经济学法原理与案例教程第三编第十四章宏观调控法基本原理

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1、第三编 宏观调控法第十四章 宏观调控法基本原理,引例 房地产行业宏观调控政策 第一节 宏观调控法概述 【背景资料】“十一五”规划新亮点 【背景资料】凯恩斯主义与政府干预 【背景资料】增值税转型促东北老工业基地振兴 第二节 宏观调控权及其配置 【背景资料】我国主要宏观调控管理部门的主要职责,第三节 宏观调控法对金融的导向、规范与保障 【背景资料】中国人民银行近十年首次上调存贷款基准利率 第四节 宏观调控法对财政的导向、规范与保障 【背景资料】积极的财政政策转为稳健的财政政策 第五节 宏观调控法对规划的导向、规范与保障 第六节 宏观调控法对产业政策的导向、规范与保障 第七节 宏观调控综合协调制度

2、【背景资料】发改委酝酿宏观调控立法,（一）著作 1.日金泽良雄.经济法概论.满达人译.北京：中国法制出版社，2005.第二编第四章，第三编第一章，第三编第四章 2.漆多俊主编.宏观调控法研究.北京：中国方正出版社，2002 3.邱本.宏观调控法论.北京：中国工商出版社，2002 4.叶秋华，宋凯利，郝刚.西方宏观调控法与市场规制法研究.北京：中国人民大学出版社，2005 5.邢会强.宏观调控权运行的法律问题.北京：北京大学出版社，2004,（二）论文 1.徐孟洲.略论宏观经济调控法.法学家，1994（4） 2.程信和.宏观调控法论.中山大学学报，2002（2） 3.李昌麒.宏观调控法若干范畴的

3、法理分析，中国法学，2002（2） 4.张守文.宏观调控权的法律解析.北京大学学报，2001（3） 5.王全兴.宏观调控法论纲.首都师范大学学报，2002（3）,引例 房地产行业宏观调控政策,2005年是中国房地产市场变革最多的一年，在这“中国房地产的政策年”里，为了平抑房地产市场价格，从中央到地方，各级政府陆续运用了各种宏观调控手段，力求规范和整顿中国的房地产市场，高热的房地产业在2005年呈现出理性回归的迹象。3月16日，中国人民银行公告称：“为促进房地产业健康、持续发展”，决定从2005年3月17日起，调整商业银行个人住房贷款政策，房贷利率上调0.2个百分点。5月11日，建设部、国家发展

4、和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、税务总局和银监会等中央七部委联合出台关于做好稳定住房价格工作意见的通知：“保证中小套型住房供应”、“打击炒地”、“期房禁止转让”为后续具体政策的出台定好了基调。,5月末，建设部、国家税务总局、财政部联合下发关于加强房地产税收管理的通知，从2005年6月1日起，个人将购买不足2年的住房对外销售的，应全额征收营业税。此通知对压制投机炒作起到了很大的作用。8月15日，中国人民银行公布了2004年中国房地产金融报告，报告认为房价上涨过快暴露中国房地产市场五大制度缺陷、房地产信贷面临六大风险。中 国人民银行建议取消期房预售制度，由此引发消费者、开发商、专家

5、之间的激烈辩论。10月11日，国家税务总局“二手房交易必须交纳个人所得税”一纸通知充分证明了国家有关部门希望借助一系列税收政策，切实打击楼市中的炒作与投机行为，进而平抑房价的决心与力度。,一些地方试点在二手房交易中强制征收个人所得税，实际操作中纷纷遇挫。杭州、南京、青岛、北京市朝阳区和东城区曾相继出台政策规定个人转让居住未满5年的房屋必须交纳20%的个人所得税，但又先后宣布恢复自愿申报，截至2006年6月，只有青岛仍在坚持，建设部官员称强制征收在全国推广仍未有具体时间表。2006年5月17日，国务院常务会议通过促进房地产业健康发展的六项措施，6月，建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、中

6、国人民银行、税务总局、统计局、银监会关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见出台，从2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过5年（含5年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。,第一节 宏观调控法概述,宏观调控法是经济法“一体两翼”中的一翼，是经济法的重要组成部分。宏观调控法是调整宏观调控关系的。宏观调控的主体是政府，宏观调控的对象是经济关系，因此，宏观调控必须遵循经济规律，而且政府宏观调控行为必须法治化。宏观调控是作用于宏观经济

