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1、机关事业单位编外临时用工现状分析及建议编外临时用工是机关事业单位非正式员工的一种统称。为全 面、准确掌握情况，6 月初，三门县编委办专题对全县机关事业 单位编外临时用工情况进行了调查摸底。调研发现，部分机关事 业单位编外临时用工人员呈逐年增多之势头、管理比较混乱、劳 动纠纷增多，成为机关事业单位机构编制监管盲区，干部群众反 响强烈，必须引起高度重视。一、基本现状及问题 此次调研，主要采取部门自查和随机抽查的方式。调研中 发现，截止时间为2012 年 6 月份，全县机关事业单位共使用 编制外人员 1200 人，占全部行政事业单位编制的14%。从分 布情况看，全县共有53 个机关事业单位使用了编外
2、人员，占全 部机关事业单位的59%，其中卫生系统各医院编外人员328人， 公安系统协警167人，广播电台116人，分别占27.3%、13.9%、 9.7%。从用工情况看，编外用工岗位分为后勤服务岗位、技术 性岗位和管理辅助性岗位三类，主要集中在驾驶、打字、门卫、 保洁以及其它协助管理等岗位。从年龄结构看，50岁以上171 人，占14.3%；3050 岁 579 人，占48.3%；30 岁以下 450 人， 占 37.5%。从审批情况看，经人事编制部门批准的43 人，主管部门批准的有202人，单位自聘955人，经有关部门批准的占 编外用工总数20.4%。由于缺乏政策规范和有效监管，编外用工已成为
3、机关事业单位缓解人力资源矛盾的一个主要手段，从调查情况看，我县编外用工存在以下四个方面问题： 位“扎口管理、凡进必考”的录用政策，编外人员的使用方式、 薪酬标准通常取决于单位领导个人意愿。同时，各部门单位对 编外人员的聘用、管理、社会保险、劳动合同签订、薪酬等没 有制定相应的制度，对使用编外人员缺乏严格的计划性，基本 上是由部门单位领导说了算，随意性比较大,管理也不规范。一是编外用工随意性大，理不规范。相比于行政事业单二是编外人员的待遇参差不齐。通过调研发现，一些部门 单位对使用编外人员未签订劳动合同，未交纳社会保险。调查 发现，有签合同的964人，签合同率80.3 %；参加保险的799 人，
4、编外人员参保率66.6%。也就是说，尚有近1/5的编外人 员未签订合同和1/3的编外人员未参加社会保险。同时，编外人员同岗不同酬，单位与单位间福利待遇参差不齐的现象比较突出。如同一乡镇的编外人员，分为乡镇聘、站所聘，待遇都 不一样；不同乡镇从事同一岗位的编外人员，待遇也不一样。 三是社会保险缴纳的刚性要求与各单位财力承受力弱之间 存在矛盾。编外人员的经费主要依靠各单位通过挤占办公经费等方式自行解决，若全部参加五大社会保险，一些用人单位力 不从心。是劳动争议案件有所增长。随着编外人员法律意识和维权意识的逐步增强，编外用工管理难度逐步增加。近年来，机 关事业单位编外人员通过电话、寄信、信访反映未达
5、最低工资、 未缴纳社会保险、未签订劳动合同等情况逐年增加。甚至出现群体访现象，影响了全县稳定大局。二、原因分析调研中发现，产生我县编外用工上述问题的主要原因有以 下四个方面：一是单位人员编制有限，编制控制严格。随着人事制度改 革的深化和机构编制管理工作的加强，一方面机构要优化，人 员要精减。另一方面，机构设置越来越规范，各系统工作越来 越细化，各项创建达标及社会事务性工作也逐渐增多，大量具 体的事务工作和后勤工作都需要人做，如我县的综合执法及正 在开展的“六大创建”等中心工作，要求高、任务重、头绪多， 原有人员不足，客观上也需要增加人员。为确保各项工作正常 开展，对用工单位来讲最便捷的方法就是
6、聘请临时人员。二是单位岗位管理没有跟上，存量人力资源盘活不足。一 些部门单位领导对劳动用工法律法规学习了解不够，对聘用编 外人员的成本、风险估计不足。一些部门和单位没有充分挖掘现有在编人员的潜力，岗位管理没有跟上，存在人浮于事、因 人设岗现象，一些脏、累、差的工作通过编外人员去做，不同 程度地存在着“正式工看看，临时工干干”的现象这也是导致编 外用功数量增加的原因。三是编外人员的管理没有纳入统一管理，缺乏政策规范和有 也基本没有制定规范的文件。由于这些原因，致使编外人员的 进人、使用、管理处于一种近似于失控的状态，人员的聘用程 序相对简单，也使这部分人数增长过快。效监督。目前我县对编外人员还没
