政府的功能与运作概述

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1、案例讨论案例讨论n菜农为什么让大白菜烂在地里？菜农为什么让大白菜烂在地里？n2012年大白菜多少钱一斤？有一则新闻报道年大白菜多少钱一斤？有一则新闻报道称，因为大白菜每斤只能卖到两三分，连种称，因为大白菜每斤只能卖到两三分，连种子钱都回不来，很多菜烂在了地里。子钱都回不来，很多菜烂在了地里。n丰产不丰收、丰收却破产，这样的悲剧几乎丰产不丰收、丰收却破产，这样的悲剧几乎每年都在菜农、果农身上重复。每年都在菜农、果农身上重复。n报道的最后，专家指出，农民要上网要了解报道的最后，专家指出，农民要上网要了解市场信息，根据市场需求合理安排种植。记市场信息，根据市场需求合理安排种植。记者更进一步指出，盲目

2、跟风不可取。者更进一步指出，盲目跟风不可取。【观点碰撞观点碰撞】n甲：一些地方政府比较注重给农民提供困难补助，甲：一些地方政府比较注重给农民提供困难补助，却不知及时提供市场信息。所以，不能说却不知及时提供市场信息。所以，不能说“看得看得见的手见的手”不起作用，而是作用的方式需要改进。不起作用，而是作用的方式需要改进。n乙：信息不完备和不对称现象到处存在，政府也乙：信息不完备和不对称现象到处存在，政府也无能为力。菜农在丰收年反而赔钱，这是无法避无能为力。菜农在丰收年反而赔钱，这是无法避免的。关键是要建立和完善保险机制。免的。关键是要建立和完善保险机制。n这一问题实质上是如何看待政府的作用，面对市

3、这一问题实质上是如何看待政府的作用，面对市场失灵，即存在的信息不对称，政府如何对处于场失灵，即存在的信息不对称，政府如何对处于社会相对弱势地位的群体以帮助。社会相对弱势地位的群体以帮助。2013年年7月湖南省长亲打电话帮农民卖粮月湖南省长亲打电话帮农民卖粮l2014年6月德清县委书记网上帮农民卖红土豆 第11章 政府的功能与运作o 政府职能：政府应该做什么o 政府能力：政府能做什么o 公共政策：政府选择做什么o 公共预算：政府如何花钱o 公共行政：政府如何管理11.1 政府职能：政府应该做什么o 政府角色的定位n 什么是政府o 政府是指在一国领域或管辖范围内通过政治或法律政府是指在一国领域或管

4、辖范围内通过政治或法律程序建立的、具有强制性和垄断权的、制定和实施程序建立的、具有强制性和垄断权的、制定和实施公共政策的机构或单位，其主要职责是为社会大多公共政策的机构或单位，其主要职责是为社会大多数人提供非商业性公共服务。数人提供非商业性公共服务。n 几个为什么几个为什么o 为什么有市场配置还要有政府配置？为什么有市场配置还要有政府配置？o 政府配置有什么特殊作用？政府配置有什么特殊作用？o 政府配置的规模多大为宜？政府配置的规模多大为宜？o 政府采取什么方式配置资源？政府采取什么方式配置资源？n 市场作为基础，市场有效运行市场失灵政府干预政府失灵公共选择n 政府与市场关系是确定政府职能的基

5、础政府与市场关系是确定政府职能的基础o“市场事，市场定；社会事，社会建；政府事，公平办”，以此逐步把市场社会政府的边界逐步明晰起来，政府不可能也无法长时期支撑一个无限责任与包办一切的全能政府，但是，政府必须是一个敢于担当，公平透明的有为政府，服务政府，法治政府与效率政府，有所为而有所不为，居中协处。o 如何理清市，区县，镇街与村居的责权利关系，地方行改的顶层思考:市级主要在统筹，监管与协同；区县（重点产业园区）是经济发展的主战场；镇街则是社会治理的主平台；村居则是社会服务的末梢与终端，把各自的责能理清了，权责利的关系就容易各归各位了，“放，简，减，提”，那只是手段，深思。o 市场失灵的原因及表

