教育经费投入与筹措制度研究

《教育经费投入与筹措制度研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《教育经费投入与筹措制度研究（33页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、教育经费投入与筹措制度研究一、 项目研究背景与目的1995年颁布实施的中华人民共和国教育法(以下简称教育法)，是我国教育的基本法。教育法的颁布实施，对促进和保障我国教育的改革与发展，产生了重大作用。近年来，随着依法治国基本方略的推进，经济社会的发展，人们需求的变化，教育面临的法制环境发生了很大变化；同时，教育实践中的许多新成果需要在教育法中予以体现；教育改革与发展中出现的一些新情况和新问题，也要求对教育法的部分内容加以修改。教育投入与经费筹措机制随着我国改革开放的不断深入近几年发生了较大变化，教育法第五十七条关于农村教育费附加的规定，受国家政策调整的影响，在实践中已不能执行。如何进一步保证教育

2、投入，增加新的投入渠道，建立完善有效的经费筹措机制，需要在法律制定上有所创新，使教育经费特别是农村教育经费得到保障。本项目以一个行政区域重庆市为对象，对其教育经费投入的情况与教育经费保障的体制及存在的问题进行实证分析研究，分析总结其中的行为特征和法律规范存在的问题，对教育法第七章的内容进行评估，并提出相应的具体修改建议。二、重庆市社会发展与教育的供求分析（一） 重庆社会经济情况1、 我国最大的农业直辖市 在党中央和国务院的关心下，重庆在1997年成为我国第四个直辖市。目前，重庆市有人口3100多万，是我国四个直辖市中人口数量最多的城市。而且，重庆市的农业人口比重非常大，占到2400多万，可以说

3、重庆是我国最大的农业直辖市。表1 重庆人口总数 单位：万人年份200020012002年末总人口3091.093097.913107农业 人口2430.202408.392392.38非农业人口660.89689.52721.45资料来源：重庆统计年鉴2001、2002、2003，中国统计出版社2、中国西部经济的龙头 重庆处于中国经济发展较快的东部和资源富集的西部的结合地带，是长江流域和西南地区区域经济的结合部，因此，重庆成为了中国西南地区的交通和邮电通讯枢纽。重庆水、陆、空交通四通八达，与全国各地乃至世界许多大、中城市形成了方便、高效的立体交通网络，是我国西南地区的水、陆、空交通枢纽。重庆江

4、北机场是国内十大民用机场之一，重庆火车站是重庆往来旅客最集中的地方，约有20对火车与全国各主要城市相通。汽车则以通向成都的成渝高速公路为主动脉。重庆水运一直比较发达，也是重庆经济发展的大动脉。同时，重庆还是中国西南地区的经济文化中心，2003年市生产总值2250.11亿元，在西部仍处于龙头地位（见表2）。表2 2003年部分省、直辖市GDP比较情况地区GDP增长率人均GDP重庆 2250.1111.40 8075四川5456.311.806271贵州1344.3110.103600西藏184.5912.106874重庆现有工业企业1万多家，已形成以机械、冶金、化工为支柱产业，电子信息、仪器仪表

5、、建筑材料、轻纺食品基础较好的综合性工业体系，交通邮电事业发展迅速，成渝、川黔、襄渝三条铁路干线在此交汇，已形成水、陆、空、管道运输综合交通运输网络，城市建设在加快城市水、电、气供应，城市道路、园林绿化等基础设施建设的同时，加快了旧城改造和新区的开发，大大改变了城市的面貌。两江5座大桥和滨江路的建设及一些城市干道的扩建，大大改善了城市交通。大型自来水厂及污水处理厂的建成，改善了供排水状况。两座大型电厂的新建扩建和城市电网的改造，改善了城区长期供电不足问题。3、悠久的历史文化名城，独特的地理风貌 重庆市是一座历史悠久文化名城，是巴渝文化的发祥地，有文字记载的历史已达3000多年。重庆曾经是古代巴

6、国首都、农民革命政权大夏国国都，抗日战争期间是国民政府的陪都，素有“三都之地”之称。在这片富饶而美丽的土地上，勤劳、聪慧、热情的人民，创造了灿烂的物质文明和精神文明，为伟大的中华文明增添了光彩。重庆市地势起伏不平，山脉绵延，丘陵广布，仅河谷地区有少量平坝。华銮山、大巴山等山脉纵横于西、北两面，东南市境地处武陵山区。重庆主城区地形独特，是有名的山城。（二） 重庆教育发展状况1、直辖契机推动重庆教育实现跨越式发展 重庆在直辖前，教育发展相对比较落后，97年，重庆成为直辖市时，全市中小学D类危房高达300多万平方米，有的高校在划转时危房达50%以上。主城区与偏远农村的教育发展水平极不平衡。1997年

7、，全国人均受教育年限为7.01年，重庆市仅为6.60年，只有11个区县实现了两基，人口覆盖率仅为18.87%。直辖7年来，重庆市通过实施贫困地区义务教育、三峡库区移民迁校、薄弱学校治理等“十大教育工程”，重庆市教育的总体水平不断提高，初步实现了教育的跨越式发展：（1）全市通过“两基”评估验收的区县由1996年的11个上升到2002年的34个，累计人口覆盖率由1996年的18.87%上升到了02年的87.87%。2000年人口普查时，重庆市的人均受教育年限已达7.40年。（2）对一大批普通高中、中等职业教育学校、普通高校进行了改建和扩建，同时新建普通高中80所、职教中心14所、高等职业技术学院1

