新形势下我国农民工社会保障体系建设再思考

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1、新形势下我国农民工社会保障体系建设再思考林瑜胜 林瑜胜：1975年生，副研究员，研究方向为社会保障和农村发展。（山东社会科学院 社会学所， 山东 济南，250002）摘要：2009年，农民工参加基本养老保险办法和城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法相继出台；2010年初，流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法也正式出台，在党和政府的重视下，我国农民工的社会保障问题取得重大进展。农民工这个为我国城市发展做出重大贡献和牺牲的群体终于开始逐步享受到社会经济发展的成果。但由于特殊的国情和长期的二元社会结构分割，我国农民工的社会保障还远远没有走到最终解决的地步。在国家经济持续快速增长，党和

2、政府高度重视的新形势下，如何构建适合农民工群体的社会保障体系，是学术界孜孜以求的目标。根据我国的经济发展实际和城乡统一社会保障体系的建设目标，为农民工提供基本型、发展型和福利型社会保障将是解决广大农民工后顾之忧，使其免受贫、疾、老、苦之忧，获得应有发展权益的有效途径。关键词：农民工 社会保障 体系 建设如何切实保障农民工的合法权益受到党中央、国务院的高度重视，近年来陆续制定了一系列政策措施，各地区各部门也做了大量工作，取得了明显成效。但由于种种原因，当前我国农民工在培训就业、劳动工资、社会保障、公共服务等方面仍然面临不少问题，侵犯农民工合法权益的事情仍时有发生。特别是作为社会弱势群体的一部分，

3、更因为农民工事实上已经成为我国现代化建设中一支不可或缺的重要力量，城市化进程的重要贡献者，农民工的社会保障问题一直没有得到有效解决，成为农民工群体的心头之痛。尽快构建适合农民工群体的社会保障体系，解除农民工的后顾之忧，具有十分紧迫的意义。经过多年的实践，全国各地也探索了许多将农民工纳入地方各种社会保险的经验。有财力，有意愿，有经验，可以说，从目前来看，为农民工提供合适的社会保障体系不仅可能，而且具备了可行性。一、农民工社会保障存在的问题随着劳动者权益日益受到重视，农民工社会保障权益也越来越受到关注。但总体而言，农民工社会保障事业发展还不充分，现实状况仍然令人堪忧。（1）参保率低。农民工社会保险

4、参保率低由来已久，并且这一状况多年来改善并不明显。据劳动与社会保障部调查统计，截至2005年5月，我国农村外出务工人员养老保险的总体参保率仅为15，医疗保险的平均参保率为10左右，失业保险、生育保险，仍与绝大多数农民工无缘。提高农民工社会保障水平，甘满堂，福建日报，2006年4月24日国家统计局2006年的调查也表明，没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别占被调查农民工总数的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。城市农民工生活质量状况调查报告，国家统计局课题组，调研世界，2007年第1期 国家统计局陕西调查总队2009年对陕西省外出农民工生存状况的调查报告

5、表明，没有购买工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险等比例分别达到78.4%、82.0%、90.1%和93.4%。陕西94农民工摆脱欠薪 参保比例依然很低，宋洁 贺苗，西安晚报，2009年3月29日（2）工伤医疗保险严重缺位。农民工医疗保障珠江三角洲工伤研究项目小组2004年的统计，70%以上的企业没有为职工购买工伤保险。重庆的农民工参加工伤保险率仅为8.8%，合肥市不足1%保障农民工权益：我们正渐行渐近，黄玉梅，工人日报，2004年12月8日。与之相对应的一个数据是，2008年，中国内地认定的近一百万工伤人员中，80%以上是农民工。 中国去年有百万人受工伤 八成以上是农民工，2009年4月2

6、4日， 中国新闻网，（3）失业保险几乎没有。2006年8月，国家统计局在全国范围内开展的城市农民工生活质量状况的专项调查显示，农民工没有参加失业保险的占被调查农民工总数的84.65%，养老、医疗、失业、工伤四大保险中，失业保险是农民工参保比例最低的一个险种。城市农民工生活质量状况调查报告，国家统计局课题组，调研世界，2007年第1期2007年参加失业保险的农民工人数为1150万人，参保率是5.7%。 2007年劳动和社会保障事业发展统计公报，人力资源和社会保障部 国家统计局，（4）养老保险面临高门槛。根据国家有关政策规定：职工累计缴费15年才能享受养老保险待遇。这意味着，在现行的社会保障体制下