6、现市场失灵的原因及表现n 每个人都在运用他的资本,来使其产品得到最大价值。一般地说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。但是，他在这样做的时候，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标并不是他本意追求的东西。这样，由于追求他自己的利益，他经常地促进了当时社会的利益，其效果比他自己真正想促进社会利益时所能产生的效果还要大。Adam Smith 国富论o 推崇私人经济部门和市场机制的作用，认为可以通过推崇私人经济部门和市场机制的作用，认为可以通过价格机制和竞争机制对经济活动进行自发的、有效的价格机制和竞争机制对经济活动进行

7、自发的、有效的组织，使每个人都追求个人利益，并最终给全社会带组织，使每个人都追求个人利益，并最终给全社会带来共同利益。来共同利益。o要点：要点：人们在完全竞争经济中只是追求个人利益的最大化，而市场人们在完全竞争经济中只是追求个人利益的最大化，而市场机制导致的均衡结果却达到了社会目标机制导致的均衡结果却达到了社会目标经济的最高效经济的最高效率。率。既然市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有既然市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有效的组织，那么政府过多的干预必然是有害的。效的组织，那么政府过多的干预必然是有害的。主张主张“自由放任自由放任”是经济发展的最佳选择。是经济发展的最

8、佳选择。o 市场失灵的主要表现市场失灵的主要表现竞争失效竞争失效o a、产品的差异性 b、交通费用等交易成本阻碍要素转移 c、存在规模经济，自然垄断，自然垄断，形成垄断。导致资源配置不合理，不能实现帕累托最优。公共产品问题公共产品问题 o 非竞争性、非排除性非竞争性、非排除性私人部门不愿提供。私人部门不愿提供。市场的不完全市场的不完全o 保险市场保险市场o 资本市场资本市场o 新兴高科技产业新兴高科技产业外部性问题外部性问题n 外部成本或外部收益的存在外部成本或外部收益的存在偏好不合理偏好不合理优值品、劣值品问题优值品、劣值品问题n 教育（低估）教育（低估）n 香烟（偏好）香烟（偏好）信息的不

9、完全：信息的不完全：信息经济学信息经济学失业、通货膨胀以及经济的失衡失业、通货膨胀以及经济的失衡n 劳动力成本难以控制劳动力成本难以控制n 失业是市场经济中的经常现象失业是市场经济中的经常现象n 决策权分散和非理性决策导致经济失衡决策权分散和非理性决策导致经济失衡收入不公平分配收入不公平分配 o 即使实现即使实现Parito最优，也没有解决收入分配的公平问题最优，也没有解决收入分配的公平问题o 要素和财富的初始分配不公可能导致竞争后的最终分配要素和财富的初始分配不公可能导致竞争后的最终分配结果更加不公。结果更加不公。劳 动 能 力 和 生 产 技 能 的 差 别劳 动 强 度、努 力 程 度、

10、职 业 状 况劳 动 收 入 的 差 异财 产 传 承、机 遇 等资 产 占 有 量 的 区 别财 富 差 异要 素 回 报 机 制贫 富 悬 殊“经济人”的基本假设经济市场政治市场消费者厂商 选民、利益集团政治家、官员价格反映偏好货币进行交易投票反映偏好选票进行交易11.2 政府能力：政府能做什么o 政府能力的定义n 政府能力是指政治领导部门和政府行政机构拥有制定政策和执行政策的能力，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。o 政府能力的内涵n 一国的政治制度和政治体制的内容是决定政府能力的根本。n 政府能力大小和强弱取决于以下几个方面：政府的有效程度，政府的权威程度，政府的法治程度，政府的透