7、领域而不直接干预市场主体的经济行为。我国宪法第15条第2款明确规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”,一、宏观调控的含义 笔者认为，所谓宏观调控，即宏观经济调控，是指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政的手段对社会经济运行的调节与控制。从上述定义中，我们可以明确以下几点： 第一，宏观调控的一方主体是政府。 第二，宏观调控的基本目标是总供给与总需求的均衡发展。 第三，宏观调控作为政府对整个国民经济综合的总量的调控，其调控手段必然是综合性的。,二、宏观调控法的概念和调整对象 所谓宏观调控法，是指调整宏观调控关系的法律规范的总称，它

8、是经济法体系中的重要部门经济法，是国家管理宏观经济的主要法律手段之一。 宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系，它是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系，它涉及现实社会中的国民经济整体利益、社会公共利益和国家根本与长远利益。,其内容十分广泛，主要包括以下几类宏观经济调控关系： （一） 财税调控关系 财政作为一种以国家为主体的在全社会范围内的集中性分配活动，同社会再生产有着密切的联系。 （二）金融调控关系 由金融活动产生的金融关系，是在与货币流通和银行信贷相联系的经济活动中形成的一类经济关系。货币调控和信贷资金的调控是国家调控经济的极为重要的手段

9、。因此，调整货币发行和资金流通中形成的金融调控关系，是宏观调控法的重要任务。,（三）规划调控关系 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政三者相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。”2003年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定进一步规定：“国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政政策和货币政策的主要依据。”因此，国家规划是宏观调控体系的组成部分。宏观调控法应当调整好国家规划关系。,【背景资料】“十一五”规划新亮点 十届全国人大四次会议200

10、6年3月14日审议通过了关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要。延续了五十多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成“规划”，这“一字之差”，至少传递出中国经济社会发展的三大信号。参见计划变规划 透出中国经济社会发展三大信号，载“新华网”， 信号一：“计划”让位于“规划”，凸显政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用。资源配置主要由市场调节还是由政府直接决定，这是计划经济下的计划和市场经济下的规划的一个根本区别。市场经济条件下，政府从对经济的直接干预中跳出来，转为对经济的宏观调节。规划不直接干预企业的经营决策，对微观经济主体的具体活动不具有约束力。,信号二：过多过细的量化指标将被淡化，政府

11、更加注重对经济社会发展的宏观把握和调控。“十一五”规划凸显政府对经济社会发展的宏观把握和调控，比如以科学发展观为“红线”，把增强自主创新能力放在突出位置，调整经济结构，转变经济增长方式，强调考虑资源承载能力，为谋划中国未来五年甚至更长远的发展，提供一幅清晰的“路线图”。 信号三：克服“越位”和“缺位”，政府职能转变迈出新步伐。由计划到规划，表明政府进一步明确了在市场经济中的角色。由市场机制发挥作用领域的内容减少了，政府履行公共职责的内容充实了，规划侧重点的变化，对应的是政府职能的转变，在公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等方面更好地履行公共职责。,（四）产业调控关系 国家通过对产业结构

12、、产业组织形式和产业区域布局的规划和安排，达到对经济建设的总体的合理的布局，是宏观调控的目标之一。因此，应当将产业调控关系纳入宏观调控法的调整范围。 （五）投资调控关系 固定资产投资膨胀，是造成国民收入超分配的重要原因。要保持经济总量的基本平衡和国民经济的协调发展，必须控制固定资产投资规模，同时不影响国家重大建设项目的安排。因此，对于投资调控关系的调整，也是宏观调控法的任务。 （六）储备调控关系 国家为了实现总需求与总供给均衡的宏观调控目标，需要在特殊领域实施战略性物资储备制度。,（七）价格调控关系 “价格总水平调控”是价格法的主要内容，稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标。国家根据

13、国民经济发展的需要和社会承受能力，确定市场价格总水平调控目标，列入国民经济和社会发展计划，并综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施，予以实现。 （八） 涉外调控关系 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定指出：“国家主要运用汇率、税收和信贷等经济手段调节对外经济活动。”同时要对少数实行数量限制的进出口商品的管理，按照公平、效益和公开的原则，实行配额招标、拍卖或规范化分配。,三、宏观调控法的原则 宏观调控法的原则，是在宏观调控法的制定、执行以及主体参加宏观调控下的具体经济活动中所必须遵循的基本准则，是各项宏观经济法律制度和全部规范的总的指导思想。我国宏观调控法的基本原则是