8、0所，建设重点中学50所。一级学科博士、硕士学位授权点从无到有，达到14个，覆盖49个二级学科。有二级学科博士学位授权点41个，硕士学位授权点268个；国家级重点学科从6个增加到17个，省部级重点学科由26个增加到136个。博士后流动站由10个增加到27个，本科专业从10大门类103种220个点增加到11大门类133种330个点。（3）学校基本建设突飞猛进。2001年度全市学校校地总面积达8165万平方米，校舍总面积达3376万平方米，分别比1997年增长13%和28.2%，其中，高校校舍总面积493万平方米，学生宿舍面积120万平方米，学生食堂19万平方米，分别比1997年增长22.6%、1

9、26%和47.6%。（4）努力完成中小学危改任务，累计竣工121.5万平方米，完成投资6.8亿元，教师广厦工程超额完成任务，全市教职工人均居住面积11.9平方米，住房成套率达79.2%。（5）同时，重庆市还加强教育同经济、科技的紧密结合，促进了重庆经济发展。在基础研究、科技攻关、科技成果转化以及高新技术开发和产业化方面取得了显著成绩。 在渝高校1997年科技总经费1.14亿元，2001年达到2.68亿元，增长134.3%；1997年科研项目总数2152项，2001年达到2646项，增长23%，其中国家“863计划”、国家科技攻关计划、国家“973计划”等国家重大科技计划项目，1997年为36项

10、，2001年为58项，增长61.1%，国家自然科学基金项目增长7.6%。（6）1997年，总共发表论文4416篇，2001年为6103篇，增长38.2%，其中1997年国际学术刊物发表论文228篇，2001年为403篇，增长76.8%；1997年申请专利19项，2001年达到52项，增长173.7%。（资料来源：中国教育和科研计算机网）2、重庆教育发展水平整体仍然比较落后 首先，重庆总体受教育水平较低。由于重庆的特点既是大城市，也是大农村。直辖前的底子太薄，而且相当部分地区目前还处于贫困地区，全市还有200余万人尚未脱贫。全市总体受教育程度相对比较低底，特别是和其他直辖市相比。表3 重庆市和全

11、国及部分地区受教育程度比较统计地 区合计男女不识字小学初中高中大专以上全 国100.053.346.711.534.238.911.93.5北 京100.055.844.21.58.939.530.819.4天 津100.055.644.44.624.843.819.47.5上 海100.054.545.54.614.439.528.512.9重 庆100.052.147.911.145.833.87.91.4资料来源：中国教育统计年鉴从表3可以看出，重庆市市民受教育程度不仅不能和其他三个直辖市相比，而且就是在和全国平均受教育程度相比，也处于中下水平，这种状况与其直辖市的地位极不相称，重庆教育

12、的发展任重道远。其次，重庆区域教育能力在全国处于中下游水平。一个地区的区域教育能力是一个地区经济发展的基础和发动机。根据有关部门的研究，一个地区的教育发展水平，可以教育投入、教育规模、教育成就等指数组成的教育能力指标来衡量。表4 中国部分区域教育能力比较地 区教育投入指 数教育规模指数教育成就指 数区域教育能 力区域教育能力排序北 京73.0876.4590.9480.161上 海67.6456.5090.5271.552天 津29.5550.1979.9953.245重 庆11.7322.5165.6033.2827四 川23.0419.2369.9737.4123云 南20.4317.90

13、63.3733.9025贵 州5.1714.6546.8622.2330资料来源：2000中国可持续发展战略报告，中国科学院可持续发展研究组，科学出版社从表四中数据表明，重庆市教育能力指数为33.28，在全国31个省、市、自治区中排第27位，这说明重庆市教育发展水平在全国处于较低的水平。（三） 关于教育价格分析教育产品既非纯公共产品，也不是纯私人产品。教育产品又具有很高的收益性，从内部收益看：人们接受文化、知识后，提高了素质和能力，容易获得较高的收入；企业和单位，获得较高素质的劳动力，愿意支付更高的价格。从外部收益看：人们接受教育，使社会文化、历史得以保存和发展；人们教育程度提高，道德水平、法

14、律知识提高，有利于社会的安定；教育使人们素质、能力提高，加快科学技术发展速度，促进社会经济发展。二十世纪三十年代以来，各国政府加大了对教育市场的干预，将其由私人产品转化为公共产品，主要原因在于：1、教育的发展对社会经济发展的重要作用 经济发展的根本因素在于人，通过教育获得规范的知识和技能，教育是培养高素质人才的重要手段。 2、教育的发展需要政府干预 教育体现社会和人们的公共利益，但由于信息的不对称性，无法完全通过市场机制实现，有必要政府的干预。3、教育必须体现受益原则 教育的收益性表明，教育经费完全靠个人提供，人们会低估教育的价值；教育的外部性表明，政府代表社会受益者，提供部分教育经费是符合受