11、明程度。o 政府能力的特点n 政府能力有层次性n 政府能力有严格的政治性n 不同的环境系统对政府的行政能力要求不同11.3 公共政策：政府选择什么o 公共政策的定义n 政策的制定本身是一个动态和发展的过程，也是行政机构、立法机构、社会团体和公众就某些利益进行博弈的过程，这个过程贯串着从政策议程创设到政策执行和政策评估整个环节。o 公共政策的特点n 公共性n 权威性n 复杂性o 公共政策的功能n 替代功能n 控制功能n 规范制约功能n 价值导向功能n 推动功能11.4 公共预算：政府如何花钱o 公共预算是什么n 公共预算是指社会各利益相关者在公共资金使用、公共资金分配机制和预算决算监督等方面充分

12、地表达自己意见的过程，是一切政府活动的基础条件和资金保障，是政府活动的重要组成部分，也是全社会的政治博弈过程。o 公共预算的政治性n 西方公共预算是一项政治契约，是以选票作为回报的对某一政策或方案的承诺。n 公共预算反映公民对于不同形式和不同水平的税收偏好，也反映了特定集团的纳税人转移税负的能力。n 公共预算涉及政治民主、社会福利及良好的公共治理。o 财政问题本身的某些固有属性，决定了大多数财政问题的解决都可以吸收和借鉴公共选择理论。财政问题：国家政治行为经济化的集中体现公共选择理论：用经济学的分析方法解决政治问题财政问题财政的公共选择问题 从单纯的经济角度考虑 n 政府提供公共产品的过程实质

13、上是财政归集社会资金（主要是税收）提供公共产品的过程。n 公共选择所做出的决策内容大都与公共产品的提供有关。从财政管理的角度分析 公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程，其实质也是一个公共选择的发展过程。o 下岗多年的老党员王师傅生活艰难，从不向组织伸手，最近听说中国又要向非洲提供200亿美元零息贷款，老泪纵横，心想国家富有了，自己有救了，想着想着就来到街道办事处，问自己的低保办下来没有，街道主任深情地说：“这一批还没有你，国家有困难，老同志要多体谅政府的难处。”老王一下子晕过去了o 公共预算的要素n 公共预算决策要素包括决策参与者、价值与目标、决策权力的配置和决策信息等等。o

14、 决策主体有立法机构、政府部门、预算部门、利益团体、媒体和普通公众等多种力量。o 价值与目标包括价值要素与事实要素两部分。o 预算决策过程也是预算权力的分配与运用过程。o 决策过程实质上是对相关信息的手机、整理、分析和运用的过程。o 公共预算的功能n 作为政府弥补市场缺陷的重要手段，公共预算通过对预算收入的组织和预算支出的安排来约束政府行使。n 公共权力有着天然的扩张冲动，要对付公共权力的扩张，实现对政府规模的控制，从约束公共财政支出入手是一个有效办法。o 公共预算案例：政府关门国会慌n 美国杰斐逊县破产n 美国斯托克顿市破产n 美国加州政府破产n 日本北海道小镇地方政府破产（夕张）11.5

15、公共行政：政府如何管理o 公共行政的价值导向n 社会公平n 民主行政n 市场化和顾客导向n 责任意识n治国理念之增长主义政治目标：经济增长经济目标：总量扩张 GDP至上价值标准：发展是第一位，金钱至上政策、手段：效率标准增长主义产生的问题增长主义简单追求增长，会使资源环境不堪重负，因为资源浪费、环境污染对GDP的增长都是正效应 经济政策和社会政策的分离，社会分配不公平 政府偏离自身的正当本性，成为逐利公司成为政当社会合作、交易秩序的破坏者政府的二次分配呈现出：逆向再分配罗伯特肯尼迪论GDPn罗伯特肯尼迪在参加总统竞选时的一次讲演中说：“GDP并没有考虑到我们孩子的健康，对他们的教育质量，或者他