7、，一个农民工要想享受养老保险，必须在一个地方连续不断工作满15年。对于流动性极强的农民工来说，这是不可思议的事情。过高的养老保险门槛表现在实践中，就是极低的参保率。根据国家人力资源和劳动保障部2008年5月21日公布的2007年劳动和社会保障事业发展统计公报，2007年末参加基本养老保险的农民工人数为1846万人，按照2007年底农民工的估计数量2亿人计算， 温总理：农民工代表数量还不够，田霜月，南方都市报，2008年3月19日参保率仅为9.2%。（5）极低的劳动保障支出。据2004年劳动和民政统计年鉴中披露的2003年数据，城镇劳动者人均社会保障支出为1765元，而农民工仅为14元，差距高达

8、126:1。中国社科院发布的2007年社会保障绿皮书指出，国家社保基金的供给严重向城市倾斜，占35%的城市人口得到近80%的社保基金。 2007年社会保障绿皮书，陈佳贵，王延中主编，社会科学文献出版社三、农民工社会保障体系构建机遇分析（一）党和政府高度重视，社会共识逐渐形成2006年3月27日，国务院出台关于解决农民工问题的若干意见，同年3月31日，国务院批复同意建立由劳动保障部负责的农民工工作联席会议制度。2008年10月12日党的十七届三中全会就加强农民工权益保护进一步提出了明确要求。2009年中央一号文件专门针对农民工就业困难和工资下降提出要求。在党中央国务院加强农民工问题重视的同时，社

9、会各界对农民工问题的关注也越来越高涨。2009年3月2日，全国政协十一届二次会议发言人赵启正介绍，每年关于农民工的提案议案达到4000-5000份。 赵启正：关于农民工的提案每次有4000-5000份，（二）国家经济实力不断提升，财政收入逐年增长进入新世纪，中国的经济发展进入快速增长阶段，GDP总量从2001年的109655.2亿元增加到2008年的300670亿元，平均增长率超过10%，财政收入从2001年的16386.04亿元增加到2008年的61330.35亿元，平均增长率超过20%。 参见国家统计局网站数据。在此期间，国有企业分流和下岗职工多数已进入社会保险系统。1998年以来，由于国

10、企改革形成的2400多万下岗职工，获得了基本生活保障待遇，其中有近2000万人实现了再就业。目前，国企下岗职工基本生活保障已同失业保险并轨。农民工社会保障体系建设已经迎来机会之窗。 （三）城乡社会保障体系逐渐完善，农民工社会保障有章可循1、城市社会保障体系。1985年9月，中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议提出，要认真研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度。逐步建立机关事业单位、全民企业、集体企业、中外合资企业与外资企业职工的各种保险制度，特别是职工待业保险制度。此后，城镇职工失业保险制度、城市最低生活保障制度、企业职工基本养老保险制度、城镇职工基本医疗保

11、险制度、失业保险条例、工伤保险条例、城镇居民基本医疗保险等社会保障制度相继出台，与市场经济相适应的城镇社会保障体系基本建立。2、农村社会保障体系。1992年1月，民政部颁布了县级农村社会养老保险基本方案(试行)，农村社会保障体系建设拉开帷幕，至2009年9月国务院关于开展新农保试点的指导意见发布，包含农村养老、医疗、最低生活保障等在内的农村社会保障体系逐步建立。在目前已有的城乡社会保障体系中，农民工由于既具有农民身份，又承担了产业工人的角色，所以农民工社会保障体系构建常常处于争论之中。但无论争论结果如何，尽早构建适合农民工群体的社会保障体系已经成为社会共识。 （四）各地经验探索形式多样，农民工

12、社会保障体系期待整合构建适合农民工群体的社会保障体系呼声由来已久，全国各地根据自身实际纷纷展开探索，建立了形式多样的农民工社会保障办法。但总的来看，目前全国各地探索制定的多是农民工参加单项社会保险的方法，而为农民工提供健全完善社会保障体系的实践并不多。因此，有必要在总结各地经验的基础上，通过整合农民工单项社会保障办法，统筹考虑城乡社会保障体系的区别，搞好农民工社会保障体系的论证，按照便利、有效和可行的原则，最终形成适合农民工群体的社会保障体系。四、农民工社会保障体系框架 （一）农民工社会保障意愿分析要构建适合农民工群体的社会保障体系，就必须对这个群体的社会保障需求有充分的认识，才能采取针对性的