15、益原则的。4、教育产品需要支付一定的费用 由于个人禀赋不同，会出现差异。为扩大教育面，体现社会公平，需要政府干预。本课题研究人员参与的一项关于重庆市家庭教育消费的调查研究（2002年2月）显示：在重庆市都市发达经济圈，68%的学生及家庭愿意对择校（中学）和择专业（大学）承担额外费用开支，且最低阈值为3000元。这表明：在非义务教育阶段，对不同教育质量的学校实行不同的价格是应当考虑的教育消费政策。根据前面的分析，教育产品的价格确定，宜采用政府规制的形式。价格制定应考虑的原则是：1、提高资源配置的效率。2、体现公平性。3、保证学校和教育机构的内部效率和经营的稳定性。（这里不讨论实行政府补贴的福利收

16、费形式）。以P表示非义务教育产品价格（假定社会边际效益于个人边际效益一致），C表示费用，需求函数和费用函数为：社会福利W为： 实现帕累托效率的资源分配的收费价格为：以实现帕累托效率的资源分配为目的的，按边际成本标准形成的收费价格，称为边际成本标准收费价格形成方式。边际成本标准形成的收费价格是实现帕累托效率的资源分配，因而是规范的收费价格形成方式。但按此标准，如果非义务教育行业是垄断的，由于规模经济的作用，学校或教育机构会出现亏损。如果非义务教育行业是竞争性和成本递增的，采用边际成本收费价格形成方式，就会出现超额利润。显然，均不符合定价原则。管理部门应考虑不管是成本递增的情况，或成本递减的情况，

17、采取既不使学校或教育机构亏损，又不使其获得超额利润，收支平衡的收费价格形成方式。加入约束条件PQ-C(Q)=0，有：有：得到：其中：MC为边际成本，为需求价格弹性，R为拉姆塞指数在这里，收费价格和平均成本一致，这种以收支平衡为条件的收费价格形成方式，称为平均成本收费价格形成方式。具体制定收费价格时，需要确定：（1）收费价格期间；（2）收费价格期间投资计划和筹资计划；（3）总费用，包括可变费用和固定费用、预计费用变化幅度。（4）公正收益率。对教育不同品种的定价，即需要在上述四个方面予以确认。（四）、重庆市教育投资需求与供给分析1、重庆市的教育投资需求分析（1）义务教育投资需求分析对义务教育投资需

18、求的估计，应根据到社会经济和科学技术发展趋势，考虑社会经济发展目标对义务教育的要求，依据人口增长率和义务教育适龄人口状况，教育体制变革和经费来源状况进行。A义务教育在校学生预测。首先，估计年度在校生人数和时期的总数。t年学生人数可以状态方程表示：其中：为t年学生状态矩阵，n为学制。 为学生转移矩阵，l为留级率，s为升级率。 为t年学生入学矩阵这里以1995、1996、1997和1998年的出生人数为基数，考虑到婴儿死亡率，人口迁移，未统计出生人口等因素，预测2002、2003、2004、2005年入学人数分别为43.3、45.2、40.8、39.1万人。 根据上述模型，抽样调查的入学率、留级率

19、，可计算：表5 重庆市小学在校生人数预测 单位：万人 一二三四五六合 计200243.804347.534848.401548.216045.320644.8528278.13200345.60843.936747.690448.639848.611343.9610278.45200441.246145.679244.124847.947949.125347.1530275.28200539.472541.381845.793044.421948.462747.6516267.18 表表6 重庆市初中在校生人数预测 单位：万人一二三合 计200244.102342.335044.8746131

20、.31200343.992344.379243.0539131.43200443.126144.307345.0012132.43200546.212843.449244.9948134.66 根据我们的计算，重庆市2002-2005年义务教育在校生人数相对平稳，没有大的波动。主要的投资需求在于达到基本教学条件和提高教学水平和教学质量的要求。B基建投资需求基建投资需求包括两方面，一方面是达到教学规划水平需要增加校舍面积的投资，另一方面是更新改造校舍的投资。小学现有校舍面积1413万平米，人均 5.1平米（县及县以下平均3平米）。初中现有校舍面积787万平米，人均6.2平米（县及县以下人均3.9

21、平米）。根据规划要求和折旧，可计算：表7 义务教育校舍投资需求 单位：亿元增加校舍面积更新改造面积合 计投资需求小 学55011366353.04中 学3966345936.72到2005年，义务教育校舍投资需求为89.76亿元。C经常费需求经常费包括人员经费和公用经费。人员经费包括人员工资、津贴、退休金、助学金等。公用经费包括办公费、课桌椅购置费、图书资料费、教学仪器设备购置费、房屋修理费等。调查表明，公用经费中，教学仪器设备未达到标准的学校约占50%，按每个学校增加8万元教学仪器设备投资，共需5.76亿元；图书资料小学生均7.5册，中学生均8.7册，为达到标准，应增加投资7.42亿元。调查

22、表明，除教学仪器设备和图书资料外的公用经费，加上人员经费，保证正常运转，经费需求为小学平均675元（46），中学平均899元（102）。年平均小学为18.56亿元，中学为11.87亿元。（2）非义务教育投资需求A人数预测根据前述模型预测，到2005年，我市各类非义务教育在校生人数为：表8 重庆市各类非义务教育在校生人数 单位：万人幼儿教育高中教育高等教育普通本专科研究生其它教育77.49247.329.82B基本建设和教学设备投资需求根据预测人数和有关标准，重庆市基本建设和教学设备投资需求为：幼儿教育的基本建设投资需求1.4亿元，教学设备投资需求0.17亿元；高中教育的基本建设投资需求18亿元