14、国家宏观调控政策的集中反映，是宏观调控法的本质特征和基本精神的体现，同时也是宏观调控法区别于市场规制法等其他经济法制度的显著标志。 （一）促进总量平衡与结构优化的合理原则 （二）政府依法调控的法定原则 （三）政府有限调控的适度原则,【背景资料】凯恩斯主义与政府干预 20世纪30年代的世界经济大危机暴露出资本主义的严重弊病，社会矛盾大规模激化，也宣告自由放任市场经济政策的破产，强化调控机制势在必行。美国的“新政”和凯恩斯主义应运而生，强调全面强化国家干预，要使过度“自由”而导致“天下大乱”的资本主义接受必要的“调控”。“新政”是美国资本主义市场经济体制的历史性改革、市场调控机制大变革的启端。凯恩

15、斯主义为大规模国家干预作出经济理论分析，成为现代资本主义宏观调控机制的理论基础之一。它和“新政”标志着市场经济发展所需要的“国家干预之手”的确立。第二次世界大战后，美英大规模发展现代国家职能，调控市场经济，实行福利政策，扩大经济民主，缓解社会危机，经济上出现了“黄金时期”。,但是，国家垄断资本主义高度发展，大规模干预社会经济生活，又形成了弊端重重的“大政府”，产生了国家干预过度和“调控失灵”等问题，难以适应社会经济在新科技革命条件下的发展。美英资本主义在70年代陷入新的危机，被迫进行新的调整，强调市场机制，减少国家干预，紧缩“大政府”，大规模地重新调整了国家与企业、市场、社会的关系，恢复和增强

16、了社会经济的活力，谋求国家干预与市场、社会的“平衡”。,（四）政府调控注重宏观经济利益的效率原则 上述对宏观调控法的基本原则的概括，同前述有关经济法的三大基本原则的概括是内在一致的，同时，也体现了经济法的宗旨和理念。,四、宏观调控法的调整方法 宏观调控法的调整方法，是指对宏观调控法的调整对象，即对宏观调控关系施加有影响力和法律后果的方式、手段的总和。从不同的角度可以概括出不同的宏观调控的调整方法。 （一）以宏观经济政策业务范围为基础确立的调整方法 按照宏观经济政策业务范围为基础确立的调整方法，主要包括： 1.财政调控方法 财政调控方法是指利用法定的财政政策工具（如财政预算、税收、国债、非税收入

17、等财政收入手段以及政府采购、转移支付等财政支出手段），对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。,【背景资料】增值税转型促东北老工业基地振兴参见三项税收优惠政策出台促东北老工业基地振兴，载“新华网”， 为支持东北老工业基地振兴，经国务院批准，财政部、国家税务总局下发通知，规定自2004年7月1日起，在黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市实行扩大增值税抵扣范围、调整资源税税额标准和企业所得税优惠等税收政策。扩大增值税抵扣范围的政策内容主要包括：对东北地区从事装备制造业、石油化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业产品生产为主的增值税一般纳税人，购进固定资产、用于自制固定资产的货物或应税

18、劳务和为固定资产所支付的运输费用等所含进项税金，准予用当年新增加的增值税税额抵扣。,当年没有新增加的增值税税额或新增加的增值税税额不足抵扣的，未抵扣的进项税额可以结转以后年度继续抵扣。 增值税转型政策推行后，越来越多的外商把目光投向东北，增值税转型带来的投资“洼地”效应逐渐显露。民间投资也日趋活跃，实力不断增强的民营企业，已有能力进军钢铁、汽车、装备制造等一些重要行业。这几年全国税收增长的速度远远超过GDP增长速度，企业税负偏重。从税制改革方向上看，增值税转型是大势所趋。目前，只是在东北率先试点，东北各个方面应该抓住这一重要机遇期，树立正确的业绩观，把这些政策不折不扣地贯彻到位。企业可以利用这

19、好政策，加速固定资产折旧，解决技术改造落后、设备陈旧这一痼疾。各级政府、财政部门应统一认识，不能仅仅考虑当年的财政收入，要有长远的目光和视野。国库要及时退税，不能占有企业应退的税款。税务部门不仅要执行好这些政策，还要加大宣传力度，使这项政策深入人心。,2.货币调控方法 货币调控方法是指利用法定的货币政策工具（如存款准备金、利率、再贴现、再贷款、公开市场操作、信用控制等），对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。宏观调控法通过运用货币调控方法可以控制和调节货币供应量，影响宏观经济关系，达到维护币值与金融的稳定，实现宏观调控法的目标。 3.产业政策调控方法 产业政策调控方法是指利用法定产业政策