13、措施。根据唐新民和王明进行的调查，建筑业农民工希望获得的首选社会保障是工伤保险，两次选择比例分别为72.05%和38.9%；医疗服务业的农民工首选医疗保险；工业领域的农民工由于工作相对稳定,其对养老保险和职工福利的要求较高,分别为19.8%和14.7%；商业与餐饮业农民工由于工作不稳定,对失业保险的需求明显高于其他行业,百分比为31.6%和29.2%。城市农民工社会保障制度过渡性方案的路径选择，唐新民，思想战线，2005年第6期不同层次农民工社会保障需求的比较分析基于对四川等省份农民工的调查研究，王明，农村经济，2007年第6期以上数据表明,农民工的保障需求同行业特性有明显的相关性,因此农民工

14、社会保障体系的构建应充分考虑农民工的行业特征。（二）农民工社会保障体系框架设计根据统筹城乡社会保障体系建设的考虑，结合农民工的群体特征和社会保障意愿，衡量保障实施者（主要是政府）、保障费用支出者（主要是务工单位）和保障受益者（主要是农民工）三方面的利益，笔者认为，按优先顺序，农民工的社会保障体系框架应包括基本型保障、发展型保障和福利型保障3个层次。基本型保障包括维持基本生存的最低生活保障、失业保险和工伤保险；发展型保障包括帮助农民工实现未来发展的养老保险（新型农村养老保险和城镇职工基本养老保险自愿选择其一）、医疗保险和生育保险；福利型保障包括帮助农民工提升生活品质的包括住房保障、子女教育保障和

15、社会救助在内的系列保障。之所以将工伤保险、失业保险和最低生活保障归为基本型保障，是因为农民工由于其就业特点很容易受到工伤、失业威胁而导致生活贫困，养老保险、医疗保险和生育保险一般不会直接关系农民工的基本生存，而对于农民工的生活预期和未来发展有重要意义，所以归为发展型保障。住房保障、子女教育保障及各种社会救助是农民工个体自身生存和发展预期之外的衍生利益关注，带有一定的福利性质，所以归为福利型保障。为农民工提供这三方面的社会保障，可以更好地提升农民工的生活品质，也是让农民工共享社会经济发展成果的具体体现。由此，可以将农民工社会保障体系框架图示如下：农民工社会保障体系福利型保障发展型保障基本型保障障

16、工伤保险社会救助子女教育住房保障医疗保险生育保险养老保险最低生活失业保险五、农民工社会保障体系内容（一）基本型保障1、工伤保险。劳动和社会保障部2005年快速调查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业、居民服务业等重点行业。其中制造业占27，建筑业占26，住宿和餐饮业占11，批发和零售业占12，居民服务和其它服务业占9，其它行业占15。劳动和社会保障部课题组，当前农民工流动就 业数量、结构与特点，工人日报，2006年2月14日制造业和建筑业作为吸纳农民工就业最多的行业，同时也是安全风险最大的两个行业。 根据前文论述，每年全国认定工伤的人员中，80%为农民工，这个数字只

17、是来自于已经认定工伤的人员。事实上，很多农民工在发生安全事故后，根本得不到工伤认定。工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题，有超过60%的农民工根本不享受工伤保障。中国农民工社会保障建设：事实、数据与措施，卢周来，当代金融家，2006年第6期2009年，河南省新密市农民工张海超由于工作期间患上尘肺病在两年的时间里得不到工伤认定，最后无奈选择开胸验肺，引起全国关注。对农民工来说，工伤保险是一种迫切需要的职业伤害风险分散机制，能保证其一旦遭受职业伤害就可以得到相应的赔偿；对用工单位来说，则是建立在劳动法和工伤保险条例基础之上的工伤赔偿机制，费用也不高；对政府经办机构来说，不过是扩大了

18、工伤保险的参保人数，比较容易操作。同时，将农民工纳入工伤保险，建立工伤赔偿机制，在督促用工单位注意安全生产的同时，也起到了分散用工单位用工风险的效果，对于农民工和用工单位双方来说都是有利的。农民工参加工伤保险的具体办法可以参照2004年1月1日开始实施的工伤保险条例。农民工纳入工伤保险应该作为企业用工的强制要求，覆盖全体农民工，农民工个人不缴纳工伤保险费。 2、失业保险。失业保险作为社会稳定器对于社会的和谐发展十分重要。对于日趋庞大的农民工群体来说，失业几乎是他们的一个常态。有调查显示，在进城农民工中，33%的农民工在城市里有过失业经历。中国农民工社会保障建设：事实、数据与措施，卢周来，当代金