16、们在游戏中享有的快乐；GDP也没有包括我们在公共问题争论中的正义以及政府公务员的清廉；GDP既没有衡量我们的勇气和智慧，也没有衡量我们对祖国的热爱和忠诚。n简而言之，GDP衡量一切，但并不包括使我们的生活有意义的东西。GDP可以告诉我们关于美国人的一切，但没有告诉我们，为什么我们可以因作一个美国人而骄傲。n治国理念之社会公平正义q厘清国家的本质n国家不是一家公司，是一个命运共同体，由具不同信念、价值观的个体及其结成的团体构成，每个人以自己认为合理的方式与他人合作、交易。n政府：以公正的第三方执行法律，维持和平的社会秩序政治目标：社会和谐、平等经济目标：可持续发展、每人都有自由选择的机会价值标准

17、：平等、合理政策、手段：公平标准o 公共行政的特征n 公共行政对象：公共事务n 公共行政主体：多元参与n 公共行政目标：注重结果与顾客导向n 公共行政手段：契约主义与市场力量n 公共行政方式：紧缩与分权n 公共行政内容：关注外部环境和战略n 公共行政技术：信息化和人力资源基层治理o 基层治理不只是社会治理与国家治理的基础，她更是一个国家政权建设的基础，或说政权建设的基层延伸。捍卫基层就是捍卫执政，捍卫政权建设，这是执政定律，也是铁律。基层善治就是基层善政，国家善治之基础，执政基石。民政部乃民生部，即民生建设与政权建设的重要部门，吾称之天使。“乡政村治乡政村治”治理格局治理格局o 一方面，它是国

18、家基层管理体制的重大变革，在乡政村治的体制框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离。o 另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具有深远的意义。（一）乡镇政府与村委会之间的矛盾（一）乡镇政府与村委会之间的矛盾n虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方

19、式进行。因为村一级不接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。与村之间的关系变得不确定起来。n许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。行行政干预。（二）村

20、委会的行政化倾向（二）村委会的行政化倾向n村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。但事实上，由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：他们依然唯乡镇命令是从。前的村干部没有什么差别：他

21、们依然唯乡镇命令是从。n村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级组织还按照是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级组织还按照政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。（三）农民利益表达机制的缺失（三）农民利益表达机制的缺失n由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一由

22、于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一个最庞大的群体，却失去了自己的个最庞大的群体，却失去了自己的“代言人代言人”，当合法权益受到侵犯，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。n盛洪指出盛洪指出“从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益利益的、平衡的政治

23、结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策，如果农民能够直接发出的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策，如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。”（四）乡镇政府职能未能有效履行的问题（四）乡镇政府职能未能有效履行的问题n 职能界定不够清晰职能界定不够清晰n 法定职权缺失法定职权缺失n 职能行使偏差职能行使偏差（五）财政危机和公共产品供给短缺的问题（

24、五）财政危机和公共产品供给短缺的问题n乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。取消农业税后，只有加乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。取消农业税后，只有加大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于转移支付大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于转移支付制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了危机。制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了危机。n乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步，有的地方已经影严重，甚至到了难以支撑政府机关有

25、效运作的地步，有的地方已经影响到基层政权的稳定。乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，响到基层政权的稳定。乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，致使我国农村公共但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，致使我国农村公共产品供给严重不足。产品供给严重不足。o 必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性，通过培育具有自会力量，提高

26、村庄的自主性，通过培育具有自主性的乡村社会组织，加强乡村社会对国家权主性的乡村社会组织，加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益，最终形成力的制约和监督，维护乡村利益，最终形成“强国家强国家强社会强社会”的乡村关系。的乡村关系。理顺乡村关系理顺乡村关系o 党政关系党政关系n乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的需要。我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的

27、需要。但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核和监督，而不是思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核和监督，而不是包办乡镇政府的具体工作。包办乡镇政府的具体工作。o 乡村关系乡村关系n要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村关系。关系。建立以村民自治为核心的农村组织体系建立以村民自治为核心的农村组织体系o 村民自治