23、，教学设备投资需求1.8亿元；高等教育的基本建设投资需求137.75亿元，教学设备投资需求9.17亿元；研究生教育的投资需求2亿元；其它教育投资需求2亿元。基本建设和教学设备投资总需求为172.29 亿元。C经常费需求根据调查资料分析，除教学设备外，经常费需求：幼儿教育平均122元（43）；高中教育平均2150元（307）；高等教育平均8774元（1459）。年平均幼儿教育为0.94亿元；高中教育为19.78亿元；高等教育为26.32亿元；研究生教育为4亿元；其他教育为2亿元。经常费年总需求平均为53.04亿元。（3）重庆市教育投资总需求根据以上计算，2002年至2005年，重庆市教育投资需求

24、，在义务教育方面，基本建设投资需求为89.76亿元，教学设备和图书资料投资需求为13.18亿元，经常费年均需求为30.43亿元。义务教育总投资需求为224.66亿元，年均需求为56.17亿元。在非义务教育方面，基本建设和教学设备投资需求为172.29亿元，经常费年均需求为53.04亿元。非义务教育投资总需求为384.45亿元，年均需求为96.11亿元。由此，2002年至2005年，重庆市教育投资总需求为609.11亿元，年均投资需求为152.28亿元。2、重庆市的教育投资供给分析（1）政府教育投资供给的可行性分析教育是培养人的活动，教育活动形成和提高人的劳动力，形成社会经济发展需要的后备劳动力

25、和专门人才。教育活动的进行，要耗费一定的资源。为保持人类社会的持续发展，教育投资是必要的耗费，教育投资，是可以在未来获取回报的投资。在一定时期内，在社会总资源中有多少用于教育投资，反映投资主体的行为，反映决策者对现时与未来关系的处理，也体现一个国家或地区社会经济发展水平和教育发展水平。各个国家教育投资的来源，由于其政治、经济制度和教育体制的不同而呈现差异，但从总体上看，大致包括几个方面：A政府投资；社会投资；受教育者投资；学校投资。我国教育投资的来源也可以归并为这四个方面：政府投资，包括各级政府财政预算内教育经费；社会投资，包括各级政府依法征收用于教育的税费，企业、社会团体、社会组织、个人对教

26、育的资助和直接投资；受教育者的投资，家庭和个人缴纳的学费；学校投资，学校的收入用于对教育的投资。政府教育投资，即公共教育投资在教育投资中的地位是不可替代的。从世界各国教育事业发展情况看，政府教育投资均起着举足轻重的作用。公共教育投资的必要性在于：教育是一种有明显社会效益的活动，为社会提供高素质的劳动力和专门人才；教育作为一种准公共产品，具有较大的外部性。除社会效益之外，受教育者有明显的收益。从社会公平角度出发，由于社会分配和个人禀赋的差异带来的教育机会差异，必须加以弥补；教育收益的远期性和不确定性，使教育融资的市场不完全，需要政府的支持。八十年代以前，我国教育投资来源主要是国家各级政府财政预算

27、内教育经费，投资渠道单一。政府的投资行为，决定了教育投资的规模和比例。根据当时的经济条件和投资体制，决定教育投资规模和比例的需求因素主要有：经济因素，社会经济发展水平决定教育投资比例，并有稳定和持久的影响。人口因素，社会人口的数量和结构，影响教育投资的增长速度。技术因素，科学技术的发展，要求有更高的教育投资比例。其他因素，社会政治、文化等方面发展对教育的要求。决定教育投资的供给因素主要是投资者的行为,在投资渠道单一的情况下，教育投资取决于政府的投资行为。衡量教育投资比例的指标包括：教育投资占国民收入的比例，教育投资占财政支出的比例，人均教育投资，教育投资增长速度与国民收入增长速度、财政支出增长

28、速度，人均教育投资增长速度等。80年代到90年代，我国教育投资的绝对量以较快的速度增长，1999年，全国教育经费达到3349亿元，其中财政性教育经费为2287亿元。尽管绝对额有了较大幅的增长，但教育经费相对GNP的比例很低，1999年，财政性教育经费占GNP的比例为2.8%，远低于不发达国家4.2%的平均水平，在经济保持较快增长的条件下，公共教育投资比例未能保持同步增长，财政性教育经费占GNP的比例一直处于低下水平。90年代中期，财政性教育经费占GNP的比例，在总体上，一直未能恢复到80年代的水平。究其原因表明，第一，我国教育投资体制正在发生深刻的变化，多元化的投资体制逐步在形成，政府教育投资

29、在总的教育投资的比例不断减少，其他部分的投资不断增加。特别在非义务教育的投资中，政府投资的比例下降的幅度更大。财政性教育经费占教育总支出的比例，1990年为87%，1999年为68%，1999年其它的投资以占1/3。公共教育投资比例低于国际平均水平，与我国财政收入在国民生产总值的比例过低有关。由于财政收入在国民生产总值中的比例过低，政府可支配的收入有限，面临日常开支和发展的巨大压力，财政支出十分巨大，财政可能用于教育的投资能力受到很大的限制。从数据分析看，公共教育投资比例变化与财政收入占国民生产总值的比例变化趋势相当一致。在其他条件不变的情况下，财政收入占国民生产总值比例较高，公共教育投资占国

