补齐农村卫生短板筑牢全民健康基础

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1、补齐农村卫生短板 筑牢全民健康基础健康是人全面发展的基础，没有农村的健康就没有全民 的健康，没有全民的健康就没有全面的小康。新中国成立以 来特别是新一轮医改启动实施以来，农村卫生事业取得巨大 成效，基层医疗服务网络日趋完善，基层医疗服务品质不断 提升，农民群众健康水平有了很大提高，为农民致富、农业 发展、农村稳定发挥重大作用。但随着经济社会进入新的发 展阶段，一方面城乡居民卫生需求不断提升，并呈现多层次、 多元化的特点；另一方面，疾病普通化，医药技术创新重大， 传染病防控以及意外伤害、食品安全等各类危险因素交织叠 加，这些都加剧了卫生资源供给与卫生需求增长之间的矛 盾。从总体上看，农村卫生工作

2、与农村经济社会发展和农村 群众医疗卫生需求还有一些不相适应，农村卫生工作还存在 诸多“短板”，全民健康基础还不牢固，农村卫生工作必须进 一步加强。一、充分认识农村卫生工作的重要地位 农业、农村和农民问题始终是关系到党和国家全局的根 本性问题。农村卫生工作直接关系到广大农民群众的身体健 康，关系到农村经济和社会的协调发展，关系到农民生活质 量的提高和农村社会进步，是我国卫生工作的重点，也是党 的农村工作的重要组成部分。改善农村卫生条件，提高农民 健康水平，是我国卫生工作和农村工作的重要任务。我们党 和政府历来十分重视农村卫生工作。新中国成立之初，在旧 中国农村卫生事业几乎空白的基础上，50 年代

3、就初步建立了 农村卫生服务体系，并开始兴办合作医疗，为广大农民提供 基本的医疗预防保健服务。毛泽东同志早在 1965 年就明确 指示“把医疗卫生工作的重点放到农村去”，确立了农村卫生 工作在全国卫生工作中的重要地位，指明了我国卫生事业的 发展方向。改革开放以来，我国农村卫生事业进入了新的发 展时期。江泽民同志指出：“农村卫生工作对于深化农村改革， 对于推进农村经济和社会全面协调发展，对于加强农村物质 文明和精神文明建设，具有十分重要的意义。”十八届三中全 会指出，统筹推进医疗保障医疗服务、公共卫生、药品的供 应、监管体制的综合改革，深化基层医疗卫生机构综合改革， 健全网络化城乡基层医疗卫生服务

4、运行机制，落实政府责 任，建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培 养、人事薪酬制度。二、当前农村卫生工作存在的主要问题 长期以来，重城市轻农村，重医疗轻防保的思维方式和 发展倾向，使得城乡卫生发展不协调的矛盾日益突出，城乡 居民享受卫生服务的可及性和公平性不对等，导致农村卫生 服务能力低下，农民群众看病难，农村卫生工作存在诸多问 题。一是农村卫生人才严重匮乏。人才是各项事业的基本保证。目前基层卫生人才匮乏已 经成为农村卫生事业发展的短腿。医护人员总量不足。专业 技术人员每千人口拥有人数在全省处于偏后位置，离卫生人力配置标准相差较大。部分乡镇卫生院因地处偏远，交通不便，待遇上又没有政策

5、倾斜，院校毕业生不愿去应聘，虽然 有编制，但已多年招不到人、留不住人。特别近 10 年来， 退休后的人员没有得到及时补充。高层人才流失严重。人才 吸附力不够，目前只有市级效益较好的医院能招到部分高层 人才，县级及乡镇卫生院骨干医师流失严重，多数乡镇卫生 院仅有 23 名执业（助理）医师，乡镇卫生院服务能力进 一步萎缩，绝大多数的乡镇卫生院已不开展外科和产科，上 级下发的医疗设备由于没有医技人才多数在“睡大觉”。农村 卫生网底已破。据调查目前乡村医生普遍年龄偏大，村医接 班问题突出。村卫生室以前靠药物利润生存，实行基本药物 制度后，药品已无利润，即便有政府补贴也是收入直减，想 当乡村医生的人越来