19、融家，2006年第6期据郑功成等2005年在深圳、苏州、成都和北京做的调查显示，有失业经验的占到了52.3%，失业半年以上的占到21.7%。中国农民工问题与社会保护，郑功成，人民出版社，20072008年，由于金融危机对我国实体经济的冲击，农民工就业遭遇“寒潮”。全国大约有2000万农民工失去工作，或者还没有找到工作就返乡了。” 陈锡文：约2000万农民工失业，须直面相关社会问题，常红晓，由此可见，农民工的就业稳定性十分脆弱，稍有风吹草动，他们就会首当其冲。由于多数农民工从事的都是高强度、低报酬的工作，一旦失业，基本生活就将陷入困境。特别是女性农民工对失业保险的需求更加强烈。因为女性对工作的稳

20、定性和安全感要求较高,同时失业之后再就业花费的时间与成本也较高,所以其对失业保险需求最为迫切。 根据全国部分地区的探索经验，可以考虑将农民工依照城镇企业职工一起纳入失业保险。农民工申领失业保险金的办法等同城镇企业职工。针对由于农民工工作流动性大，用工单位为农民工缴纳失业保险费积极性不高的情况，可以通过采取加强监督检查、抽查企业月职工工资总额和加大处罚力度等措施督促用工单位为农民工缴纳失业保险费。同时，要加强对农民工的宣传教育，让农民工明白自己的失业保险待遇，从而唤起农民工维护自身权利的重视。3、最低生活保障。最低生活保障指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，

21、以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。目前，我国城市和农村地区都已经实行了最低生活保障制度，但由于城乡差别，二者的保障标准相差较大。以济南市为例，2009年济南市城市低保标准为：市区（包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、高新区）330元/月；章丘市280元/月；长清区300元/月；平阴县260元/月；济阳县260元/月；商河县260元/月。农村低保标准为：市中区、高新区1800元/年，天桥区1560元/年，槐荫区、历城区1440元/年，章丘市1460元/年，长清区、平阴县、济阳县、商河县1200元/年。 参见济南市民政信息公众网城市居民最低生活保障工作服务指南和农村居民最低生活保

22、障工作服务指南以市中区为例，城市低保标准3960元/年，农村低保标准1800元/年，二者相差2160元，相当于每个月多180元。所以，笔者认为农民工应该被当做城市居民纳入城市居民最低生活保障系统。之所以有此建议，是因为在农民工群体中确实存在这样一部分人，他们在城市工作中会因为各种事故或意外伤害而导致就业能力下降，有些甚至是部分或全部丧失劳动能力，基本生活无法维系。对此，有人会认为，在比较利益下，将农民工纳入城市低保，会使城市居民最低生活障系统因保障人口急剧增加而造成财政资金不堪重负。那么，这种保障人口急剧增加的局面会不会出现呢？要讨论这种局面是否会出现的关键是考察农民工会不会因为这多出的180

23、元不去工作，而甘心享受每月330元的最低生活保障。人力资源和社会保障部部长尹蔚民2009年9月9日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示，近几年农民工就业的工资水平不断提高，现在农民工的月平均工资水平大约在1400块钱左右。 人保部：农民工月平均工资1400元，由此不难发现，在330元/月和1400元/月之间，农民工是绝对不会甘于享受城市低保的。能够进入城市低保的农民工都是因为各种原因不能完全就业，或者根本没有就业又无法回到农村（无土地、无亲属、无住房、无户籍等原因）的特困农民工。当然其中不排除有部分特困农民工是因为农村低保低于城市低保而不愿意回到农村。但是，将这部分特困农民纳入城市低保，满

24、足他们的愿望，不也正是城市反哺农村的要求吗？何况这部分人毕竟是很少的一部分。至于如何确定哪些农民工可以享受城市低保，笔者认为，可以设定两个基本条件。一是连续居住时间不少于6个月，二是处于失业状态，或者虽未失业，但收入低于所在城市低保标准。规定居住时间是为了证明保障对象确实是较长时间在所在城市生活而不是经常往返于城乡之间。连续居住时间的证明可由当地居委会负责。6个月的居住时间是参考农民工的平均外出时间确定。农业部固定观察点数据显示，2003年全部外出劳动力中，外出时间3个月以内的占9.7%，4个月6个月的占14.5%，半年以上的占75.8%。当前农民工流动就业数量、结构与特点，劳动和社会保障部课