30、民生产总值中的比例也较高；财政收入占国民生产总值的比例较低，公共教育投资占国民生产总值的比例也较低。观察财政性教育经费占国民生产总值的比例和财政收入占国民生产总值的比例的变化情况，相关性很高。使用财政收入比例CSG说明公共教育投资比例CJG，建立方程：以1990年1999年数据，估计结果为：模型通过统计检验和计量经济检验。结果表明，财政收入比例能很好的说明公共教育投资比例的变化情况。社会经济发展水平是决定教育投资估计的综合因素。社会经济的发展，要求劳动力数量的增加和劳动力文化水平提高，引起教育水平和教育程度提高，教育投资随教育程度提高而增加。社会经济发展，经济结构、产业结构的调整，制度创新，引

31、起教育的学科专业结构的整合，教育投资随学科专业的整合与拓展不断增加。重庆市经济增长较快，但经济发展水平不高。要求大力提高全体劳动者的素质，提高科技人员和管理人员在全体劳动者中的比重，要求加快教育事业的发展。今后一个时期，要求教育投资供给不断增长。以什么样的指标说明社会经济的变化和对教育投资的影响，值得研究。课题研究人员选定以国内生产总值作为社会经济和科学技术发展水平的综合指标，以实际发生的教育投资总值作为说明教育投资的变量。需要说明的是，在教育经费中，企业、团体和个人出资的部分最近几年逐渐增长，但用于时间序列分析的数据不足，加上重庆市行政区划的变动和体制的变动，也难以计算同口径的时间序列资料。

32、因此，不采用时间序列数据建立预测模型。拟采用全国三十二个省（自治区、直辖市）的横截面数据建立模型，说明教育投资的变化，预测我市教育投资供给。其理由是：各个省市的社会经济体制和教育体制的变革情况不同，有快有慢，但基本上可以认为是在同一宏观环境和体制条件下的变动；各个省市的社会经济发展水平存在较大的差异，正好可以观察社会经济发展水平对教育投资供给的影响。为此，使用全国三十二省市的数据建立模型：其中：jx为教育投资供给，gdp为国内生产总值，为随机扰动。可以用线性模型估计。模型为：估计结果是：JYT = 172.777109*GDP + 122532.8508 重庆市2001年GDP为1750亿，按

33、平均水平计算，政府应提供教育投资42.5亿元，重庆市实际略高于这个水平。按中国教育改革与发展纲要（以下简称纲要）水平要求计算，2001年政府应提供的教育投资应为70亿元。按平均水平预测，20022005年重庆市教育投资供给应为：表9 平均水平预测重庆市教育投资供给 单位：亿元年 份2002200320042005投资供给45.548.852.556.5按纲要水平预测，2002）2005年重庆市教育投资供给应为：表10 纲要水平预测重庆市教育投资供给 单位：亿元年 份2002200320042005投资供给7784.793.2102.5根据教育投资需求和政府教育投资供给分析平均计算，按平均水平预

34、测的政府教育投资为教育投资需求的33.4%，按纲要水平预测的政府教育投资为教育投资需求的58.7%。3、个人教育投资分析理论上讲，教育收费水平与人们的个人教育投资意愿成负相关。收费越低，愿意投资的人越多；收费越高，愿意投资的人越少。但对发展中国家而言，收费对个人教育投资的影响不尽如此。我国教育实行收费制以来已有十多年的历史，这十几年中，我国收费幅度是渐进式增大的。当收费制度能满足人们的受教育需求时，大多数的人是愿意通过付费得到更多的受教育机会。但学费在人们的心目中不是有价格定位的。当收费超过了人们的经济支付能力和心理承受能力时，就不可避免地会带来许多负面效应，影响到部分家庭的个人教育投资，特别

35、是对低收入家庭的影响更大。从在校生家庭背景的构成看，伴随着学费水平的提高所出现的是较高收入家庭子女占在校生的比重逐年上升，较低收入家庭子女占在校生的比重逐年下降。可以说明，从总体上看贫困家庭对教育特别是高等教育的需求量受学费水平提高的影响已经显露出来。同时，收费制的提出又造成许多家庭的盲目个人教育投资，如为孩子上重点中学、私立中学交高额的赞助，甚至花巨资送幼小的孩子自费出国留学等。中国经济景气监测中心调查显示：68的人在子女教育投资中存在盲目支出的现象，而且，收入越高，盲目支出的可能性越大。课题研究人员以2001年至2003年的数据，采用扩展的线性支出系统模型(ELES)描述重庆市居民的支出和

36、教育支出情况：表11 重庆市居民人均支出数据 单位：元食 品衣 着设 备医 疗交 通娱 乐教 育居 住杂 项a2418.95618.61454.18429.62615.01432.08632.98594.5164.2711554.42219.2109.98248.3205.4976.83514.52417.8144.1721884.9374.6180.34172.29321.79133.04537.81430.8877.0132142.15417.76225.73418.27378.34191.01360.31539.91109.8742399.33564.75539.17368.47529.

