻工业。作为政治中心的中等城市，最好发展出版印刷业，使之成为文化科技中心。3）远期 着重抓区域环境规划，注意自然和环境保护。人类不合理的生产和消费活动引起

16、了植被破坏、水土流失、河流泛滥、土壤次生盐渍化、地面沉降、大气和水体污染等诸多环境问题，因此在我国国土整治中，拟定改善环境的步骤和措施是完全必要的。1 环境失调或利用不当或开发潜力大的农业区。我国自然环境的地域差异显著，因此这类地区分布比较广泛，且目前大多处于环境破坏和恶化阶段，生产力水平相对较低，其整治也可分为三个阶段进行。 2 首先针对流域内的自然条件、经济状况和水利资源进行全面评价、结合、防洪、灌溉、供水、发电、航运、水产养殖等方面制订阶段和阶梯性开发规划方案。环境和自然保护，包括污染、水土流失和次生盐渍化的防治，以及跨流域引水，还需考虑可能的生态影响。在此基础上依据流域内的农业和矿产资

17、源、经济开发现状，拟订该流域的工农业、交通和居民点的发展规划方案。3 资源开发区。这类区域的国土整治主要包括下列几方面工作：1）在矿产资源储量和开采价值的基础上，充分考虑矿山基建与开采的合理比例和进度，拟定矿产开发规划。2）随着矿产的开发配置相应的居民点、服务业和副食品供应基地。3）发展交通运输，加速矿产品外运。4）发展与矿产加工有关的专门产业。5） 开展相应的环境保护工作，对采矿诱发的人为环境地貌如地面沉降滑坡、废矿坑、废窑坑、矸石堆、尾矿堆、废渣堆等，拟定相应的治理措施。六、 国土整治重点区的选片 对重点整治区必须划分区域，并在区内按开发区、半开发区和开发不够区进行选片。再按行政管理级别分

18、为国家重点和省级重点列入相应的国民经济发展计划或规划。 1、 首先应包括京津唐、长江三角洲、闽粤沿海黄金地带、陇海线东段、海南岛、黄土高原、天山南北麓绿洲带、柴达木盆地等。2、京津唐和长江三角洲 目前是我国东部沿海的发达区，分属不同省和直辖市。只有协同治理才能更快发展，故列为全国重点选片。3、陇海线东段、闽粤沿海黄金地带和海南岛是我国沿海发达区内的相对不发达带，即所谓经济低谷带。利用沿海有利条件合理规划和整治，可望获得更好的经济效果，并使沿海更均匀发展，故应列入全国重点选片。4、黄土高原 水土流失严重，分属不同省和自治区，急需协同治理。这里的水土流失得不到有效控制，将威胁下游黄淮海平原的安全，

19、故也列入全国重点选片。5、天上南北麓绿洲带和柴达木盆地是我国边远地区的两个典型，前者为开发区，后者是开发不够区，目前存在绿洲萎缩、荒漠河岸林消失、河水锐减、湖水干涸等一系列问题，急待规划治理，因而也列入全国重点选片。其他选片或列入省级重点整治区，或列入省级合作重点整治区。 第二节 区域发展战略一、 理论基础某个区域或单位的组织管理，从高层次到低层次可分为战略规划层、计划管理层、组织运行层等不同级别。高层次，也就是战略规划层的组织管理研究，称为发展战略。具体区域的战略规划层的组织管理研究就是区域发展战略。这种研究不仅应强调其长期性和规划性，还应重视其结构性特征。长期性和规划性并不脱离现实。有利长

20、期的远景构想，并规定相应的政策和采取正确的措施，才能使不尽理想的现状发生变化，使远景规划成为未来的现实。（一）区域发展战略有各种不同的开发导向模式1、资源结构开发导向模式1）农工贸顺序的资源开发的封闭模式；2）贸工农顺序要求发展输出型商品经济，是开放模式2、产业结构开发导向模式即通过农业和矿产业开发，公用事业、建筑业及加工业、交通运输和劳务业，科学信息产业，康乐业或金融业等多种产业开发逐步发展。 1）术结构开发导向模式 注重从劳动密集产业向技术产业或资金密业转变，发展咨询策略产业或组合产业等。 2）易结构开发导向模式 对落后地区而言，通常采用从初级进口替代过初级出口替代和高级进口替代的中间阶段

