加快行政体制改革ppt

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1、加快行政体制改革，建设服务型政府,毛寿龙 2008年5月8日,1,提纲,2008年的基本背景 2008年的具体情况 2008年政治行政改革的基本格局 当前的热点：大部制与机构改革 未来的空间,2,2008年的基本背景,改革开放的基本历程 1989年之前，寻找突破口时期。经济、政治、文化多方面前进。经济、政府改革先行。政治停止 1992年之后，军事、组织、宣传、统战，一头管住，经济、政府放开，社会管理在两难中发展 1998年，机构改革为核心政策工具，推进经济体制改革 2003年，政治权力交接班重大的政治发展，机构改革小幅调整 2003-2008，新的执政思路：科学发展观（经济），以人为本（公共政

2、策），民生（公共服务，转移支付），政府自身建设 总的情况：经济迅速发展不平衡，社会相对落后，政府逐步推进，政治基本不变,3,2008年具体情况,国内政治基本稳定：核心稳定，军事、人事（人大）、统战（政协）、宣传稳定，精英阶层联盟稳固；利益矛盾突出：特权利益与无权利益冲突明显，特权竞争。无利益冲突 当前的问题，西藏等与奥运会捆绑，台湾、 通货膨胀，可能成为政治问题 经济，持续发展，成为国际关系改善的重要力量 火炬争夺赛，暴露出很多问题，但基本在控制范围内 通货膨胀，利益矛盾，奥运会是机会也是挑战 网络的新因素,4,2008年政治与政府改革的总体格局,政治上不会有大改革，但需要解放思想，探索改革的

3、空间和思路，务虚为主 行政管理体制改革基本思路明确，但改革受到各个方面的制约 经济体制改革，进一步推进需要解放思想 社会管理，继续在控制和发展中徘徊,5,大部制与机构改革,一、大部制是改革的看点但只是改革的一部分内容 二、大部制是国外经验的借鉴 三、机构改革的历程，03-08改革的逻辑 四、大部制的理论依据，改革的阻力和动力以及结果 五、若干质疑 六、大部制的深层思考 七、若干结论,6,一、大部制是改革的一部分内容,十七届二中全会：人事未出意外，核心是行政管理体制改革和机构改革 两会基本看点：过分突出了大部制 若干文件，大部制只是机构改革的一部分，是行政管理体制改革的一部分，是整个改革的一部分

4、,7,1.1、2008年两会的基本看点,人事问题基本如所料，个别有出入 人代会有一些新气象，基本如昔 民生问题，重大问题，外交问题，越来越突出 国务院机构改革成热点问题 基本程序依然如故，瑕疵很多： 政府交接班，政策上届定 机构改革方案宜分两部分：一是人代会主席团提请审议，二是新一届总理提请审议,8,1.2、四份文件涉及行政管理体制改革,1）.十七大报告 加快行政管理体制改革，建设服务型政府。 行政管理体制改革是深化改革的重要环节。 要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。 健全政府职责

5、体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。 加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。 规范垂直管理部门和地方政府的关系。 加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。 统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。 加快推进事业单位分类改革。,9,2）关于深化行政管理体制改革的决定,加快政府职能转变 推进政府

6、机构改革 加快依法行政和制度建设,10,2）.1政府职能转变,深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。,11,要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域

7、的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。,12,各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职

8、责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。 合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。健全部门间协调配合机制。,13,2）.2机构改革,按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。,14,深化国务院

9、机构改革,合理配置宏观调控部门的职能，做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成科学权威高效的宏观调控体系。 整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用。 完善能源资源和环境管理体制，促进可持续发展。 理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。 加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，保障和改善民生。,15,推进地方政府机构改革,根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。 在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。 调整和完善垂直管理体制，进一

10、步理顺和明确权责关系。 深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。,16,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，不再保留的，任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调。确需设立的，要严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。,17,推进事业单位分类改革,按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。 主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。 推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，完善相关财