25、题组，工人日报，2006年2月14日劳动保障部专题调研组2006年的调查数据显示，农村外出务工人员平均在外就业时间为9.4个月。 农村外出务工人员2006年就业情况和企业2007年春季用工需求调查分析，人力资源和社会保障部网站，另据浙江省2007年抽样调查显示，在流入地居住1年以上的农民工已经占到总数的63.4%。 中国农民工问题调查，中国农民工战略问题研究课题组，中国经济报告，2009年4月虽然从多方面的调查数据来看，农民工对最低生活保障的需求迫切性低于工伤、养老和医疗，这与农民工群体比较年轻，他们大多认为自己不会沦落到那般境地的心理认知有很大关系。但是作为政府管理部门，必须未雨绸缪，做好突

26、发事件导致农民工陷入生活困境情况的应对，防止由此导致的社会不稳定因素出现和社会不满情绪生成。（二）发展型保障1、养老保险。2009年9月1日，国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（国发200932号）下发后，农民工的养老保险在新型农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险之间多了一个选择。那么，农民工究竟该参加哪一种养老保险呢？笔者的观点是，农民工工作流动性大，既有可能在城市安家落户成为市民，也有可能最后回到农村。如果他们在城镇企业参加了城镇职工基本养老保险，并且最后有可能达到15年的缴费年限从而享受城镇职工基本养老保险待遇，那就不必再回农村参加新型农村社会养老保险；如果判断累计缴费不

27、会达到15年，建议还是回农村参加新型农村社会养老保险比较合适。按有关规定，农民工可以把此前缴纳的城镇职工基本养老保险费积累转入自己的新型农村社会养老保险个人账户。也就是说，根据自愿和公平原则，农民工的养老保险只能在新型农村社会养老保险和城镇职工基本养老保险之间选择一种，不能同时参保，但是农民工有将城镇职工基本养老保险账户的个人积累（个人缴费和政府补贴）转移至新型农村养老保险账户的权利。需要指出的是，为了切实保障农民工的利益，农民工参加城镇职工基本养老保险应当视同城镇职工标准缴纳基本养老保险费。过去的研究中，有学者建议农民工参加城镇职工基本养老保险，可以适当降低缴费标准，同时适当降低养老保险待遇

28、。人力资源和社会保障部2009年2月发布的向社会公开征求意见的农民工参加基本养老保险办法也选择了低费率的原则，其中规定：“单位缴费比例为12%；农民工个人缴费比例为4%至8%”。这一缴费比例相比国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定（国发199726号）中规定的企业缴费比例不超过20%，个人缴费8%，有了很大的降低。笔者认为，这种做法会产生以下两个弊端：一是会造成对农民工的缴费歧视。有人认为，之所以建议降低农民工缴费标准，是因为农民工的收入比城镇职工低。事实情况是，农民工的收入水平是足够支付自己的养老保险费用的。因为2009年农民工的平均工资已达1400元/月，中国社科院2009年

29、9月8日发布的2009人口与劳动绿皮书称，随着大学毕业生的增加和有经验的青年农民工的抢手，两者工资待遇有趋同的趋势，甚至刚出校门的毕业生工资不及同龄农民工。 社科院报告称大学毕业生工资等同农民工，北京晨报，2009年9月9日另外，城镇职工中有相当一部分也是低收入群体。据国家统计局2008年度统计年鉴数据，2007年城镇集体单位就业人员平均劳动报酬为1287元/月，如果细分行业的话，城镇集体企业就业人员的平均劳动报酬更低，为1228.75元/月。 参见中国统计年鉴-2008所以，收入低并不能成为农民工缴费标准降低的理由，相反会形成缴费歧视，打击农民工的自信心，使之觉得自己就是低人一等。更重要的是