7、有统规范的政策，各单位四是政企、事企不分，改革不到位，后勤服务社会化程度 不够。我县社会行业中介组织发展还不够强大，政府后勤服务 社会化尚不能完全推行。部分可以向市场采购的服务和可以委 托市场运作的业务，依然由机关、事业单位自行操作，没有实 现从“以钱养人”向“以钱办事”的转变。如有些后勤岗位可以通过 向市场购买服务的方式，转变为社会化经营。三、编外用工的危害 编外临时用工对机关事业完成一些中心工作起到了一定的 积极作用，但从长远的角度看危害不少：一是严重损害了机构编制的权威性。本来“编制就是法律”， 禁止各种形式的超编、混编、混岗行为，而编外用工从某一方面来说，就是一种变相的超编、混编，损害
8、了机构编制的权威 性。二是加重了机关事业单位的负担。劳动合同法已于2008 年1月1日起实施。劳动合同法规定：建立劳动关系一个 月内必须签订劳动合同，超过一个月不满一年未与劳动者订立 书面劳动合同的，应向劳动者每月支付二倍的工资；连续订立 二次固定期限劳动合同，第三次必须订立无固定期限的劳动合 同；满一年未订立书面劳动合同的视为用人单位与劳动者已订 立无固定期限的劳动合同。编外人员劳动（聘用）合同以及缴纳社 会保险、解除合同的补偿等问题，将对机关事业单位带来很大 的经济压力。三是有违公平正义，容易滋生腐败。不可否认，某些有些 人托关系先到空编机关中某个岗位上做临时工，然后再参加单 位组织的招考
9、考试（有的单位甚至在设定招考条件时为这些临 时人员量身打造”），这里面往往有某种利益关系在暗自成是助长了机关不良风气。大量编外临时人员充实机关各股室，个别单位难免出现忙了编外的，闲了在编的的现象， 造成官僚之风更盛，工作效率更低，机关作风更差，群众反响 强烈。五是挫伤了原有工作人员的工作积极性。大多编外人员工 资福利通过挤占办公经费方式解决，一定程度上减少了单位原 有工作人员的福利，挫伤了原有工作人员的积极性。四、对策建议 加强全县编外用工管理是一项长期性的工作，针对我县编 外用工使用情况及管理难点，提出如下建议意见：一是清理和规范现有编外用工。在前期调查的基础上，建议 由县纪委牵头，组织、编
10、委办、人事、财政等单位配合，制定出 在编不在岗人员和临时工清理办法，先清理、后规范，按照需要、 精干、高效、合理的原则规范一批、清理一批。对存在人浮于事 现象，而编外人员过多的单位，通过挖掘编内人员潜力，精减编 外人员；对一些可通过花钱买服务的岗位，要通市场化形式进行 运作，减少使用编外人员；对确工作需要聘请编外人员的，要签 订劳动合同，缴纳各项社会保险，规范劳动关系。对涉及编外人 员投诉和劳动仲裁案件要坚持以调解为主，通过依法调解，化解 纠纷，维护双方的权益，维护社会稳定。二是控制编外用工总体规模。编制等部门要研究制定机关 事业单位编外人员管理的指导意见，建立机关事业单位编外人 员劳动合同备
11、案、年审制度，加强编外人员用工管理。要实行 总量控制和计划管理，将编外用工纳入人员总体规模控制范围， 建立健全编委用工管理信息库，实行动态监管。各行政事业单位将用工岗位及人数报编制部门审批，编制部门根据各单位实 际情况核定总量。总量一旦核定，各单位不得突破。三是建立健全编外用工管理制度。按照相关法律法规，人 社等部门要研究制定编外用工录用程序、管理考核制度、薪酬制度、辞职辞退和劳动争议等一系列管理制度，建立健全部门 之间的监督制约机制、责任追究机制、做到依法用人、规范管 理，确保编外人员的进出、使用规范有序。要注重编外用工的 事先预防和事后监管，强调先申报核准后方可聘用编外用工， 强调财政部门
12、对各单位编外用工人员的监管，把编外人员清理 规范工作与经费管理结合起来，做到不清理、不拨款。要分清 责任，用工员额控制责任在编制部门，经费预算责任在财政部 门，经费标准调整责任在人社部门，编外用工的使用、管理在 用工单位。全县应要统一出台规范性管理办法，消除各单位编 外人员进人模式、管理方式、工资待遇不同的情况，指导各单 位建立编外人员基本管理制度，明确各级各岗位的能力素质要 求，构建统一明确、科学合理的岗资体系，做到依法用人、规 范管理。是探索多种用工形式。要坚持以人为本，按照劳动合同法的规定和实际需要，建立多种用工形式，在法律法规范 围之内减轻编外用工经济负担。一方面鼓励发展劳务派遣公司 等各类劳务、人才中介组织，积极探索能进能出的用人机制。如机关事业单位在计划内使用临时工可与劳务派遣单位订立劳 务派遣协议，再由劳务派遣单位与个人签订劳动合同，用工单 位只管用人，不与个人发生劳动关系。另一方面加快推行行政 事业单位后勤服务外包的管理方式，减少后勤服务岗位的编外 用工人员，变“养人”为“养事”，降低行政运行成本，提高行政办 事效率。
机关事业单位编外临时用工现状分析及建议