11、政政策。,18,认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人，对违反规定的限期予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。,19,2）.3加强依法行政和制度建设,遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。 加快建设法治政府。规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。 推行政府绩效管理

12、和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。 健全对行政权力的监督制度。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，自觉接受政协的民主监督。加强政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督。完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。 加强公务员队伍建设。完善公务员管理配套制度和措施，建立能进能出、能上能下的用人机制。强化对公务员的教

13、育、管理和监督。加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。,20,1.3.政府工作报告,三个内容 政府职能 机构改革 行政监督制度 廉政建设,21,加快行政管理体制改革，加强政府自身建设,行政管理体制改革是深化改革的重要环节，是政治体制改革的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的必然要求。 改革总的原则和要求是：坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。 要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工

14、合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。,22,第一，加快转变政府职能。,这是深化行政管理体制改革的核心。 健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府。 在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。 重视发挥行业协会、商会和其他社会组织的作用。,23,第二，深化政府机构改革。,主要围绕转变职能，合理配置宏观调控部门职能，调整和完善行业管理机构，加强社会管理和公共服务部门，探索实行职能有机统一的大部门体制； 针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制

15、。,24,第三，完善行政监督制度。,坚持用制度管权、管事、管人。 加强行政权力监督，规范行政许可行为。 强化政府层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。 自觉接受社会各个方面的监督。 推行行政问责制度和政府绩效管理制度。 切实加强公务员队伍建设。 严肃法纪政纪，坚决改变有令不行、有禁不止的现象。 大力推行政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府。,25,第四，加强廉政建设。要把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。特别要解决权力过

16、分集中和缺乏制约的问题。从根本上加强制度建设，规范财政转移支付、土地和矿产资源开发、政府采购、国有资产转让等公共资源管理。加大专项治理力度，重点解决环境保护、食品药品安全、安全生产、土地征收征用和房屋拆迁等方面群众反映强烈的问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风。大力提倡艰苦奋斗，坚决制止奢侈浪费。严肃查处各类违法违纪案件，深入开展治理商业贿赂，依法严惩腐败分子，决不姑息。,26,若干结论,大部制是机构改革的一部分 机构改革是行政管理体制改革的一部分：职能转变，法治政府，行政监督，廉政建设 行政管理体制改革是整个改革的组成部分：经济改革，政治改革，社会改革 服务型政府,27,二、大部制借鉴国外的

17、经验,大部制是借鉴国际经验的结果,28,总体情况,经合组织成员国29个国 中央机构最多是新西兰，30个核心机构(一个内阁部长往往兼任几个部的首长，内阁部长人数只有19人)，其次是加拿大26个，其他国家都在20个以下。 澳大利亚和英国19个，美国和法国15个，德国14个，日本12个，机构设置最少的瑞士只有8个。 中央政府核心机构设置数量平均为16个。 大约1/3名称与职能相同，普遍设有国防部、财政部等 大约1/3的部门名称和职能基本相同或相近； 其余则根据各国国情有所不同。比如，美国设有退伍军人事务部，韩国设有统一部，澳大利亚现政府则设置了气候变化部。 实行大部门体制。普遍设置大农业部、大交通部

18、和大环境部，分别综合负责农、林、牧、渔业政策，陆、海、空交通运输政策和环境保护政策等相关的政府事务。 市场经济转型的印度、印尼、俄罗斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等国家，中央政府核心机构的设置数量总体相对较多。 数量最少的阿根廷只有11个。俄罗斯15个，其他几个国家都在20个以上。印度最多，共设41个部门。7国平均为28个。 机构数量多，具体机构设置的差异较大，其中阿根廷和俄罗斯联邦政府的大部门设置相对较好。 俄罗斯，代表性的大部门设置有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责陆、海、空交通运输以及国土测绘与制图等政策。