28、组织村民自治组织n去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财政对乡村资源汲取的依赖。政对乡村资源汲取的依赖。o 农民合作经济组织农民合作经济组织n农民专业合作经济组织的形式主要有三大类：协会型、专业合农民专业合作经济组织的形式主要有三大类：协会型、专业合作社型和股份合作型。目前农民合作经济组织的数量不断的增作社型和股份合作型。目前农民合作经济组织的数量不断的增加，但很多都处于不稳定的状态下，其问题主要表现在功用不加，但很多都处于不稳定的状态下，其问题主要表现在功用不健全、知识、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生健全、知识

29、、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生足够的影响力来引领别的组织仿效、政府不愿或不予认同等足够的影响力来引领别的组织仿效、政府不愿或不予认同等等等。明晰乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府明晰乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府o 乡镇体制改革乡镇体制改革n 乡镇政府的去留问题乡镇政府的去留问题o 随着农业税的取消，对于乡镇政权建设的大讨论一直没有停随着农业税的取消，对于乡镇政权建设的大讨论一直没有停止过，有人主张撤销乡镇，改乡镇为县政府的派出机构，实止过，有人主张撤销乡镇，改乡镇为县政府的派出机构，实行（完全的）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权；也有人主行（完全的）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权

30、；也有人主张实现有限的张实现有限的“乡镇自治乡镇自治”等等。等等。n 完善县乡管理体制改革完善县乡管理体制改革o 一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革，一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革，从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存从而优化行政组织结构体系；另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。在的障碍性机制进行完善，形成运作高效的运行机制。o 转变乡镇政府职能转变乡镇政府职能n 社会管理职能社会管理职能n 公共服务职能公共服务职能n 经济发展职能经济发展职能n 基层建设职能基层建设职能n 政治统治职能政治统治职能调整财

31、政支农结构，推进农村公共服务体系建设调整财政支农结构，推进农村公共服务体系建设o公共服务作为政府存在的基础，其有效供给对实现我国社会快速、健公共服务作为政府存在的基础，其有效供给对实现我国社会快速、健康、可持续发展具有重要意义。在我国传统公共服务体制中，政府角康、可持续发展具有重要意义。在我国传统公共服务体制中，政府角色错位或缺位，使公共服务供给效率低下，无法满足公众的需求。农色错位或缺位，使公共服务供给效率低下，无法满足公众的需求。农村公共服务短缺，不仅是抑制农民生产生活条件和农民素质改善的重村公共服务短缺，不仅是抑制农民生产生活条件和农民素质改善的重要原因，而且是要原因，而且是“三农三农”

32、问题形成的重要原因。问题形成的重要原因。o改革开放以来，中国城市的基础设施建设、文化、教育、卫生等事业改革开放以来，中国城市的基础设施建设、文化、教育、卫生等事业已经取得了很大成就；城市新的社会保障制度的框架已经形成，社会已经取得了很大成就；城市新的社会保障制度的框架已经形成，社会保障的覆盖面正在逐步扩大。但是农村社会发展方面却严重滞后，城保障的覆盖面正在逐步扩大。但是农村社会发展方面却严重滞后，城乡社会发展的差距越来越大。必须加大政府对农村基础设施建设、教乡社会发展的差距越来越大。必须加大政府对农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等方面的投资，鼓励、支持农村社会事业育、文化、卫生、社

33、会救济等方面的投资，鼓励、支持农村社会事业的发展，逐步缩小城乡社会发展方面的差距。的发展，逐步缩小城乡社会发展方面的差距。加强农村基层干部队伍建设加强农村基层干部队伍建设o 重视选拔。要坚持重视选拔。要坚持“政治素质好，综合素质高政治素质好，综合素质高”的标准，的标准，打破旧有的思想观念，扩大选人视野。打破旧有的思想观念，扩大选人视野。o 强化培训。要制定培训计划，组织各项培训，提高农村干强化培训。要制定培训计划，组织各项培训，提高农村干部的综合素质。部的综合素质。o 健全机制。实行村级后备干部管理制度，建立后备干部培健全机制。实行村级后备干部管理制度，建立后备干部培养联系人等相关制度。养联系