37、24321.69512.48523.19153.6952761.55711.15519.82543.21717.17484.78728.75684.97198.0763089.52898.31946.59575.67960.71695.9716.39687.88263.8273485.971551.62949.46763.331694.621703.731540.521030.94407.37说明：人均收入划分为7个等级，“1”为最低水平，即2875.2元，“2”为4008.1元：“3”为5091.23元；“4”为6607.24元；“5”为8697.95元；“6”为11607.73元；“7”为

38、最高水平，即20662.23元。模型为：其中：q 为数量，p为价格，r为基本需求，b为边际消费倾向，I为收入。 表中数据为城镇居民数据，农村居民尚无适当的统计资料。由于农村居民人均纯收入与城镇居民低收入组人均收入相当，我们认为可以采用城镇居民的消费支出数据估计模型，以低收入组的消费行为近似的描述农村居民的消费行为，再以典型调查资料加以修整，应该是可行的。 计算恩格尔系数如下表：表12 重庆市居民消费结构食品衣着设备医疗交通娱乐教育居住杂项a0.31560.08070.05920.0560.08020.05630.08250.07750.021410.54060.07620.03820.0863

39、0.07140.02670.17890.14530.015320.47020.09340.04490.04290.08020.03310.13410.10750.019230.42070.0820.04430.08210.07430.03750.07070.1060.021540.36310.08540.08160.05570.08010.04860.07750.07910.023250.31740.08170.05970.06240.08240.05570.08370.07870.022760.26610.07730.08150.04950.08270.05990.06170.05920.0

40、22770.31560.08070.05920.0560.08020.05630.08250.07750.0214居民消费支出结构表明，教育消费支出已成为居民的一项重要的支出。全体居民的人均教育消费支出占收入的比例为8.25%，列9大类商品消费支出的第二位，低收入组和最低收入组居民的人均教育消费支出分别为13.41%和17.89%。计算基本消费、价格弹性和收入弹性：表13 居民人均基本需求表 单位：元食品衣着设备医疗交通娱乐教育居住杂项合计基本需求2077.76399.37303.45324.97367.83164.93471.57486.56102.094698.54基本需求%0.440.0

41、850.0650.0690.0780.0350.10.1040.0221居民人均教育基本需求为471.57元，占最低收入组居民人均收入的16%，占低收入组居民人均收入的12%。考虑到农村居民收入的分布，人均纯收入1200元（下四分位点）以下的居民比例为15.5，对贫困人群的教育支持是必须解决的问题。典型调查的数据也反映，义务教育阶段，需要支持的贫困家庭学生约占学生数的5%左右。教育的收入弹性为：=0.9812表明随收入的增加，居民教育消费支出基本上同步的增长，教育消费成为人们日常消费支出的重要内容。教育的价格弹性为：=-0.7048表明教育消费作为基本的需求，人们对教育价格不是非常敏感，政府对

42、教育价格和收费的规制是必要的。三、教育投入机制存在的问题及原因分析教育经费的投入是在一定时期内特定的经济社会条件下政府、社会、个人对教育的支出，其的规模、水平和效率取决于教育投入的体制。我国现行的教育投入体制曾对我国教育事业的发展起过巨大推动作用。然而，随着我国教育发展所面临的诸多环境和教育事业本身发生了重大变化，现行的教育投入体制暴露出越来越多的问题，其适用程度也面临新的挑战。正视现行教育投入体制所存在的问题，将有助于我们找到解决的问题的策略，进一步推动我国教育事业的发展，进而带动整个经济社会的发展，也为修定教育法提供依据。正是本着这一目的，课题组调研了重庆市的教育投入情况，提出了现行教育投

43、入体制存在的一些问题。（一）、教育投入责任定位不当，政府教育投入缺位与错位共存教育既是一种公共物品又是一种私人物品，不同阶段的教育的物品属性有极大的区别，政府必须集中财力于它应该履行的职能。义务教育属于纯的公共物品，应该是财政性教育经费供给的主要对象。要实行“以财政支出为主，社会赞助为辅”为原则，除必要的杂费外，要取消或禁止对学生搞各种名目的乱收费、乱摊派。非义务教育阶段特别是高等教育阶段，教育已不属于纯的公共物品，私人物品属性和市场竞争性较强，个人收益率超过社会收益率。因此，政府主要应制定并给予有利其快速发展的优惠政策。采取“公共财政援助，合理增加私人投资，积极鼓励社会赞助”的原则，通过非政

44、府的人力资本投资，大幅度增加非义务教育特别是高等教育的经费。否则，只会造成一方面政府教育投入不足，另一方面政府投入在某一领域比重过高。1、政府教育投入的缺位政府在教育经费投入与筹措中的缺位，是指中央政府与省级政府在教育经费投入与筹措过程中没有真正承担起应负的职责，表现在两个方面。1) 公共教育经费太少，无法保证三个增长。1995年颁布的教育法中规定“人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”1993年颁布的中国教育改革和发展纲要中提出逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，到20世纪末达到