19、 部门较多的国家无所谓大部门体制,29,英国，法国,英国：20世纪60年代后期，在内阁中组建被称为“超级部(giantdepartment)”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。如1964年将原有的国防部、海军部、陆军部和空军部合并为新的国防部，1968年外交部和联邦事务部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部重组为卫生和社会安全部，1970年住房和地方政府部、公共建筑与工程部、运输部合并为环境事务部，贸易部和技术部合并为贸易与工业部，海外发展部并入外交与联邦事务部。 到本届布朗内阁，核心机构共设置19个。具有代表性的“超级部”主要包括文化、信息与体育部，商务、

20、企业与规制改革部，环境、食品与农村事务部等。其中的商务、企业与规制改革部整合了过去的贸易与工业部的全部职能以及内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务等。 法国：法国中央政府各部的设置没有具体的法律规定，一般由总理在组织政府时根据需要确定。19世纪下半期，法国中央政府只有5或6个部的设置，而到了第五共和国时期，中央政府最多曾设置约30个部。 法国政府也进行了大部门体制的探索和改革。本届政府在萨科齐于2007年当选总统并任命菲永担任总理后，宣布中央政府由15个部组成，其中的经济、财政与就业部和环境、发展与海洋部等，均为典型的大部门。例如

21、，环境、发展与海洋部综合负责资源、国土与政策、能源与气候政策、可持续发展政策、灾害防治政策、基础设施建设与交通政策等。,30,日本,日本中央政府2001年正式实施以大部门体制为重点的行政改革，主要目标是为了克服“部门主义”，核心内容是重组原有的22个省厅。重组原则包括依政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相近职能组合部门，并重视部门的统合性与整体性；利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务要尽量放在不同部门；部门之间在规模和权限方面要尽量保持均衡。 按照这个原则，中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、自治省、总务厅合并为

22、总务省，文部省、科学技术厅合并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省。环境厅升格为环境省。其他七个省厅则根据任务需要，重新调整职能和负责的业务。 建立了三个层次的中央省厅间协调机制：一是在首相的直接领导下，由内阁官房(相当于我国的国务院办公厅)主导的部门协调，为最高协调机制；二是由首相就特定政策问题任命的“特命内阁大臣”主持召开相关阁僚联合会议，协调省厅间的问题；三是省厅部门间的直接协调机制，一般特定政策问题由该政策的主要负责部门拥有协调权，其他部门参与配合。 在规划和实施大部门体制改革过程中，日本政府专门成立了由首相直接领导的“行

23、政改革会议”，吸收专家和社会有识人士参与，充分研讨，独立形成改革建议，政府对建议给予最大限度的尊重。 在部署改革过程中，坚持立法先行，到2001年改革正式实施，共提交立法机关审议通过了数十部相关法律，保证了改革的规范性和严肃性。在2001年中央政府改革的基础上，近年日本的地方政府也积极推行大部门体制改革。,31,美国的政府机构,总统内阁 美国政府最高决策机关为总统内阁。总统内阁由总统根据施政事实上的需要而设立。内阁成员由处理具体的国家及国际事务各部部长和总统指定的其他官员组成。 副总统理查德切尼（Richard B. Cheney） 国务卿柯林鲍威尔（Colin Powell） 农业部部长安威

24、尼曼（Ann M. Veneman） 商务部部长唐埃文斯（Don Evans） 国防部部长唐纳德拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld） 教育部部长罗德派奇（Rod Paige） 能源部部长斯潘塞亚伯拉罕（Spencer Abraham） 医疗和社会事务部部长托米汤普森（Tommy Thompson） 住房和城市发展部部长梅尔马丁内斯（Mel Martinez） 内务部部长加利诺顿（Gale Norton） 劳工部部长赵小兰（Elaine Chao） 运输部部长诺曼梅内塔（Norman Mineta） 财政部部长保罗奥尼尔（Paul ONeill） 退伍军人事务部部长安东尼普林西比（An