30、，像城镇职工一样享受养老保险待遇是绝大多数农民工多年的心愿。二是农民工的晚年生活难以得到有效保障。据人力资源和社会保障部公布的数据，2008年底全国企业参保退休人员月人均基本养老金为1100元。 人力资源社会保障部公布2008年全国社会保险情况，中央政府门户网站，ttp:/如果依照公开征求意见的农民工参加基本养老保险办法，农民工的缴费标准只有企业职工的一半，用工单位缴费标准只有70%，可以推想，农民工的养老保险待遇势必要大大低于目前企业职工月平均1100元养老金的标准。在物价处于上升通道，生活成本逐渐增加的情况下，不足千元养老金的农民工晚年生活能否得到有效保障实在令人怀疑。2、医疗保险。目前我

31、国农民工的主体年龄在40岁以下，是一个年富力强的群体，绝大多数农民工已经在农村加入了新型农村合作医疗。截止2008年底，全国已有2729个县(区、市)开展了新型农村合作医疗，参合农民8.15亿人，参合率为91.5%。 2008年我国卫生事业发展统计公报，卫生部统计信息中心，因而相对来说，医疗保险并不是农民工最迫切需要的保障。调查显示，31-40岁的农民工对医疗保险的需求为18.6%，低于工伤保险的26.1%和养老保险的20.2%。不同层次农民工社会保障需求的比较分析基于对四川等省份农民工的调查研究，王明，农村经济，2007年第6期 根据此前全国部分地区的探索经验，各地针对农民工参加医疗保险的主

32、要做法大概包括参加住院医疗保险、参加城镇职工基本医疗保险，为住院就医的农民工提供补贴和医疗救助等。考虑到农民工的群体特征，结合统筹城乡社会保障体系建设，笔者认为，应该将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，但由农民工自主选择是否参加。对此，有观点认为，农民工已经参加了新型农村合作医疗，如果再纳入城镇职工基本医疗保险，存在重复参保问题，有失公平。这种观点的片面之处在于没有认真考虑农民工的自身特征。新型农村合作医疗是国家对广大农民实行的普惠制医疗保障，是国家在经济实力增长后，扶持农村发展，改善农民待遇的政策体现，也是对过去长期牺牲农村发展和农民生活改善的一种“反哺”，因此，只要具备农村户籍，就可以享受。

33、城镇职工基本医疗保险是国家为城镇职工提供的医疗保障。只要在城镇企业工作，都具备参保资格。农民工享受新型农村合作医疗是作为农民身份的待遇，参加城镇职工基本医疗是作为在城镇工作，为城镇建设做出贡献的一员而应享受的待遇。我国的新型农村合作医疗制度实施时间不长，目前还存在统筹层次低、保障水平低等等问题。农民工多数时间都是在城镇工作，如果患病，在符合条件的情况下，依照新型农村合作医疗规定，可以回农村报销一部分医疗费。实际情况是，如果农民工每次治疗都返回农村报销医疗费，将会面临时间成本和路费成本的问题，甚至可能面临失去工作机会的危险，但是，如果得不到及时的补助，可能又会导致农民工的基本生活陷入困境。所以将

34、农民工纳入城镇职工基本医疗保障，就可以免除农民工在城乡之间来回奔波之苦。只要农民工在城镇工作，就可以以城镇职工身份获得相应的医疗保障。虽说农民工有可能享受了两次保障，但这恰恰是对促进农村发展、提高农民收入、改善农民生活这个中国农村政策发展终极目标和城市反哺农村发展战略的贡献。3、生育保险。长期以来，我国城乡地区卫生发展水平严重不平衡，优质医疗资源向城市过度集中，农村地区缺医少药的现状由来已久。新型农村合作医疗制度实施以来，这种局面有所改观，但农村地区的医疗卫生状况仍不容乐观。据妇幼卫生监测统计，2008年, 全国5岁以下儿童死亡率18.5,其中：城市7.9, 农村22.7；婴儿死亡率14.9，

35、其中：城市6.5, 农村18.4；新生儿死亡率10.2，其中：城市5.0, 农村12.3。 2008年我国卫生事业发展统计公报，卫生部统计信息中心，农村5岁以下儿童死亡率和婴儿死亡率接近城市的3倍，新生儿死亡率农村为城市的2倍多。2008年全国孕产妇死亡率为34.2/10万，其中：城市29.2/10万, 农村36.1/10万。城市孕产妇主要死因构成:产科出血占23.8%、羊水栓塞占11.9%、合并心脏病占12.7%、妊高征占7.9%。农村孕产妇主要死因构成：产科出血占36.7%、羊水栓塞占13.2%、妊高征占9.3%、合并心脏病占8.0%。 同农村孕产妇由于产科出血死亡的比例高出城市13个百分