34、人等相关制度。o 基层组织关系及功能图谱：基层党组织为核心，自主组织为主体，经济组织为支撑，群团组织为枢纽，社会组织为辅助，社区服务中心为平台，民主法治为保障，公众参与为路径，如何在此体系中进一步理顺相应的责权利，乃重构基层与创新基层治理体系的着力点，“一部六制一基金”乃长效机制。bye案例分析：案例分析：能人富人治村能人富人治村n近年来，在我省部分农村，一些先富起来的农民企业家、种养殖近年来，在我省部分农村，一些先富起来的农民企业家、种养殖业大户等业大户等“经济能人经济能人”或或“先富能人先富能人”，纷纷当起，纷纷当起“村官村官”。“穷村选富人，富村选能人穷村选富人，富村选能人”，使农村基层

35、治理出现了一种新的使农村基层治理出现了一种新的现象现象“先富能人治村先富能人治村”。n根据中国社科院社会学所副研究员樊平在根据中国社科院社会学所副研究员樊平在2003年完成的一份研究年完成的一份研究报告表明，报告表明，“老板村官老板村官”的日益增多己成的日益增多己成2003年内地农村基层组年内地农村基层组织建设的最显著特点。而在织建设的最显著特点。而在2003年之后的年之后的4年时间里，年时间里，“能人富人能人富人治村治村”在苏南等发达农村更是呈在苏南等发达农村更是呈 现迅速蔓延之势，从村民到政府现迅速蔓延之势，从村民到政府指导部门，对指导部门，对“能人富人治村能人富人治村”的期待和呼声愈的期

36、待和呼声愈 来愈高。来愈高。“能人能人富人治村富人治村”现象在引起更为广泛的社会关注的同时，也日益成为现象在引起更为广泛的社会关注的同时，也日益成为了了 学术界关注的焦点。学术界关注的焦点。讨论：大学生村官的是与非讨论：大学生村官的是与非 n大学生村官是指到大学生村官是指到农村（含社区）担农村（含社区）担任村党支部书记、任村党支部书记、村委会主任助理或村委会主任助理或其他村其他村“两委两委”职职务的具有大专以上务的具有大专以上学历的应届或往届学历的应届或往届大学毕业生。大学毕业生。（一）发展历程（一）发展历程 n1、自发探索阶段、自发探索阶段q大学生村官政策的萌芽，可以追溯到大学生村官政策的萌

37、芽，可以追溯到1995年江苏省丰县的年江苏省丰县的“雏鹰工程雏鹰工程”，1995年，为解决年，为解决“三农三农”问题，江苏省问题，江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。率先开始招聘大学生担任农村基层干部。q1999年，海南省推出大学生年，海南省推出大学生“村官村官”计划，定安、临高、计划，定安、临高、东方等市县先后组织招聘大学生东方等市县先后组织招聘大学生“村官村官”。同年，浙江省。同年，浙江省宁波市采用公开招考方式，成为全国第一个推行宁波市采用公开招考方式，成为全国第一个推行“一村一一村一名大学生名大学生”计划的地区。计划的地区。q这一时期，大学生这一时期，大学生“村官村官”人数较少，但

38、形式多样，逐步人数较少，但形式多样，逐步打开了改革开放以来知识分子回流到农村的正式渠道，为打开了改革开放以来知识分子回流到农村的正式渠道，为后来发展积累了重要的实践基础。后来发展积累了重要的实践基础。q2000年年3月，广州市天河区公开招聘月，广州市天河区公开招聘52名大学生名大学生“村官村官”，全国各地全国各地3000多名大学生前往求职。多名大学生前往求职。q2002年河南省鹤壁市招聘年河南省鹤壁市招聘205名大学生名大学生“村官村官”，拉开了，拉开了河南省大学生河南省大学生“村官村官”工程序幕。工程序幕。q2004年，河北省邢台市在试点工作的基础上，决定每年选年，河北省邢台市在试点工作的基