45、4%的目标。重庆市教育经费由2001年的83.00亿元增长到2003年的111.08亿元，年均增长率为15.13%；预算内教育经费由2001年的42.80亿元增长到2003年的57.59亿元，年均增长16.1%；人均教育经费由2001年的239元增长到2003年的325元。教育经费的增长率相比较于同期国民生产总值为高，但较财政收入和支出的增长为低。教育经费对国民生产总值的弹性系数为1.65，预算内教育经费对财政收入的弹性系数为0.74。2003年预算内教育经费占国内生产总值的2.56%远低于4%的目标。见表14和表15：表14 重庆市国民经济和教育经费指标年 份国内生产总值(亿元)经常性财政收

46、入(亿元)教育经费(亿元)预算内教育经费(亿元)人均教育经费(元)20011589106.1283.0042.8023920021750126.1097.4152.3628320032250161.56111.0857.59325表15 重庆市教育经费占国民生产总值和财政支出的比重（%）年 份教育经费占国内生产总值预算内教育经费占国内生产总值预算内教育经费占财政支出20015.222.6919.8120025.562.9815.9320034.942.5615.29资料来源：表14、15数据来源于重庆市教育委员会教育经费统计分析表根据课题组成员运用计量经济学方法对重庆市2002年至2005年的

47、教育投入总需求的预测为609.11亿元，年均需求为152.28亿元，按2003年重庆教育投入规模111.08亿元算，每年有进40亿元的差额。因此按现在的投入规模，教育连维持正常运转都有一定困难，发展更有困难。2) 教育投入主体选择不当，较高级政府的教育经费投入太少。现阶段我国政府财政投入实行中央和地方分担，以地方财政为主。义务教育财政实行“地方负责，分级管理”的体制，教育经费主要由较低级的县级政府负担。但是，我国的县级政府，除少数发达地区外，管理能力和所拥有的财力，对承担全部教育职责是不具备条件的，尤其是贫困地区的义务教育，以县为主的财政体制无法保障义务教育经费的投入。而我国自1994年实行分

48、税制以来，中央财政收入占国家财政收入的比例从38%迅速增至52%，省级财政收入占财政收入的比例也一直处于较高的水平，但二者对义务教育经费投入的比例却相对较小。据国家教育研究中心对全国7个省市26个县1998年的抽样调查显示，在义务教育经费总支出中，地级以上政府的教育支出（补助专款）只12%，县级政府支出占9.8%，其余78.2%由乡一级政府和村负担。我们在重庆永川的调查也证实了这一点，见表3。由此不难看出，中央和省级政府集中掌握着国家的主要财力，但基本上摆脱了负担义务教育经费的责任，县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费的投入，明显表现出较高层次政府在教育投入中的职责缺位。表16 20

49、012002年永川市教育经费投入结构表 单位：万元时间总投入中央、省(市)财政总投入县财政投入学费金额占总投入百分比金额占总投入百分比金额占总投入百分比20016983862125782832944200284361432176670793344资料来源：永川市教育委员会年终会计决算报表2、政府在教育投入中的结构错位 政府在教育投入中结构错位是指政府的教育投入在三级教育分配比例不合理。义务教育应该是财政性教育经费的主要供给对象，政府在义务的投入中有主导作用。从国际比较来看，义务教育的经费也表现主要来自各级政府的投入，1990年的世界教育经费在小学、中学、大学的分配比例为44.6%、31.4%、

50、17.5%。一般来说政府的预算内教育经费占义务教育投资额的85%-90%的水平。从重庆的数据来看，政府正逐渐加大对义务教育的投入，但力度还不够。高等教育约占到三分之一。见表17和18表17 重庆市预算内教育经费在三级教育中的分配年 度高等教育中等教育初等教育金额%金额%金额%200199378623.36157656237.06168316038.582002136042725.61188103435.41207034438.982003153086726.41203714535.14222870738.45资料来源：重庆市教育委员会教育经费统计分析表表18 2003年重庆三级教育经费的来源与

51、负担 单位：%普通高校普通中学普通小学预算内教育经费38.054.576.8各级政府征收由于教育的税费0.024.23.0事业收入47.217.710.0校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育1.02.61.0社会捐、集资办学经费1.012.83.1其他收入8.16.24.7基建拨款4.62.01.1上级补助收入0.20.00.0资料来源：重庆市教育委员会教育经费统计分析表在义务教育中的政府预算内资金又主要来自县级政府，县级政府自身财力薄弱，很难负担，这就造成中、小学的经费短缺，难以维持。（二）、教育经费预算管理体制不合理，拨款依据、程序不科学根据我们对永川和万州教育系统的中小学校长调查，他

52、们谈到我国现行体制教育经费预算体制不合理，主要在于我国现行教育预算管理等级较低，教育的事权属于教育部门，教育的财权属于财政与计划部门，教育的事权与财权相分离。由此造成的问题：一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。在国家预算科目中，级次越低，数量弹性越大，透明度越低。政府和人代会在审议国家预算和决算时，一般只审议到预算的类级，而教育经费属于预算款级，从而政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量。同时，教育经费的预算编制、拨付和使用管理归属财政和计划部门，而作为统管教育事业发展的教育行政部门没有参与教育经费预算编制和经费分配、管理的权力，只能靠财政部门反馈。二是教育发展和政府