21、，发展为完全的出口替代型贸易结构的三阶段模式。综合上述模式可以建立一种系统结构开发导向模式。如果再考虑人才结构开发导向模式，提高人的价值价值观，使人才从传统人向适应工业社会节奏、又具有信息社会开拓精神的新型人才转变，就可建立一种全息结构开发导向模式。由此可见，全息发展战略就是从提高人的价值观出发，针对具体区域的资源优势，调整产业结构，提高技术结构，使贸易结构从内向型转变为外向型，最终建立上述诸结构间合理的、令人满意的协同关系。人才结构开发导向模 全息发展战略资 源结构开发导向模式 产业结构开发导向模式 系统结构开发导向模式 技术结构开发导向模式 贸易结构开发导向模式 图： 全息发展战略的内涵关

22、系 地理学擅长研究区域各成分或要素的相互关系。区域发展战略要求以此为基础，进一步探讨各种地域结构的相互关系。因此，区域发展战略既要研究区域本身的结构，也要研究区域外围的背景结构。区域本身结构的研究，应以自然结构为基础分析社会经济结构，特别是产业结构的总战略和子战略，以及进一步开发利用和治理保护的长期规划。 （二）经济腹地层次（以连云港为例）区域外围背景结构研究，对港口城市而言要着重分析其经济结构，特别是产业结构的总战略和子战略，以及进一步开发利用和治理保护的长期规划。区域外围背景结构研究，对港口城市而言要着重分析其经济腹地的分层结构。，作为其后方空间资源的：1、苏北和鲁南为近腹地，此两地在我国

23、沿海地带是经济相对落后的地区；2、陇海线中西段，包括中原、关中、天水等地为中腹地，它们是我国机械工业建设重点，而连云港是其最近出海口；3、广大西北地区，甚至西藏是远腹地，连云港为其最有利出海口；4、新亚欧大陆桥开通使连云港成为欧洲、俄罗斯和中亚各国从陆地进入太平洋经济圈的最有利港口。（三）外围背景结构（以徐州市为例）1、 该市位于苏、鲁、豫、皖接壤区，苏北、皖北、鲁南、豫东是其直腹地；2、 作为津浦线与陇海线的交通枢纽，北达天津、南到南京、西抵郑州东止连云港，都是其交通吸引范围；3、 徐州连云港淮阴作为江苏省内的“铁三角”，是上海经济联系中原和西北的特殊地段；4、是陇海线东段北上东北、华北、东

24、北至连云港出海和南下江苏的必经之地。遵循上述途径进行区域发展战略研究，可使总战略与子战略密切结合，并使各项战略对策具体落实到地域结构上，还可通过某些结合战术的子战略研究为“软咨询”开辟“硬化”途径，以利于具体实施。 （四）区域优势等级意义。通过地方投资即能发挥的优势成为省级优势或国家级优势。因此，区域发展战略论证的内容可归纳为以下三点：1、 挥地方级优势，促进经济起步发展；2、 强区域间的横向联系，扩大吸引和辐射影响范围，通过交通与流通业搞活经济；3、 论证和宣传省级、国家级优势，促进纵向计划投资或引进外资进行设。区域发展战略研究是一种决策研究，而信息完备程度基本上是一个灰色系统。考虑到可能存

25、在竞争对手（另一区域），因此，必须使风险型决策逐步向规范话决策转化，同时进行竞争型决策研究。决策研究主要是由决策者及其智囊团依据实际情况确定合理的决策目标并拟定实现这一目标的对策，领导必须确立现代价值观，充分发挥专家的智囊作用，才能真正贯彻全息发展战略。（五）区域发展战略研究区域发展战略研究是在资源调查、农业区划、工业普查、三产普查、环境保护、旅游开发研究等均有一定基础的前提下开展的。一般而言，中小城市可采用三步调查法，即先在短期考察基础上，提出战略目标及相应对策。然后开展基础研究和子战略研究。最后进行全息发展战略研究。大城市则宜采用总总战略与子战略同时进行，互相交流配合的平行调查法。二、 总体发展战略已有的各种生产力布局理论，如梯度论、多极化论、生长极论、点轴开发论等，都是依据区域经济发展不平衡而提出来的。梯度论反映了最高级尺度，即全国经济的不平衡性。多极化论和生长极论反映了局部不平衡性。点轴开发论则是梯度和反梯度结合的产物。主要参考文献1 陈传康.发展战略与国土开发.地理学与国土研究，1985，1期2 陈传康.区域发展战略的理论和案例.研究自然资源学报，1986，2期3 陈传康.农业发展的区域性.战略兰州大学学报（社科版），1984，4期4 陈传康.国土整治中的城市发展战略.问题环境战略与决策，1984，1期