25、thony Principi） 司法部部长约翰阿什克罗夫特（John Ashcroft） 国土安全部部长汤姆里奇（Tom Ridge）。,32,其他内阁成员,白宫办公厅主任安德鲁卡德（Andrew H. Card, Jr.） 环境保护局局长克里斯蒂怀特曼（Christie Todd Whitman） 管理和预算局局长米切尔丹尼尔斯（Mitchell E. Daniels, Jr.） 国家药品控制政策局局长约翰沃尔特斯（John Walters） 美国贸易代表罗伯特佐立克（ Robert B. Zoellick）,33,政策研究机构,白宫的“政研室” 美国总统许多重要的决策和规划，来自于在白宫设

26、立的若干重要的政策研究机构，如国家安全委员会、总统经济顾问委员会、管理和预算办公室、国家药品控制办公室、政策研究办公室、科学和技术政策办公室和美国贸易代表办公室等 国家安全委员会（The National Security Council ）是根据1947年国家安全法（the National Security Act of 1947）成立的，设在总统行政办公室。目前这届委员会，主席由布什总统担任，其他法定成员包括副总统切尼、国务卿鲍威尔和国防部长拉姆斯菲尔德。参谋长联席会议主席亨利谢尔顿将军（Gen. Henry H. Shelton）担任委员会的军事顾问，中央情报局局长乔治特内特（Geor

27、ge J. Tenet）担任情报顾问。白宫办公厅主任卡德（Andrew H. Card, Jr.）、财政部长奥尼尔、总统安全事务顾问赖斯（Condoleezza Rice）、总统经济政策助理拉里林德塞（Larry Lindsay）也都是委员会常任委员，通常都被邀请参加会议。其他官员被邀请参加相关的会议。 国家安全委员会帮助总统制定有关国家安全的国内外军事、情报和经济政策。,34,总统经济顾问委员会（Council of Economic Advisers）：主要任务是负责研究、分析国内各部门和国际经济问题，评估联邦政府的各项经济政策，准备每年的总统经济报告， 在国家经济发展方面向总统提出政策建

28、议。总统经济顾问委员会是根据1946年就业法案（the Employment Act of 1946） 成立的，最初隶属于总统办公室，1953年根据美国政府的“机构重组计划”成为独立的政策研究机构。委员会由3名成员组成，均须经参议院的建议和审查，并由总统任命。现任主席为罗伯特胡巴尔德（Robert G. Hubbard）。 根据2002年总统经济报告，除3位委员外，总统经济顾问委员会还任用了30多名学有所长的经济学家和统计学家。 管理和预算办公室（Office of Management and Budget）的前身是“预算局”，成立于1939年。办公室编制20人，现任主任米切尔丹尼尔斯（Mi

29、tchell Daniels, Jr.），设有两名 副主任以及负责预算、立法、行政、经济政策、能源（自然资源、科学）、国家安全和外交等事务的多名主任助理。 管理和预算办公室的主要职责是：通过审查各行政部门的组织结构和管理程序，协助总统维持一个有效的政府；制定有效的协调机制，协助总统，加强政府各机构之间的合作；帮助总统准备预算和制定政府的财政计划；审查和控制政府的预算，帮助总统制定改革政策，尤其是及时向总统报告政府的财政负担。,35,政策研究办公室（Office of Policy Development）由国内政策委员会和国家经济委员会组成，它们都负责向总统提供建议，帮助总统制定、协调和执行国

30、内经济政策，同时也在其他的政策方面向总统提供建议。国内政策委员会（The Domestic Policy Council ）成立于1993年8月16日，主要负责审查总统国内经济政策的研究和执行情况，协调联邦政府各机构间的合作。国家经济委员会（National Economic Council）成立于1993年1月25日，主要负责协调总统经济政策的制定，向总统提供经济政策建议。委员会还负责保证经济政策决策的实施。国家经济委员会主席由总统经济政策助理拉里林德塞担任。 环境质量委员会（The Council on Environmental Quality -CEQ）是根据1969年国家环境政策法案

