开发区与行政区管理体制合一(案例分析)

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1、开发区与行政区体制合一的成功实践青岛经济技术开发区管理体制创新案例分析案例：坚持以改革创新的精神谋划发展，逐步建立一套科学创新的 管理体制和运行机制，是青岛经济技术开发区经济社会可持续发 展的根本动力。本文主要讲述青岛经济技术开发区通过不断推进 体制、机制的创新，成功实现与行政区管理体制合一的案例。案例背景：青岛经济技术开发区 1984 年 10 月经国务院批准，原规划面 积为 15 平方公里，建在与青岛隔海相望的黄岛区内。黄岛原来是 青岛市所属的一个县级区，下辖四个乡镇，基本上是以农业为主 的城乡接合部，面积220 平方公里（现两区总面积为274 平方公 里）。黄岛区内有大型电厂、大型油库、

2、港口，基础条件与浦东 有类似之处。小平同志南巡讲话后，我国掀起了新一轮对外开放、加快发 展的高潮，在这一背景下，山东省委、省政府决定加快发展外向 型经济，尽快形成由东向西、由沿海到内地对外开放的整体布局 为了贯彻落实省委、省政府的决策部署，充分发挥开发区的体制 优势和政策优势，带动黄岛的发展，实现两区优势互补，1992年 山东省和青岛市政府将青岛开发区扩展到黄岛全区，开发区管委 会与黄岛区政府合署办公，两块牌子一班人马，开了全国沿海城 市把经济区与行政区融为一体的先河。案例分析：青岛开发区与黄岛区体制合一的成功经验，主要体现在以下 几个方面：1、创新领导体制，两区部分领导交叉任职。两区体制合一

3、后， 为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力的领导，青岛开 发区实行了一套机构、四块牌子的领导体制，党政领导交叉任职。 即：开发区的工委、管委和黄岛区的区委、区政府合并设立、合 署办公，工委（区委）、管委（区政府）的主要负责人由一人兼 任，并享受青岛副市级待遇。2005 年 1月，市委、市政府对开发 区的领导体制做了调整，规定工委书记、区委书记与区长可以分 设，适当时候也可以一人兼任，管委会主任可由工委书记兼任， 适当时候也可以分设（目前由 1 名青岛市委常委兼任开发区工委 （黄岛区委）书记、管委主任）。开发区工委（黄岛区委）常委不 超过 11 名；工委（区委）设副书记 4 名（目前实际为

4、副书记 3 名），管委会设副主任 45 名；设黄岛区政府副区长 34 名。 其中，2 名副书记兼任管委会副主任、政府副区长，分工各有侧重。2、推进机构改革，两区部分部门合署办公。两区合一，在管 理体制的设计上，指导思想是向开发区靠，保持开发区精简高效 的特色。但完全按照开发区的模式设置也是不行的，因为开发区 是一个单一的经济区域；黄岛区是一个行政区，对区域内的经济 发展、社会管理与服务均要负责。按照有关法律法规，还要设立 人大、政协、政法等部门。综合以上因素，两区体制合一时，在 机构设置和人员编制总量上，定了这样一条原则： 1+11，即合 并后的总量小于原黄岛区的 1（两个硬指标：合并前区直机

5、关、事 业单位共 72个，合并后精简为33 个，精简幅度为54%；人员编 制由合并前的 1155 人压缩为 766 人，精简幅度为 34%）。采取 的措施可以概括为 5 个字，即“合、撤、放、改、转”，“合”就 是将职能相近、交叉、重叠的部门合并，如：组织部、人事局、 编委办合并，一个机构多块牌子；“撤”就是撤销一些专业性行政 部门；“放”就是将政府“不该管、管不了、管不好”的事下放给 企业或社会中介组织；“改”就是将一些服务性的工作机构改为事 业单位或中介组织，逐步与主管部门脱钩分离；“转”就是将一些 以经营性为主，兼具部分行政职能的单位，将其行政职能剥离后， 转为经济实体，如：一次性将工业