53、对教育拨款脱节。按政府部门职能分工，教育发展计划由教育部门编制，最后纳入国家财政预算。二者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然导致教育经费的需求与供给不平衡，历史上出现的问题大多是教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给。三是教育部门无法有效行使教育的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。我国现行的财政拨款制度始于1986年，对于非义务教育采用综合定额加专项补贴的方式。这种拨款制度中，在校学生数量是拨款的基本依据，生均成本实际是往年的决算数而非合理的成本。这种拨款方式，体现了学校之间的享有政府拨款的上的公平，保证了学校工作的正常运行，有利于扩大学校的经费使用上的自主权，有利于促进学校

54、节约。但由于这拨款标准不包括学校间的资源利用效率与社会效益方面的差别，因而资源利用率低。由于社会劳动力市场尚未形成，学校数量扩张不受劳动力市场的约束，之受资源的约束，助长了学校在数量上和程度结构上的盲目扩张和升级，不利形成学校自我约束机制。在政府永行政方法控制学校规模与结构的条件下，财政拨款也不能成为政府对高等教育发展实行宏观调控经济手段。对于义务教育投入的客观依据是按需拨款。所谓需，至少是保证最低标准的办学条件，维持学校正常运转所需费用，也就是保证所谓的生均年义务教育成本支出。否则，学校只有关门。实践证明，以生均年义务教育成本为依据确定政府教育投入的数额，是最具科学性的办法。国外的许多政府都

55、花较大精力调查生均年义务教育成本，并写进法案，以供政府拨款时作参考之用。可是，我国各级政府在义务教育投入中，很少甚至基本不考虑生均年义务教育成本。据我们在重庆的调查，不少学校尤其是农村学校上面拨付的教育经费仅能维持发教师的工资，正常的补贴、公用费用都为零，很少难以维持学校的正常运转。表19 重庆永川市2000年-2002年教育经费使用结构表 单位：万元年 份总经费教职工工资教职工工资占总经费的比例%公用费用公用费用占总经费的比例%基本建设支出基建支出占总经费的比例200070135288756619106415200169835658825428738102002843667518064981

56、03612资料来源：永川市教育委员会年终会计决算报表虽然经费逐年加大，但主要用于增加教师工资，公用费用和基建费用所占比例都比较小，永川市2001年市财政投入为5728万元，而同期教师工资是5658万元，因此财政投入基本是包教师工资。在拨款程序上从政府逐级下拨，中间环节很多，每级政府都盘剥，于是“层层剥皮”现象司空见惯。比如在财政转移过程中，中央转至省，省转至县，县转至乡，每层都收一定比例的管理费，最后真正用到教育的就不多了。再如县、乡每年都向上级报告辖区教育投入财政预算情况，可是预算归预算，到底是否落实，只有自己知道。许多教育经费就是在混乱无序的投入过程中校挪用、截留和贪污，或者在拨款审批权力

57、的庇护下，人为设置关卡，在钱权交易的勾当中耗费掉了。另外，在教育投入中，决策者常常公平意识与法律意识欠缺，人为地、随意地搞一些政策倾斜，使学校之间、地区之间、城乡之间在教育经费占有量上出现巨大差异，导致义务教育资源配置严重失衡。（三）、教育投入随意化，财政转移支付欠规范教育投入随意化和欠规范的问题主要体现在两方面：1、政府间教育投入责任模糊，造成政府投入的随意化关于各级政府的教育投入分担比例，世界发达国家对此均有严密而明确的法律规定。例如：德国法律规定，教育投入中，联邦政府应占左右，州政府应占以上，州以下政府占左右；美国实行教育分权制，教育投入中州政府占以上，州以下政府占以上；日本则规定，中央

58、政府提供以上，地方政府提供以上的教育经费；英国规定，中央政府提供的教育经费，地方政府提供的教育经费。相比之下，我国根本没有从政策上，更没有从法律上规定各级政府的投入比例，使政府投入责任模糊，无法可依，政府投入具有很大随意性2、财政转移支付制度不规范教育财政转移是财政转移的一个组成部分，世界各国均有把财政转移支付方式作为教育经费投入、调节地区间教育经费差距的一种手段。我国1994年实行分税制后，建立了收入集中、支出分散、中央对地方进行收入转移的财政格局，财政转移支付成为分税制财政体制的一项重要内容。现行的转移支付的形式有保留原体制中的体制补助、结算补助，建立了以保地方既得利益的税收返还，实行了一

59、般性转移支付办法和专项补助。但由于它是“分级包干”体制下转移支付方式和分税制提出的转移支付制度的混合体，带有双轨制的痕迹，存在不少问题。首先，制度设计不合理。我国目前的财政转移支付分为一般转移支付与专项转移支付，一般性转移支付包括税收返还与过渡时期转移支付两部分，采用的是基数法核定资金，目的是保地方既得利益，实现新体制的平稳过渡，保留了原体制向中央上缴和补助的部分。对长期形成的地区财力不均的问题，没有触动，维护了原有财力不均的格局。一般性转移支付项目中用于教育的资金并非独立，而是合在整个财政转移支付资金之中，基层地方政府在安排时并不一定将该用于教育的部分落实到教育部门，从而使得一般性财政转移支付中用于教育的经费不能成为教育财政体制的制度化组成部分，因此对补充教育经费所发挥的作用并不大。专项转移支付的目的是为了平衡各省区间公共服务水平的差距。教育的专项转移支付资金虽有明确的用途规定，但它的资金总额相对较