31、（the National Environmental Policy Act of 1969-NEPA）成立的。设在总统行政办公室。根据1970年环境质量改善法案（ The Environmental Quality Improvement Act of 1970 ），专门成立了“环境质量办公室”（OEQ），向委员会提供专业和行政管理方面的支持。委员会主席同时也担任办公室主任，由总统任命。根据法律的要求，委员会负责评估、协调联邦政府的行动，向总统提供有关国内和国际环境政策方面的建议，为总统准备向国会提交的年度环境质量报告。此外，委员会还负责审查联邦政府各机构和部位执行有关国家环境政策的各法案的

32、情况。,36,国家药品控制政策办公室（Office of National Drug Control Policy）是根据1988年国家反毒品法案（ the National Narcotics Leadership Act of 1988）成立的。办公室编制14人，目前的实际成员有8人。办公室负责制定国家毒品控制的政策、目标、优先次序和实施手段，每年的年度报告，提出反毒品战略和国家反毒品的预算报告。在组织、管理、预算等涉及反毒品活动的各个方面，向总统提出建议。同时，也负责审查政府各机构履行反毒品战略的执行情况。 科学和技术政策办公室（Office of Science and Technol

33、ogy Policy）是 根据1976年国家科学和技术政策、组织和优先次序法案（ the National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act of 1976）成立的，设在总统行政办公室。科学和技术政策办公室负责为总统提供科学、工程和技术分析报告，以及有关重要的政策、计划和联邦政府的各种项目。 从科学方面，对各个领域的问题，包括经济、国家安全、医疗、对外关系和环境等问题，向总统提供建议。对于联邦政府在科学和技术方面的工作努力的规模、质量和有效性，进行评估。,37,美国贸易代表办公室（Office of

34、the United States Trade Representative）是根据1963年1月15日总统11075号行政命令创立的，原名是“贸易谈判特别代表办公室”。根据1974年贸易法案（ The Trade Act of 1974 ），成为总统行政办公室的一个机构，负责处理贸易协定，制定和实施贸易政策。经1988年综合贸易和竞争力法案（The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ）授权，贸易代表被赋予了诸多新的权力，包括执行“301条款”。美国贸易代表相当于大使，直接对总统负责，全权负责处理有关美国在世界贸易组织中的一切活动，包括

35、讨论、召集会议和谈判，以及在OECD内涉及贸易和商品问题的事务，在联合国贸易和发展会议和其他多边机构中涉及的贸易问题和其他多边和双边的贸易谈判。现任美国贸易代表罗伯特佐立克（Robert Zoellick），另设有副代表四人，三位在华盛顿，一位驻在日内瓦。其他成员包括：纺织品谈判首席代表、特别贸易谈判代表、负责农业、亚太地区、中国、国会事务、环境和自然资源、欧洲和地中海、日本、监督和履行、北美事务、政策协调、媒体、WTO和多边事务、西半球事务的多名贸易代表助理。 美国贸易代表也是美国进出口银行（ the Export-Import Bank）和海外投资公司（ the Overseas Priv

36、ate Investment Corporation）的董事会成员，是国际货币和金融政策的国家咨询委员会成员。,38,总结,成熟市场经济国家的政府结构的特色是 一名总理（总统），一位名义的副首相，副总统 若干助理 16个左右的内阁部长 独立的执行局，效率单位，管制机构，法定机构 独立的央行，审计机构，警察局,39,三、国务院机构改革的进程与基本格局,1.改革的进程 1982年，国务院各部、委和直属机构将由既有的98个，裁减、合并为52个，工作人员编制约为三万二千人，比当时的四万九干人减少三分之一左右。会议决定：国务院设国务委员若干人，职位相当于国务院副总理级，是国务院常务会议组成人员；设立国家