20、对资源合理配置和加速产业结构优化，进而影响宏观经济关系的方法。一般认为，产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等部分组成。宏观调控法通过运用产业政策调控方法，可以发挥资源配置结构的导向功能、经济运行态势的协调功能和经济运行机制的组合功能，影响宏观经济关系，实现宏观调控法的目标。,4.价格政策调控方法 价格政策调控方法是指利用法定宏观价格政策对价格总水平实施监控，以实现物价总水平的基本稳定，进而影响宏观经济关系的方法。按价格政策的层次来划分，可以分为宏观价格政策和微观价格政策。宏观调控法的价格调控方法主要运用宏观价格政策的功能，来实现宏观调控法的目标。 5.涉外经济

21、政策调控方法 涉外经济政策调控方法是指利用法定涉外经济政策措施，以实现优化进出口贸易、利用外资和国际收支基本平衡，进而影响宏观经济关系的方法。,（二）以对经济行为影响的力度与方式为基础确立的调整方法 1.利益诱导方法 利益诱导方法，是指采用法律确认的经济利益诱导方式，从而对宏观经济关系施加有影响力和法律后果的方法。具体是指国家通过确定法定利率、税率、汇率、价格和工资标准等经济参数，调节经济活动。 2.规划指导方法 规划指导方法，是指通过直接作用于经济活动的经济规划指标或长远规划来影响宏观调控关系的方法，其影响力要比经济参数作用直接得多。,3.强行控制方法 强行控制方法，是指政府依法对经济行为进

22、行的某种限制或禁止，从而对宏观调控关系施加强制影响力的方法。这里包含三层意思：一是施行这种方法的主体只限于政府或政府授权的机关；二是必须依照事先制定的法律、法规和政府规章；三是强行控制的目的是限制或禁止与宏观调控目标相背离的行为和损害宏观经济整体效益的行为。,五、宏观调控法在市场经济中的作用 市场经济需要宏观调控，宏观调控需要法治的保障。宏观调控法在市场经济中的作用有下面几点： 第一，通过规定一系列宏观调控措施促进市场总供求和总供给的平衡。 第二，促进市场经济的完善。 第三，协调市场经济的发展。 第四，为政府对市场经济进行宏观管理提供法律依据，规范和约束政府管理市场的行为。,六、宏观调控法形成

23、的客观基础 任何一种新的法律或法律部门的出现，都有其一定的客观条件或产生的一般原因，对宏观调控法产生的一般原因或条件进行具体考察是十分必要的。 （一）市场机制与宏观调控机制相耦合的必然性 （二）市场机制与宏观调控机制的耦合是宏观调控法形成的客观要求 （三）宏观调控法是国家经济管理职能转变的集中反映 总之，我们可以得出这样的结论，市场机制与宏观调控的耦合是现代市场经济的必然的共同要求。中国经济改革的理论和实践已经证明，市场机制与宏观调控的耦合是社会主义市场经济稳定发展的内在要求。宏观调控法是现代市场经济发展的产物。,七、宏观调控法的体系 根据宏观调控法的调整对象及其特征，宏观调控法可界定为调整宏

24、观调控关系的法律规范的总称，它是经济法体系中的重要子部门法，是国家管理宏观经济的主要法律手段之一。根据宏观调控法的调整对象及上述定义，宏观调控法的基本内容或体系包括以下一些法律制度：国民经济与社会发展法、财政法、税法、金融法、产业结构与布局规划法、固定资产投资法、经济稳定增长法和对外经济贸易法等。,第二节 宏观调控权及其配置,一、宏观调控权的概念 宏观调控权是指政府依法拥有的，为克服“市场失灵”，实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长的目标，运用经济、法律和行政的手段对社会经济运行的调节与控制的法定职权。,二、宏观调控权的配置 宏观调控权的配置是关乎宏观调控权行

25、使主体的重要问题。宏观调控权作为一种权力，必须对其进行有效配置，使各类宏观调控主体的权力明晰、职责明确，只有这样，才能更好地解决集权与分权等问题，才能更有效地进行宏观调控。 （一）宏观调控权的纵向配置 宏观调控权的纵向配置，就是宏观调控权在中央和地方之间的划分。 （二）宏观调控权的横向配置 宏观调控权的横向配置，就是宏观调控权在中央政府各宏观管理部门之间的配置。,总之，宏观调控权的配置是关乎宏观调控主体的重要问题，特别是在对国务院的各个职能部门的宏观调控权的赋予还缺少充分、明确的法律根据，宏观调控权的权限不够明晰，越权、弃权、争权、滥权等情况都可能存在，会在一定程度上影响宏观调控权的实施，从而