6、越少，已有较大比例的村医已离岗，一 些偏远山区乡村更加严重，卫生服务“空白村”日趋扩大，有 的山区没有村医的空白村比例高达 40%，作为农村三级卫生网络的“网底”已破。二是基层医疗水平普遍不高。长期以来基层医院底子薄，医疗水平不高，基层百姓看 病难的现象并没有得到很大改变，大医院人满为患，小医院 门可罗雀，提高基层医疗水平迫在眉睫。卫生人员整体素质 不高。目前基层医疗机构在编人员普遍不到核定编制的二分 之一，人员严重缺编，而且学历普遍偏低，专业知识不强， 技术水平参差不齐。从知识结构上看，高级职称人才偏少， 高学历人才比例不高，缺乏学科带头人；从岗位分布上看， 检验、影像等辅助科室专业人才缺乏

7、，全科医生、中医药人 才比例严重不足。绩效工资激励效果不佳。在核定乡镇卫生 院绩效工资标准时偏低，基本上比当地乡镇老师的绩效工资 标准低，没有充分考虑医务人员工作量大、紧张度高、风险 性强的实际情况。绩效考核难以与绩效工资挂钩，同类人员 人均差距不大。一些基层在执行绩效工资制度后，不允许再 发放下乡费、夜班费、加班费等费用。为此基层医务人员工 作积极性总体不高，骨干医生积极性更差，消极怠工、推诿 病人的现象时有发生。专业技术培训实践不足。因就医理念、 信任度和全民参保等原因，现在病人首选去大医院就诊，造 成大医院超负荷运行，很难抽出专家来培训基层人员；基层 医疗机构又因人员欠缺和经费不足，无力

8、派员出去学习培 训，即使培训回来，也因就诊病人过少，医疗水平无法通过 实践得到提高。早期相当部分村医因准入门槛过低，基础差、 观念旧，学习提高医疗水平的能力不足。三是卫生基础设施亟待改善。由于长期投入不足，基层医疗保障能力薄弱。医疗体系 不健全。多数县区因资金、人才等条件限制未建立专门的急 救中心，全县的急救工作一般由县级综合医院主力承担，一 些中心卫生院虽然配备了救护车，但救护能力低，对危急病 人和偏远山区病人救治不力，群众意见较大。县区一般没有 传染病专科医院，一旦发生大的疫情难于有效应对。医疗设 施欠帐多。通过不断投入，近年来乡镇卫生院房屋及设备得 到很大改观，但历史欠帐较多。目前很多乡

9、镇卫生院现有医 疗设备如X光机、心电图机、B超、手术器械以及常规化验 等多数已陈旧、老化，不能使用，就是一些正在使用的临床 检验、生化检查等设备，很多也已属于淘汰产品。部分乡镇 卫生院及大多数村医的医疗设备，至今仍是建国初的 “老三 样”（体温表、听诊器、血压计）。少数乡镇卫生院的房屋还 是旧房、危房，存在严重安全隐患。卫生环境脏乱差。近年 来新农村建设工作提升了部分村庄的卫生环境，但不可否认 的是，在一些偏远点的村庄并没到相关部门的重视和财政资 金的投入，这些被“遗忘”的村镇，乱搭乱建，垃圾乱倒，养 殖和生活污水随意排放，臭气熏人，蚊虫成群，环境堪忧。 同时农村普遍存在饮水安全问题。因自然村

10、分散、投入不足， 大部分村民饮用水没有集中供应，直接引用山泉、河塘井水 等，部分村庄虽有饮用水工程，但制水工艺简陋，管理不规 范，沉淀、过滤、消毒等难于达标。这些环境卫生问题严重 威胁着农村村民的健康。四是群众健康卫生意识淡薄。不良生活习惯影响。很多群众对健康要求不高，认为体 力劳动多、身体好，小病不用看。普遍存在随地吐痰、乱扔 垃圾、饭前便后不洗手、饮生水、吸烟酗酒、禽畜放养等不 良习惯。相关部门重视不足。基层卫生部门对农村疾病防控 以预防为主的方针理解还不够深，又因工作量多、人员少， 认为健康卫生宣传在农村难于抓好，出成绩又少，普遍存在 畏难情绪。部分村医对保健知识宣传更是积极性不高，认为