37、经济体制改革委员会，由国务院总理兼任主任。 1988年，机构改革开始转变政府职能 1993年，开始适应市场经济需要，改革机构 1998年，以机构改革促进政企分开 2003年，调整 2008年试行大部制,40,2.2008改革前的格局,28个政府组成部门，1个特设机构，18个直属机构，6个办事机构，14个事业单位，10个部委管理的国家局，28个议事协调机构和临时机构 28个国务院组成部门，外交部、国防部、发展改革委、教育部、科技部、国防科工委、国家民委、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、文化

38、部、卫生部、人口计生委、人民银行、审计署。 国务院直属特设机构(1个) 国资委 ：未来宜消失 国务院直属机构(18个10正部级+8副部级) 海关总署 税务总局 工商总局 质检总局 环保总局 民航总局 广电总局 新闻出版总署（版权局）体育总局 安全监管总局 统计局 林业局 食品药品监管局 知识产权局 旅游局 宗教局 参事室 国管局 国务院办事机构(4个正部级) 侨办 港澳办 法制办 国研室 * 台办 * 新闻办 （* 国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。）,41,2008年前的格局,国务院直属事业单位

39、(14个) 新华社 中科院 社科院 工程院 发展研究中心 行政学院 地震局 气象局 银监会 证监会 保监会 电监会 社保基金会 自然科学基金会 国务院部委管理的国家局(10个) 信访局 粮食局 烟草局 外专局 海洋局 测绘局 邮政局 文物局 中医药局 外汇局 * 档案局* 保密局（* 国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。）,42,国务院议事协调机构和临时机构 28,国家国防动员委员会（具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总后勤部承担） 国务院中央军委专门委员会（具体工作由国防科学技术工业委员会承担） 国家边防委员会（

40、具体工作由总参谋部承担） 国务院中央军委空中交通管制委员会（具体工作由总参谋部承担） 全国爱国卫生运动委员会（具体工作由卫生部承担） 全国绿化委员会（具体工作由国家林业局承担） 国务院学位委员会（在教育部单设办事机构） 国家防汛抗旱总指挥部（在水利部单设办事机构） 国务院妇女儿童工作委员会（具体工作由中华全国妇女联合会承担） 全国拥军优属拥政爱民工作领导小组（具体工作由民政部、总政治部承担） 国务院三峡工程建设委员会（单设办事机构） 国务院南水北调工程建设委员会（单设办事机构） 国务院残疾人工作协调委员会（具体工作由中国残疾人联合会承担） 国务院扶贫开发领导小组（单设办事机构） 国务院关税税则

41、委员会（具体工作由财政部承担） 国家减灾委员会（具体工作由民政部承担） 国家科技教育领导小组（办公室设在国务院办公厅） 国家履行禁止化学武器公约工作领导小组（具体工作由国家发展和改革委员会承担） 国务院军队转业干部安置工作小组（具体工作由人事部承担） 国家禁毒委员会（具体工作由公安部承担） 全国老龄工作委员会（办公室设在民政部） 国务院西部地区开发领导小组（在国家发展和改革委员会单设办事机构） 国务院抗震救灾指挥部（办公室设在中国地震局） 国家处置劫机事件领导小组（办公室设在中国民用航空总局） 全国整顿和规范市场经济秩序领导小组（办公室设在商务部） 国家信息化领导小组（单设办事机构） 国务院行

42、政审批制度改革工作领导小组（办公室设在监察部） 国务院纠正行业不正之风办公室（具体工作由监察部承担）,43,3.2008年改革的基本判断,1）积极肯定 经过多年努力，政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强；政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善；科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，行政监督进一步强化；廉政建设和反腐败工作深入开展。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。,44,2）.点出问题,当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。面对新

43、形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。 政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱； 部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出； 政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全； 对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。 这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。深化行政管理体制改革势在必行。,45,基本框架判断,2008年改革是调整，而不是大动 职能转变依然是重点,46,4.2008年机构改革的基本内容,新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部

44、、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。 涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。 合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。,47,新组建的部门及其逻辑,加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。 组建工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部