26、影响宏观调控的具体效果的情况下，我们必须通过法律的形式明确各类宏观调控政策、措施、制度，并加强彼此之间的协调；必须遵循“调控权法定”的法治原则，慎重配置宏观调控权。,【背景资料】我国主要宏观调控管理部门的主要职责 1.国家发展和改革委员会：（1）拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；提出运用各种经济手段和政策的建议。（2）研究分析国内外经济形势和发展情况，进行宏观经济的预测、预警；研究涉及国家经济安全的重要问题，提出宏观调控政策建议，综合协调经济社会发展；负责日常经济运行的调节，组织解决经济运行中的有关重大问题等。,2.中国

27、人民银行：（1）起草有关法律和行政法规；完善有关金融机构运行规则；发布与履行职责有关的命令和规章；（2）依法制定和执行货币政策；（3）防范和化解系统性金融风险，维护国家金融稳定；（4）确定人民币汇率政策；维护合理的人民币汇率水平；实施外汇管理；持有、管理和经营国家外汇储备和黄金储备等。 3.财政部：（1）拟定和执行财政、税收的发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案及其他有关政策；参与制定各项宏观经济政策；提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议。（2）编制年度中央预决算草案并组织执行；受国务院委托，向全国人民代表大会报告中央、地方预算及其执行情况，向全国人大常委会报告决算；管理中

28、央各项财政收入，管理中央预算外资金和财政专户；管理有关政府性基金，等。,4.商务部：（1）拟订国内外贸易和国际经济合作的发展战略、方针、政策，起草国内外贸易、国际经济合作和外商投资的法律法规，制定实施细则、规章；研究提出我国经济贸易法规之间及其与国际多边、双边经贸条约、协定之间的衔接意见。（2）拟订国内贸易发展规划，研究提出流通体制改革意见，培育发展城乡市场，推进流通产业结构调整和连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通方式。（3）研究拟订规范市场运行、流通秩序和打破市场垄断，地区封锁的政策，建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系；监测分析市场运行和商品供求状况，组织实施重要消费品市场调控和重

29、要生产资料流通管理，等。,第三节 宏观调控法对金融的导向、规范与保障,金融调控作为国家宏观经济调控中的一个重要组成部分，其调整对象为金融调控关系。这是国家金融主管机关或授权机关为稳定金融市场，以引导资金流向，控制信用规模为目的，对有关的金融变量实行调节和控制而产生的社会关系。 一、通过中央银行法确立货币政策导向 中央银行货币政策所要达到的最终目标一般来说有四个，即稳定物价、充分就业、经济增长和国际收支平衡。,二、规范与保障货币政策实现的金融法制度 金融是宏观调控的主要手段之一，国家通过金融手段对经济进行宏观管理主要是借助货币政策实现的，具体来说，货币政策工具主要有以下几种： （一）存款准备金制

30、度 （二）基准利率制度 【背景资料】中国人民银行近十年首次上调存贷款基准利率参见中国人民银行今起上调存贷款基准利率，载“新华网”，,中国人民银行决定，从2004年10月29日起，近十年首次上调金融机构存贷款基准利率，并放宽人民币贷款利率浮动区间和允许人民币存款利率下浮。金融机构一年期存款基准利率上调0.27个百分点，由现行的1.98%提高到2.25%，一年期贷款基准利率上调0.27个百分点，由现行的5.31%提高到5.58%。其他各档次存贷款利率也相应调整，中长期上调幅度大于短期。金融机构再贷款基准利率、再贴现利率、金融机构准备金存款利率保持不变。 基准利率是我国中央银行实现货币政策目标的重要

31、手段，制定基准利率的依据只能是货币政策目标。当政策目标重点发生变化时，利率也应随之变化。,不同的政策要求，产生不同的利率水平。当政策重点放在稳定货币时，中央银行的贷款利率就应当适当提高，以抑制过热的需求；相反，当政策目标侧重于刺激经济增长时，中央银行贷款利率则应适时调低。如从1996年6月以来，我国中央银行货币政策随着经济的起伏变化，经历了“紧缩的适度从紧的积极的或扩张的”周期变化。中央银行连续7次调低金融机构的存贷款利率，同时降低了中央银行的准备金利率和再贷款利率。基准利率在利率体系中处于核心地位，是中央银行利率政策中最主要的部分。中央银行调整利率政策的意图总是通过基准利率的变动来传递，基准