11、 会影响自己接诊病人数量。健康卫生知识缺乏。基层群众文 化素质相对偏低，科学知识了解甚少，自我保健意识很差， 往往小病拖成大病，大病拖成绝症。农村经济相对要差，居 住分散，信息不灵，又受到一些封建迷信影响，可能更加相 信民间偏方，学习掌握科学保健知识积极性反而不高，有些 村民对儿童计划免疫接种都觉得无关紧要。五是基层卫生政策还需完善。医改政策还要继续深化。药品零差价制度实施后，多数 基层医疗机构在提高服务收费、调整收入结构后出现运行亏 损，财政来弥补不足但很难补上全部缺口，部分县级以下医 疗卫生机构面临发展难题。实施基本药物制度以后，看病贵 问题得到明显改善，却出现列入基本药物目录的廉价常用药

12、 低价中标，却无法满足患者的用药要求，药品招标采购制度 还要完善。新农合运行还要再规范。县级新农合经办机构机 构的性质不明，既不是行政单位，又不是参公管理单位，也 没有列为基本公共卫生服务机构；绝大多数乡镇农医所没有 明确人员编制，工作人员都是从乡镇或卫生院借用，人员稳 定性无法保证。新农合政策还要更加契合基层实际，有不少 参合群众对现行的补偿政策不够理解，认为家庭账户模式远 好于门诊统筹模式，也更能防范乡村医生违规收取参合证骗 套新农合基金，还要求一些常发重大疾病要列入救治政策。 公立医院公益性需强化。虽然近几年投入很大，但由于历史 欠帐太多，很难达到15%以上的标准，造成公立医院需要靠 药

13、品收入来维系，投入不足局面并没得到很大改善，公立医 院公益性质没有得到很好体现，县级医院功能要再强化。三、筑牢农村卫生工作基础的一些建议我国医疗卫生事业的重点和难点在农村，要落实和完成 “将90%以上的病人留在县域”和“确保实现到2020 年人人享 有基本医疗卫生服务”的目标，农村卫生工作还有很长的路要 走，迫切要求补齐短板，筑牢基础。为此提出如下建议意见。一是增加引力，补足农村三级医疗卫生人才。卫生要发展,人才是关键。要加强三级卫生网络人才队伍 建设。完善医疗卫生服务体系，不仅需要“硬件”发展，更离 不开人才素质和能力这一“软件”的提升。引进领军人才。针 对各地实际和紧缺学科建设的需要，引进

14、一些高素质医学专 业技术人才，通过其领军和示范作用，争取一批医学学科项目在基层实施，以迅速提高某些学科的医技水平。培育技术 骨干。根据医学学科建设规划，遴选一批重点中青年技术骨 干作为后备力量进行重点培养，在三年内分期分批外派到国 内优秀医学学科单位进修培训，有针对性培养专科化临床人 才。在他们学成之后，全力支持他们大胆开展新技术、新项 目，营造尊重人才、使用人才和人才干事有舞台的良好氛围。 提升基础人才。对包括乡镇卫生院技术骨干在内的其他基础 性专业技术人员，力争在5 年内全部到上级医院进修半年以 上，强化“三基三严”训练，切实提升日常医疗服务水平。要 完善激励机制肯定骨干人才价值。应从深化

15、医改、巩固农村 卫生服务网络的大局出发，落实对基层医疗卫生机构运行的 财政补助政策，提高基层医疗卫生机构人员待遇。充分考虑 基层医疗机构工作特点，绩效工资水平核定应高于当地公务 员水平，最低不能低于当地老师的水平。加大奖励性绩效工 资所占比例，适当拉开收入差距，体现多劳多得，加大对承 担公共卫生服务和临床一线技术骨干奖励性工资力度，通过 完善绩效工资等激励措施，肯定基层医疗卫生机构医务人员 的工作价值，充分调动技术骨干的积极性。要提高待遇保障 村医的稳定与活力。建议参照设立乡镇养老院长岗位专项事 业编制的做法，每个行政村原则上设置一个村医专项事业岗 位，定岗不定人，财政安排一定的补助工资。当村