45、、国务院信息化工作办公室。 组建交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。不再保留交通部、中国民用航空总局。 组建人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。 组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局 组建住房和城乡建设部。不再保留建设部 国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。,48,2008：大部制改革？,2008年大部制改革，并没有显著表现 交通，不是大部制，差铁道 能源局，是传统思维 人力资源和社会保障部是适应人事制度改革的新部门

46、 环境保护部没有合任何部门 建设部，是换頩不换药 卫生部合食药监局，是分久必合，合久必分 何时才有大部制？2018年才可能有真正的大部制,49,四、大部制改革的理论依据与改革的动力和阻力,1.国外的经验依据 2.组织理论 3.博弈的结果：有权者的游戏，无权者的推动，知识与权力的博弈,50,1.大部制首先得益于国外的经验,世界各国的部委机构都是1020个之间，15个左右，为什么中国的有28个，正部级的就有五六十，加上类似的机构有七八十个。 有很多事业单位，都是正部级，或者副部级。都做同样的事情，水平也未必高，但级别就是高 有很多办公室，都是正部级，或者副部级，人不多，事情不多，但高职位的人很多，

47、感觉很不平衡,51,2.大部制有其理论依据和经验支持：机构设置的效率原则,行政性组织的效率原则（与社会组织，政治（党和议会），经济组织，司法组织，军队组织有差异） 同质性原则 一件事情，最好一个机构来完成，比较有效率。 如果必须多个机构，要设一个为主的机构 规模与层级的效率原则： 一个组织，有效的决策会议数量，一般为七八个左右，这样任何人都不至于被边缘化。两个小时会议，每个人会有15分钟时间。四个小时，会有半个多小时的时间，可以比较充分发表意见。 一个组织，一般三级比较有效： 决策层，管理协调监督层和业务层,52,稍稍放松后,适当规模：如果存在明显的分权，只是决策性集权，而且具有决策和外部责任

48、机制，则 可以放松到15个左右。20个以上，明显多了。30个以上，肯定会有新的层级产生，也需要事事都要有协调机构。（如副总理，国务委员，协调议事机构，临时机构） 适当层级： 一旦超过三级，就需要有额外的监管途径。会有临时性的办公室来协调。增加更多的高级别的机构,53,大部制的理想方案,总理、副总理（+决策顾问班子） 15个左右的内阁部长（可以是国务委员级，设一位副部长） 法定机构：直属局，市场监管性，业务性。 大约20个左右的内阁成员 中央+区域性省政府（实体性直辖市）+县（实体性城市+镇）+乡-村,54,3.机构改革是动力和阻力的均衡,1）机构膨胀的动力 2）机构精简的动力 3）博弈的结果,

49、55,1）.为什么中国的机构那么多,计划经济时期，主要多在经济管理部门。机械部就有好多个。 过渡经济时期，计划经济部门有所减少，但市场经济部门逐步增加 1998年机构改革，精简了很多。精简专业部门 2003年，基本没有精简，但进行了调整 目前增加机构的压力很大，有些机构升级为正部级，“总局”，相当于是省部级的。有些机构想要成为内阁部，如环境保护部终于成立 有些部委，比如煤炭部，化工部，都在运作要恢复。 有些新的机构，也想成立：国家安全委员会，能源部等。 办公室经常成立，而且一旦成立，就成了一个正式的部门，而且还是正部级,56,机构膨胀的微观动力机制,微观上，外在动力：事情推动，有很多事情要做。

50、很多事情都很重要。 一旦某个事情具有政治性影响，某个机构就会升格。或者成为高级别的机构。 一旦有事情需要协调，也需要有高规格的机构。如市场监管机构，环境监管机构 习惯做法：政府做事情，有了事情，就设一个机构，派一些人去处理。 内在动力：任何机构都有内在升级的积极性，升级有助于在政治上拥有地位，级别高，容易协调各个方面的资源，能够吸引更多的人才等。作为一个领导，能升级不升级，不是一个好领导 内在动力与内在动力结合，机构膨胀有了完美的动力 一旦机构有了进一步的生存理由，机构就获得了长期存在的活力,57,2）机构精简的微观动力机制,内在的动力： 认识：级别竞赛，往往是集体降低级别 技术性的部门，级别