32、利率直接影响着金融机构存贷款活动的展开，进而影响整个社会的信贷总量。,（三）再贴现制度 再贴现是商业银行及其他金融机构以买入的未到期的贴现票据向中央银行办理的再次贴现。再贴现是商业银行及其他金融机构与中央银行之间的票据买卖和资金让渡的过程，是商业银行和其他金融机构向中央银行融通资金的重要方式。 （四）再贷款制度 再贷款是指中央银行向商业银行的贷款。中央银行通过调整再贷款利率，影响商业银行从中央银行取得信贷资金的成本和可使用额度，使货币供应量和市场利率发生变化。,（五）公开市场操作制度 公开市场操作是指中央银行为实现货币政策目标而在金融市场上买进或卖出有价证券的行为。中央银行能随时根据金融市场的

33、变化，主动买进或卖出有价证券或外汇，可以达到增加或减少货币供应量的目的。同时，中央银行买卖国债，可以影响国债供求，影响国债利率，从而间接影响商业银行利率。目前，公开市场业务操作已经成为中央银行调节商业银行流动性的主要手段之一。,第四节 宏观调控法对财政的导向、规范与保障,一、通过财政法实施财政政策导向 财政政策是国家宏观调控的又一重大经济政策。财政政策包括财政支出政策和财政收入政策。财政收入主要来源于税收，所以财政收入政策主要指税收政策。国家通过扩张性或紧缩性财政政策的不同影响，作用于经济运行，起着某种自动抑制社会总需求过分扩张或收缩，促进社会经济稳定的基本功能。,二、运用财政法制度发挥财政的

34、调控经济职能 财政的调控经济职能，是指通过实施特定的财政政策；促进较高的就业水平、物价稳定和经济增长等目标的实现。根据社会主义市场经济的内在要求，我国的财政职能包括资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能四个方面。 财政调控经济职能的实现方式有四种： 1.在经济发展的不同时期，分别采取不同的财政政策，实现社会总供给和总需求的基本平衡。 2.通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用，帮助社会来稳定经济活动。,3.通过财政投资和补贴等，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施和基础产业的发展，为经济发展提供良好的基础和环境。 4.逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生

35、等方面的支出，促进经济和社会的可持续发展。 【背景资料】积极的财政政策转为稳健的财政政策 自1998年以来，为应对金融危机和全球经济放缓，我国开始实施积极财政政策。据估计，积极财政政策每年拉动GDP增长1.5%到2%，有力促进了我国经济持续稳定快速发展。进入2003年以后，我国宏观经济总体形势发生了很大的改变：经济增长加速，出现了结构性的经济过热，主要表现为投资膨胀，油、电、煤、运全面紧张，基础原材料价格大幅上涨。,与此同时，我国财政赤字和国债规模不断扩大，成为了我国经济发展潜在的风险因素。多年的积极财政政策，使我国的经济增长产生了对财政支出扩张日益严重的依赖；政府在资源配置方面作用太强也与市

36、场化改革的趋势相违背，因此2004年实施稳健财政政策可谓正当其时。 财政政策主要有两种类型：一是总量取向的财政政策；二是结构取向的财政政策。前者主要根据宏观经济的冷热变化，通过财政政策的扩张或紧缩调控社会总需求和社会总供给，使两者趋于平衡；后者的目标是优化宏观结构，基本不影响总量。积极财政政策的实质是扩张性的财政政策，属于总量调控的政策，只能是权宜之计，长期实施会产生严重的负面影响。,稳健的财政政策的实施意味着我国财政政策从单纯注重经济指标转为兼顾经济、社会和个人全面和谐发展；不仅要解决经济问题，更要发挥解决社会问题的功能。这给财政政策注入更多的人文关怀因素：财政的建设性支出将趋于减少，而用于

37、教育、公共卫生、科技、环保等社会性的支出将逐步增多。 综上所述，财政调控的实施和实现，需要多种条件和手段，但发挥作为经济法的组成部分的财政法、税法等法律的强制作用，具有特别重要的意义。运用财政法贯彻和推行财政政策，是完善宏观调控体系的重大举措。,第五节 宏观调控法对规划的导向、规范与保障,一、通过规划法实施规划政策导向 规划是人们未来的行动纲领，表明人们在一定时期内采取一定的行动所要达到的目标。国家规划主要是合理确定社会经济发展战略和宏观调控经济目标，实施产业政策，促进产业结构优化。规划的作用在于为社会各经济主体提供作决策时参考的经济情报信息，引导企业作出符合国家规划的决策和行为，从而起到诱导