36、点。这些严峻的数据背后不仅是城乡医疗卫生发展水平的差距，也有农民因负担不起日渐高涨的生育花费而不得不降低生育环境选择标准的无奈。这些严峻的数据同时也向政府部门提出了一个期待，那就是：如果现在还不能让所有的农民参加生育保险，那就暂时让所有的农民工加入城市职工生育保险吧，让他们不再因为担心生育花费过高而选择回乡生育或者在卫生条件不达标的城镇小诊所生育。这无论是对于保障农民工的生育权益，还是对于提高我国农村地区的医疗卫生水平，提升我国的人口质量都是非常的重要。所以，笔者认为，只要符合计划生育政策，所有的农民工都应该被纳入城市职工生育保险，让生育保险的光辉普照到广大的农民工朋友。（三）福利型保障（1）

37、住房保障。农民工作为城市建设的一支大军，多年来，他们一边参与建造一座座高楼大厦和各式小区，一边却不得不居住在拥挤不堪的工棚、租赁房中，付出和所得的反差是如此之大。国家统计局甘肃调查总队2006年发布的调查报告表明，农民工大多成群居住在简陋的宿舍里。被调查的农民工中，30.98%居住在集体宿舍里，17.75%居住在缺乏厨卫设施的房间里，14.67%居住在工作地点，9.96%居住在临时搭建的工棚里，14.86%在城里没有住所，只能往返于城郊之间，或回农家居住。只有11.41%居住在厨卫齐全的房屋里。农民工的住房窘境与他们所从事的高强度工作和有目共睹的工作成果严重不相适应。解决农民工的住房困难成为全

38、社会的关注焦点。2008年以来，全国各地在解决农民工住房困难方面加大了工作力度，出台了一些措施，取得了一定的成效。笔者认为，要切实解决农民工的住房困难，一方面要强制用工单位向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所，另一方面要尽早将农民工纳入城市低收入群体，享受城市廉租房、经济适用房等住房保障。同时用人单位必须为签订3年以上期限劳动合同的农民工缴存住房公积金。通过如此安排，短期居留城市的农民工可以租住用工单位提供的住所，有意长期居留城市的农民工可以通过参加廉租房申请、经济适用房申购和住房公积金贷款实现“居者有其屋”的梦想。2、子女教育保障。为农民工的子女教育提供保障，既是为了促使农民工安心工

39、作，也是为中国的教育大计着想。武汉市和贵阳市在解决进城务工农民工子女教育问题上的探索，分别提供了在中心城市和欠发达地区的推进模式，有较强的借鉴意义。武汉市作为我国华中地区的中心城市，从2008年秋季开始，对农民工子女实现“零门槛”入学。全市282所公办中小学免收借读费，共接收随迁子女14.6万人，占随迁子女总数的 89.78%。 武汉探寻农民工随迁子女“融合教育”， 雷宇，2009年1月12日，中国青年报农民工子女入学享受市民待遇：与城市居民子女相同的入学政策、升学政策和收费政策。贵阳市属于经济欠发达地区，但作为我国西南地区的中心城市，仍然吸引了很多省内外的外来务工人员。贵阳市先采用“简易学校

40、”的标准鼓励兴办民办打工子弟学校，解决农民工子女“有学上”的问题，后对学生进行财政补助，逐步采用义务教育券革新补助方式，解决农民工子女“上好学”的问题。 根据经济发达和欠发达地区的经验，笔者认为，为农民工子女教育提供保障要解决好3个方面的问题。一是流入地政府对农民工子女实行一视同仁的市民政策，杜绝一切不合理的额外收费和制度门槛；二是强化公共财政的扶持力度，适当加大对农民工子女教育保障的倾斜力度，减轻农民工的义务教育负担；三是做好融合教育，解决农民工子女的心理不适，引导城乡学生共享同一片蓝天。3、社会救助。社会救助是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平

41、的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。2009年6月22日，民政部发出关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见（民发【2009】81号）（下称意见）提出，“在切实将城乡低保家庭成员和五保户纳入医疗救助范围的基础上，逐步将其他经济困难家庭人员纳入医疗救助范围。其他经济困难家庭人员主要包括低收入家庭重病患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员。”农民工由于其就业方式和工作性质，很容易遭受突发意外而出现经济困难和生活困顿。民政部的这个意见为将农民工纳入社会救助范围提供了政策依据。对农民工的社会救助主要包括就业救助、医疗救助和生活救助。就业救助是针对部分农民工由于非本人意愿原因而导致的就业障碍实行