16、医在岗时， 经卫生部门考核合格后，由财政发放其补助工资，由此适当 提高村医收入，增强村医岗位吸引力，激发村医提供基本医 疗服务工作热情。同时要切实解决好乡村医生养老保障问 题，政府要及快出台村医养老保险补贴政策，组织引导和乡 村医生自愿参加缴费，缴费标准参照无雇工的个体工商户和 城镇灵活就业人员参保缴费标准，财政按一定比例每年为在 岗村医提供补贴。二是强化培训，提升基层卫生人员医疗水平。 实施基层卫生队伍强化培训工程。制定覆盖全市的农村 卫生队伍强化培训计划，市财政每年列专款为县级、乡镇卫 生院卫生技术人员举办公共卫生、急诊抢救等专题培训班， 脱产学习培训时间不少于半个月，临床实习进修时间不少

17、于 三个月。村医和乡镇卫生院其他岗位人员的培训任务由县级 卫生局完成，县财政要给予一定的经费投入。市、县两级医 疗卫生机构要为乡镇卫生院和村卫生所业务人员进修实习 提供优惠条件。通过三至五年的努力，使农村卫生人员全部 强化轮训一遍，使其业务技术能力达到一个新水平。加强城 乡医疗卫生单位对口帮扶。由省市卫生主管部门组织安排， 所有的乡镇卫生院都安排与二级以上医疗卫生单位结成对 子，支援单位要常年派出3 名以上技术骨干对所包乡镇卫生 院进行业务指导，促进管理规范化，质量标准化，带动乡镇 卫生院整体管理能力和技术水平的提高。为建立卫生下乡的 长效机制，市财政对市直单位下乡人员给予每人每天一定下 乡补

18、助，县财政也要给予县直单位下乡人员适当补助，补助 经费由市、县卫生局实地考核后发放。强化内涵管理提升基 层医疗水平。重点要加强医疗服务质量管理，在卫生系统广 泛深入开展以 “三基三严”为主要内容的岗位练兵大比武活动，强化临床医师的基本操作技能，健全医疗质量管理组织与质量控制体系，推行疾病诊疗规范和药物临床应用指南，规范临床诊疗行为，保障医疗质量和医疗安全。大力推进优 质护理服务。按照江西省优质护理服务示范医院评价标 准，开展优质规范护理服务病房创建活动，规范护工队伍 管理，加强护工人员专业技能培训，逐步实行护工持证上岗 制度。加强医院信息化建设。充分利用中央财政近两年的医改补助项目，加快推进县

19、级医院信息化建设和远程医疗会诊系统建设，开展远程病理诊断和远程疑难重症会诊等，实现 城市优质资源与县级医院的互补和相互支持。鼓励有条件的乡镇卫生院与市、县两级医院建立远程医疗系统。三是加大投入，提高农村医疗卫生保障能力。明确政府投入责任，积极调整财政投入结构，把公共卫 生和基本医疗服务作为公共财政安排的优先领域。特别是要 加大农村卫生投入，增强医疗服务质量，提高农村医疗卫生 保障能力。加快县级公立医院建设。加快各县（区）人民医 院、中医医院服务能力建设，完善必备的医疗设备，提升医 疗服务水平，打造区域性卫星医疗服务中心。加快乡村医疗 机构建设。着力在新一轮乡镇卫生院标准化、规范化建设的 业务用

20、房、设备配置、人员配置和规范管理上达到省级标准； 推进村级卫生机构标准化建设和一体化管理，消除村卫生室（所）“空白村”；健全乡镇卫生院建设土地划拨、减免相关 建设规费、经常性收支差额纳入财政保障的长效机制；探索 将乡村医生纳入乡镇卫生院编制内统一管理的机制，扎实推 进乡村卫生服务一体化管理。加快社区卫生服务机构建设。 进一步完善社区医疗卫生服务体系，提升服务能力；完善双 向转诊、分级诊疗和技术协作机制，真正形成“小病在社区、 大病进医院、康复回社区”的医疗服务新格局。加快医疗急救 网络建设。主要是建设好高科技、信息化的市级医疗急救中 心，加强县级医疗急救中心房屋、设备、车辆等硬件建设， 在有条

21、件的乡镇卫生院设立急救站，逐步建成覆盖全市的 120急救调度指挥平台。四是大力宣传，营造农村群众卫生保健氛围。近期，我国多个城市雾霾现象引起全国人民的高度关 注，空气污染已经成为“中国人健康的第四大威胁”（仅次于 心脏病、食品危险和吸烟）。其他环境污染和不良习惯也正 在威胁基层群众健康，迫切需要加大卫生知识宣传，扭转大 家对健康的认识，营造农村群众讲究卫生保健氛围，让大家 更少得病。发挥专业机构健康教育功能。根据全国健康教 育专业机构工作规范，参照其他地方做法，在卫生系统成 立独立的健康教育机构，进一步加强健康教育工作。发挥疾 病预防控制中心的健康教育功能，加大宣传力度，普及卫生 科普知识。发