38、经济运行，调控经济发展的作用。,二、运用规划法发挥规划的调控经济职能 对市场经济进行规划调控的必要性，主要在于社会化经济对规划的要求。现代市场经济是高度社会化的经济，社会生产的各个方面、各个环节的联系非常广泛和复杂，市场机制能较好地在微观层面配置资源，但不能保证国民经济按比例协调发展，客观上需要一种宏观的调控和指导，以保证市场的正常运行。 作为政府行为的规划可能存在负的外部性，可能存在“政府失败”的风险，因此规划不能脱法，其积极作用的发挥需要相应法律制度的规范和保障。现阶段，我国有必要制定一部规划法，规定制定规划的法定权限、规划的主要内容、规划的效力、实施、监督、调整和变更程序，并规定规划的法

39、律责任，以保证规划制定的科学、民主和规划能有效得到实施。,第六节 宏观调控法对产业政策的导向、规范与保障,一、通过产业政策法实施产业政策导向 产业政策是国家宏观调控的重大经济政策。产业政策是国家或政府为实现特定的经济、社会目的而对产业政策实施的经济干预，这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持、限制等。产业政策体现国家意志，追求社会公共利益，直接目的在于充当贯彻国家经济发展战略的工具，弥补市场失灵的缺陷，履行国家经济职能，保证产业合理、有序、高效地发展。,二、运用产业政策法发挥产业政策的宏观经济调控功能 产业政策法作为政府实施产业政策进行宏观经济调控的法律依据，主要通过以下几个基本法律制度保

40、障产业政策功能的实现： （一）产业结构政策法律制度 产业结构政策，是指政府依据一定时期内整个社会经济发展的情况，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化问题，对国家产业进行合理规划。,（二）产业组织政策法律制度 产业组织政策，是指政府为了产业内部即企业之间资源最优配置而采取的协调产业的市场结构和市场行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题，其实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾（即所谓的“马歇尔冲突”），以建立正常的市场秩序，提高市场绩效。 （三）产业技术政策法律制度 产业技术政策，是指政府制定的着重于引导或影响

41、产业技术发展和产业技术进步的政策。,（四）产业布局政策法律制度 产业布局政策，是指政府根据国民经济发展以及区域经济发展的要求为实现产业空间分布和地区间资源配置合理化而制定的政策。 产业布局政策鼓励各地区因地制宜，扬长避短，发展地方优势产业及配套产业，并通过对产业布局的集中与分散作出恰当的规定，使产业布局既能保持集聚效应，又有扩散带动效应。产业布局政策还要根据不平衡发展原理，对部分地区重点扶持，倾斜发展，并通过先发展起来的较发达地区向相对落后的地区转移资金、人才和技术、带动落后地区的发展。产业布局政策法律制度就是对这些产业政策进行法律调整而形成的。,第七节 宏观调控综合协调制度,一、宏观调控综合

42、协调的必要性 国家规划、金融、财政、产业、投资政策是宏观调控的主要经济手段。各种手段的特点和属性决定了我国建立宏观调控综合协调制度的必要性和重要性。 （一）规划与财政政策、金融政策需要相互协调 （二）产业政策的实现也需要财政和货币政策的支持,（三）财政政策和货币政策之间也需要相互配合 （四）依法治国方略中的权力监督制衡理念以及宏观调控权行使的外部性也决定了我们必须建立宏观调控综合协调制度 由此可见，无论是经济学的理论还是法治国家的理念，都要求我们建立宏观调控的综合协调制度，即综合运用规划、财政政策、金融政策调控经济。只有这样，才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观调控权，

43、最大限度地实现宏观调控的预期目标，这是符合当今世界各国宏观调控的主流趋势，也是对我国国情正确判断而作出的决策。,二、建立我国宏观调控综合协调法律制度 宏观调控应当由法律加以规制和保障，需要加强宏观调控法治。为了增强我国宏观调控的能力和效率，建议通过立法明确宏观调控综合协调机构的法律地位，确立国家宏观调控综合协调制度，以加强各宏观调控部门之间的对话和制约，从法律上保证各部门之间的合作。 （一）设立国民经济宏观调控委员会，明确其议事规则及权限 （二）建立宏观调控的综合协调机制,【背景资料】发改委酝酿宏观调控立法参见王延春、欧阳晓红：发改委酝酿宏观调控立法，载经济观察报，2006-02-16。 20