42、救助，主要包括提供职业技能培训机会、提供职业技能培训基金和提供公益性就业岗位等形式。医疗救助是针对农民工由于突发意外伤害或患危重疾病致使生命遭受危险而提供的紧急救助。主要包括提前垫付医疗费、减免医疗费和提供医疗费用补贴等形式。生活救助是指针对农民工遭遇突发性的自然灾害、重大意外事故引起家庭经济损失，造成生活暂时困难而提供的一次性临时救助。主要包括提供基本住所和基本生活用品、提供正常生活启动金和其他家庭成员的临时救济等形式。六、结 语农民工多年来一直处于职业风险高、劳动强度大、工作时间长、劳动报酬低而社会保障严重缺失的境地，这与我党社会建设的目标很不相称，必须尽快予以改变。构建适合农民工群体的社

43、会保障体系是维护农民工权益，实现经济健康、科学发展与社会稳定、和谐的重要途径，也是统筹城乡发展，消除城乡差别的重要内容。构建农民工社会保障体系的出发点必须建立在对农民工角色、地位和处境准确认识的基础上。要根据农民工的群体特征、传统心理和工作、生活习惯，通过有针对性的调研，从切实解决农民工关心的问题入手，结合经济发展实际和现行的城市社会保障体系，按照便利、有效和可行的原则，以构建城乡统一的社会保障体系为目标，最终形成适合农民工群体的社会保障体系。本文认为，按优先顺序，农民工的社会保障体系框架应包括基本型保障、发展型保障和福利型保障3个层次。基本型保障包括维持基本生存的最低生活保障、失业保险和工伤

44、保险；发展型保障包括帮助农民工实现未来发展的养老保险、医疗保险和生育保险；福利型保障包括帮助农民工提升生活品质的包括住房保障、子女教育保障和社会救助在内的系列保障。基本型保障对于维护农民工的基本生存权益具有重要意义，所以定义为强制性选择保障，要求农民工必须加入。发展型保障是促进农民工将来发展和有利于提升对未来生活的预期，所以定义为自愿性选择保障，但鼓励参加，用工企业必须如实告知农民工有参加这些保障的权利。福利型保障由流入地政府根据当地经济发展实际向农民工主动提供，农民工自动获得。参考文献1、中国社会保障发展报告，陈佳贵 王延中，社会科学文献出版社，2007年5月2、近十年我国农民工社会保障问题

45、研究综述。成志刚 罗帅，湘潭大学学报(哲学社会科学版)，第31卷第3期，2007年5月3、我国农民工社会保障制度的缺陷和完善以广东模式和上海模式为例，李爱芹，农业现代化研究，2009年5月4、城市农民工社会保障的实践与思考以上海和广东模式为例，石宏伟,张仁传，理论探索，2007年第1期 5、2006年中国农民工问题研究文献综述，李红娟，当代中国人口 6、“进城”,还是“回乡”?农民工社会保障政策的路径选择，杨立雄，湖南师范大学社会科学学报，2004年3月7、城市农民工社会保障问题的现状与思考以对北京市部分城区农民工的调查为例，吕学静，学习论坛，2005年12月第12期8、近年来农民工社会保障问

46、题研究述评，刘芳，甘肃社会科学，2007年第5期9、城市农民工社会保障状况行业比较研究，周井娟，农村经济，2007年第12期10、当前农民工社会保障权现状、缺失原因及其对策思考，罗志先，中共中央党校学报，2005 年11 月11、城乡分割、区域分割与城市外来人口社会保障缺失来自上海等五城市的证据，张展新 高文书 侯慧丽，中国人口科学，2007年第6期12、 “农民工”社会保障平等权的法律思考，杨桦，2007年3月13、流动人口社会保障体系论略，陈敦贤,中南财经政法大学学报，2005年第3期郑功成.中国社会保障制度变迁与评估M.北京:中国人民大学出版社,2002.李迎生.探索中国社会保障体系的城乡整合之路J.浙江学刊,2001,(5):76.朱力.农民工阶层的特征与社会地位J.南京大学学报,2003,(6):43-48.蔡昉、白南生（2006）：中国转轨时期劳动力流动，社会科学文献出版社。郑功成.中国社会保障三十年M.北京:人民出版社, 2008.11