22、动乡镇卫生院、社区服务卫生中心、村卫生室 （所）参与健康教育，并将该项工作列为重要的业务考核内 容。还要定期利用新闻媒体的喉舌功能，广泛开展卫生防病 知识教育。支持发展新兴健康服务业态。推动基层医疗机构 开展中医医疗预防保健服务，充分发挥江西省中医药高等专 科学校优势，提升基层中医药服务能力，力争使所有社区卫 生服务机构、乡镇卫生院和70%的村卫生室具备中医药服务 能力。拓展基层医疗机构健康养老服务。协同社区服务中心 （站）和村卫生室为老年人提供日常护理、慢性病管理、康 复、健康教育和咨询、中医保健等服务的能力，鼓励医疗机 构将护理服务延伸至居民家庭。鼓励发展上门巡诊等健康延 伸服务。基层医疗

23、机构还可开展其他健康服务。在乡镇卫生 院、社区卫生服务中心设置健康教育室并配备相应的健康教 育设备，大力开展健康咨询和疾病预防，促进以治疗为主转 向预防为主；进一步扩大“健康箱”工程和乡村医生签约服务 试点；实行在偏远山区设立常用药品投放点，对投放点村民 进行常用药品使用和基本保健知识培训。推动农村生产生活 方式转变。通过政府引导、法规规范、意识提升、典型带动， 积极推动农村生产生活方式向环境友好型、资源节约型转 变。引导基层群众讲究个人卫生，杜绝不良陋习，促使其精 神振奋、面貌焕新。在农村基层深入开展全民健身运动，引 导基层群众积极参与体育健身活动。继续深入实施好农村清 洁工程，加大乡镇垃圾

24、处理场、村级垃圾收集窖的投入力度。 结合新农村建设，实施农村绿化美化工程，帮助农民改水改 厕，改革柴灶，开发利用农村沼气，防治农村污染，改善农 民生存环境条件，让广大农村山青水秀人也美。五是深化改革，实现医疗机构农村群众双赢。完善绩效考核制度。基层医疗卫生机构在核定的收支结 余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。在平稳实施绩 效工资的基础上，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性 绩效工资比例，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优 酬。积极推进县级公立医院综合改革。以破除“以药补医”机 制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权 为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格

25、 机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革。严 控医药费用不合理増长。加强对医疗费用增长情况的监测和 考核；落实好各级公立医院控费第一责任；加强对费用增长 速度较快疾病诊疗行为的重点监控；加强对医疗服务行为的 监管，制止开大处方、重复检查、滥用药品等行为；继续抓 好抗菌药物临床应用专项整治；各级医疗机构要优先配备、 优先使用基本药物；充分发挥中医药“简、便、廉、验”优势； 逐步推行同级医院检查结果互认，实行“三免四减半”优惠措 施，切实减轻患者负担。进一步做好全民基本医保。建议参 照县区医保局性质，确定新农合经办机构为行政单位或参公 管理单位，落实县乡经办机构人员编制和经费。将基本公共

26、 卫生服务均等化作为重大民生问题纳入政府年度考核目标， 落实经费并列入财政预算及时补助到位。增加对信息化平台 建设的项目投入，建立统一规范新农合信息平台，实现资源 信息共享，实现新农合数据平台与医疗机构HIS管理系统全 面对接，落实统筹基金监管和日常医疗行为监管。继续完善 新农合补偿政策。推进新农合市级统筹完，善新农合补偿方案， 完善医疗费用即时结算，推行基本医疗保险关系跨制度、跨 地区转移接续，把政府对医改的投入切实转化为百姓防病治 病的实惠。适当调整门诊统筹方案，平衡参合患者利益。适 当调整重大疾病救治范围，将一些发病率高、对参合群众危 害大，易导致因病致贫、因病返贫的疾病提高新农合补偿比 例。全面推行医疗机构就医“直补”（在哪住院，在哪报销， 当天出院 ，当天报销）政策，对二次补偿款直接通过“一卡 通”发放给参合患者。