44、05年12月底，发改委专门召集一批经济学家和法学专家就宏观调控该不该立法、如果立法该涉及哪些范围、如何规范等问题各抒己见。发改委法规司发布的意见称，要大力推动这项工作，争取尽早出台。“就立法技术而言，借鉴国外相关立法，我们完全有能力制定出一部符合中国实际的促进经济稳定增长法。” 发改委希望把宏观调控作为系统工程考虑，有一部能统筹、协调与整合全部宏观调控法规的一部基本法律。发改委立法的动议是希望避免宏观经济出现大起大落，对政府宏观调控范围进行界定；明确各个部门的职责分工，建立各调控主体之间的协调配合机制；改善调控方式，严格规范调控程序，将宏观调控行为纳入法律的框架内。,在2003年至今的此轮经济

45、周期中，发改委的调控手段备受非议。一些国外学者认为，中国的宏观调控不是经济调控而是行政调控，经济出现问题就下文件、发通知、检查、干预、叫停，副作用很大。限定政府的调控范围，避免调控经济时直接给企业“打针”是很必要的，“立法不是赋予（发改委）权力，而是限制权力”。著名经济法学家杨紫烜教授就一直主张制定一部作为宏观调控基本法的中华人民共和国宏观调控法，对宏观调控的目标、原则和程序等内容作出规定。他曾在2001年、2002年两次将其作为一项议案提交全国人民代表大会。此事由发改委法规司等部门牵头组织，尚处于探讨阶段。还要经过几次讨论，形成方案后，才能进入正常的立法程序。,1.宏观调控法治化的必要性及手

46、段选择 本章【引例】中提及中央及地方各级政府在房地产市场中多次运用了各种宏观调控政策和手段，特别是金融调控和税收调控。 思考：（1）请以此为例，说明宏观调控法治化的必要性。 （2）比较不同的宏观调控手段在控制房价、促进房地产市场理性发展方面的法律效果有何程度上的差异？ （3）有人认为税收调控手段是宏观调控房地产市场的最佳方法，同意与否？并请说明原因。,2.宏观调控的综合协调制度问题 根据本章第二节的【背景资料】可知我国国家发展和改革委员会、中国人民银行、财政部、商务部几个主要宏观调控部门的职责。各宏观调控部门的职责可谓各有侧重、分工合作，同时，各部门分别掌握了国家规划、金融、财政、产业、投资政

47、策等主要宏观调控手段。 思考：（1）各部门应当怎样协调、配合运用宏观调控等各经济手段，以增强宏观调控的能力和效率？ （2）如何建立和完善我国的宏观调控综合协调机制？,3.财政政策的转变与财政支出政策和结构的变化问题 长期实行的积极财政政策，使得我国政府运用财政政策有力地促进了经济的持续、稳定、快速发展，却也使得经济增长对财政支出扩张产生了日益严重的依赖。 思考：从积极财政政策到稳健财政政策的转变，反映了财政支出政策和结构产生了什么性质的变化？,4.关于建立投资决策问责制的思考 据瞭望杂志2006年6月24日报道，一些地方政府在投资行为中收益与成本严重失衡，成为我国治理投资过热中的一个制度盲点。

48、国家统计局最新数据显示，全国城镇固定资产投资今年前5个月增长30.3%，经济发展出现新一轮投资过热的苗头。一些本来就显现过热的行业再次成为“投资热点”，如今年前5个月钢铁行业投资从去年同期的7.8%被拉升到13.7%，而今年我国钢铁产能严重过剩已成定论。投资过热尽管存在多方面的原因，但与一些地方政府在其中推波助澜不无关系。这些地方置国家宏观调控政策于脑后，盲目攀比速度、攀比所谓“政绩”，各种形式的“项目大赛”仍然此伏彼起。,尽管近几年不少地方在干部政绩考核中开始引入“绿色GDP”的概念，并建立了环保等多种指标的“一票否决制”，这些探索和实践也在一定程度上起到了遏制地方政府盲目投资的作用，但要真正对地方官员具有约束力，还必须要让他们对自己的投资决策切实负起责任，即必须建立起投资决策问责制。 思考：（1）投资决策问责制的对政府的投资调控行为有何意义？ （2）如何在宏观调控法中确立科学的投资决策问责制度？,