51、提高，容易政治化，受政治影响 监督性的部门，级别提高，容易成为政治斗争的工具 执法型的部门，级别提高，不利于执法：执法人员都是一线的，级别提高，不一定能够执法 学术部门，级别提高，不利于学术，学术管理的官僚化，行政导向，最终会扼杀学术质量,58,机构精简的宏观动力机制,相对于微观机制来说，根据专业标准来设计大体的宏观格局，而不考虑微观的需要，是机构精简的宏观动力机制 微观动力机制的宏观化，推动机构精简 政治约束：政治家承诺，人大会程序复杂，使得内各部门很难进一步扩张 立法约束：宪法和组织法，确定了基本的框架 专业约束：专家言论。一旦有机构膨胀的压力，专家评论，基本上会约束其升级的空间 在宏观约

52、束力量不足，内在微观扩张力量很强的情况下，确保宏观改革成功的行政方法：几个人秘密运作，强行推动,59,3）政府在精简和膨胀中两难选择,在面向宏观时期，比如新执政开始，从宏观的角度来执政，倾向于精简 在面向微观时期，要依靠各个机构去做事情，从微观的角度来执政，倾向于扩张，主要在任期的第三年开始 在政治上更多地依靠行政，而不是依靠外在的政治力量，膨胀的动力会高过精简的动力 1998年是铁血精简，2003是精简调整，2007开始精简和膨胀的较量，2008年的结果： 进行大部制试点，但步伐非常小 何时才可能有真正的大部制呢？需要具备很多条件，大部制本身也是推动力,60,博弈的格局,有权者的博弈：宏观权

53、力与微观权力的博弈，发改委的例子，能源局（部），铁道部（大交通），大文化，大农业，大卫生，教科文卫体，组织人事，建设部，环境 知识与权力的博弈：知识推动与权力推动 有权者与无权者的博弈：微观的有权与无权感，宏观的有权与无权感，相互错位；大数量的无权者 秘密博弈：强势推动 公开博弈：内幕的外化博弈 内幕的复杂的不平等的不对称的博弈到自由、平等、公开、有程序的博弈,61,五、大部制与机构改革的若干质疑及其回应,政治体制不改革，大部制不能实施，实施了意义不大：政治体制改革，可以给行政体制减负。政治机构新的合法性来源替代行政合法性来源；人代会和司法机构提替代行政机构；避免国务院的切割管理 政府职能不转

54、变，大部制机构改革没有用：看谁是政策工具或者目标 大部制是合久必分，分久必合 大部制内部三权制约和协调降低行政效率 大部制集中更多的权力，很难监督 大部制不过是把外部矛盾转变为内部矛盾 大部制很难改变官场官本位的文化 宪政不改革，大部制难推行,62,六、大部制的深层思考,大部制是实现组织效率的重要性选择，作为政策工具，可以提升效率，推荐政企分开，政资分开，政事分开，政府与市场中介组织分开，等待那个，实现职能转变。 推进法治政府进程，阳光政府，廉洁政府 推进政治体制改革，为政治体制改革准备好公共行政的基础：中立，高水平，有效的行政管理体制,63,若干结论,大部制是思想解放：需要政府转变职能，多方面分开（有限政府），规范决策、执行和监督，但本身也能促进政府转变政府职能 三权制约和协调，更是思想解放：自由和平等的行政秩序 三定方案，职责权限，等，也是自由和平等的公共行政秩序的技术基础 落实下去，阻力重重。 基本条件不具备：特权经济，特权社会，特权官场，特权政治。 大部制等技术层次的改革，是重要的具体工作：清谈到做的一个方面 从技术层面，促进新秩序的诞生,64,谢 谢！,65,