39、础上，决定每年选派派1000名大学生到农村工作，名大学生到农村工作，5年内实现全市年内实现全市5200个行政个行政村都有大学生村都有大学生“村官村官”的目标。的目标。q到到2004年底，全国启动大学生年底，全国启动大学生“村官村官”计划的省市区发展计划的省市区发展到到10个，主要分布在东、中部地区。大学生个，主要分布在东、中部地区。大学生“村官村官”工作工作逐步进入到多省联动、以地区为单位的整体推进与探索阶逐步进入到多省联动、以地区为单位的整体推进与探索阶段。段。n2、试验发展阶段、试验发展阶段q2005年年7月，中央办公厅、国务院办公厅下发月，中央办公厅、国务院办公厅下发关于引关于引导和鼓励

40、高校毕业生面向基层就业的意见导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见；2006年年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。此后，大学生支医和扶贫工作。此后，大学生“村官村官”工作进入大范工作进入大范围试验阶段。围试验阶段。q从从2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁、年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁、贵州、陕西、山西、安徽、上海、吉林、湖南、甘肃、贵州、陕西、山西、安徽、上海、吉林、湖南、甘肃、宁夏、内蒙古、云南

41、等省市区先后启动大学生宁夏、内蒙古、云南等省市区先后启动大学生“村官村官”计划。计划。n3、全面发展阶段、全面发展阶段q2008年年3月，大学生月，大学生“村官村官”工作进入全面发展时期。自工作进入全面发展时期。自2008年年3月全面启动选聘大学生到村任职工作以来，共有月全面启动选聘大学生到村任职工作以来，共有130万多名高校毕业生自愿报名应聘，各地共选聘万多名高校毕业生自愿报名应聘，各地共选聘15.9万名万名大学生大学生“村官。村官。q大学生大学生“村官村官”到农村基层工作以后，充分利用自己的所到农村基层工作以后，充分利用自己的所学和特长，积极为建设农村、服务农民、发展农业作出贡学和特长，积

42、极为建设农村、服务农民、发展农业作出贡献，同时自身也得到了锻炼和提高，成为新农村建设的骨献，同时自身也得到了锻炼和提高，成为新农村建设的骨干力量。干力量。q2010年年4月月29日，中央组织部下发通知，日，中央组织部下发通知，5年内选聘年内选聘10万大万大学生村官增长为学生村官增长为5年内选聘年内选聘20万大学生村官，万大学生村官，2010年全国年全国选聘选聘3.6万名大学生村官。万名大学生村官。（二）政策出台的原因（二）政策出台的原因 n1、宏观原因。、宏观原因。中国农村的乡土性使农村治理主要依靠家中国农村的乡土性使农村治理主要依靠家长制，宗族制和人情关系，这与现代社会的民主、法制要长制，宗

43、族制和人情关系，这与现代社会的民主、法制要求形成鲜明对比。求形成鲜明对比。n 2、现实原因。、现实原因。社会利益格局分化，村级领导综合素质参社会利益格局分化，村级领导综合素质参差不齐，导致基层治理危机频发。差不齐，导致基层治理危机频发。n3、时势原因。、时势原因。随着城镇化步伐加快，农村精英流失造成随着城镇化步伐加快，农村精英流失造成农村工作缺乏人才支撑。农村工作缺乏人才支撑。n4、直接原因。、直接原因。我国高等院校毕业生人数屡创新高，就业我国高等院校毕业生人数屡创新高，就业形势十分严峻。大学生村官政策的出台一定程度上缓解了形势十分严峻。大学生村官政策的出台一定程度上缓解了这一不容乐观的形势。这一不容乐观的形势。谢谢 谢！谢！