6、局、商业局等12 个部门转为经 济实体。同时，通过转一批、下一批、培训一批、退一批等办法， 将人员压缩到编制数额内。按照上述原则，工委（区委）设置 6 个部门，管委（区政府）设置14 个部门。根据有关法律法规，保 留了原黄岛区的人大、政协、公检法司及群团部门。在此体制框 架下，2001 年 12 月党政机关机构改革时，青岛市委、市政府批 复青岛经济技术开发区工委（黄岛区委）设置 7 个部门，管委（区 政府）设置 20 个部门（实际设置 18 个）。3、开发区与行政区职能相对分开，部门分设运作。两区体 制合一时，由于实行两区党政领导交叉任职、部门合署办公，众 多社会事务的羁绊以及新旧观念严重冲突

7、，使青岛开发区一定程 度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，造成了 开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复归的问题。 2005 年 1 月，市委、市政府对开发区管理体制进行了调整，基本 框架是管委、区政府职能适当分开，各有侧重，部门分设运作。 管委会主要负责开发区的经济发展、外经外贸、招商引资、协调 服务和城市建设等事务；黄岛区政府主要负责本行政区域的城市 管理、市场监管、劳动和社会保障、社会治安、社会事务、公共 服务、农村经济等。涉及经济发展、外经外贸和规划建设等的部 门，以开发区管委管理为主。开发区管委还设置少量精干的招商 引资、开发建设和协调服务机构，按事业单位管理，实

8、行公司化 运作，其工作人员实行全员聘用制，搞活分配，建立能上能下、 能进能出、竞争激励的用人和分配机制。同时，向开发区管委会 下放了工商、食品药品监督、质量技术监督和规划、环保、广播 电视等 6 个垂直管理部门的干部人事管理权限（包括人、财、物）。总体而言，两区体制合一是“利”远大于“弊”，促进了开发区经济社会持续快速健康发展。其有利的方面主要体现在：第一，减少区域内的行政运行成本。两区体制合一前，两区之 间的利益取向有很大的差异，很多社会事务难以协调，司法管辖、 公交线路断档等问题冲突不断，造成内耗非常严重，同时，由于 对土地、港口、旅游等资源的分割，造成区内新进大项目难以合 理安排，使得开

9、发区的开放资源和功能优势，黄岛区的区位优势、 港口等资源优势，都不能得到集约化利用，这对两区的发展都有 着极为不利的影响。两区体制合一后，减少了区域摩擦，提高了 行政效率，使两区优势得以有机结合，拓展了开放空间，增强了 开放活力，整个新区已经初步成为一个以外向型经济为主、功能 相对完善的区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势， 为建设现代化国际新城区创造了必要条件。第二，有利于统一规划、统一产业布局。在规划建设上，两区 体制合一后，青岛开发区由起步的 15 平方公里扩展为 274 平方 公里，发展空间严重不足（1992 年开发区 15 平方公里的规划总 面积中已经开发建设了 10 平方

10、公里）的问题得到缓解，也使两区 整体区域空间上的合理布局成为可能。青岛开发区按照建设现代 化国际新城区的城区发展定位和目标，确定了“高标准规划，高 质量建设，高水平经营，高效能管理，高速度配套”的规划建设 指导方针，确立了功能区布局，完成了各分区规划、专业规划和 详细规划，城区建设力度不断加大，城市基础设施迅速发展，为 项目建设和居民生活服务的功能显著增强。青岛开发区于 1996 年完成了区域总体规划布局的调整，2005 年进行了完善，将开发 区和黄岛区共同管辖的 274 平方公里的区域规划为四大主体功能 区，包括“大港口”和大物流功能区、“大工业”功能区、唐岛 湾行政商务中心区功能区、特色旅

11、游功能区。实践证明，这一规 划是较为科学合理、合乎实际的，保证了青岛西海岸经济社会的 健康有序发展。第三，有利于招商引资和项目建设。在项目布局上，体制合一 为项目建设提供了充足的发展空间，使开发区能够按照“四大主 体功能区”的总体布局和每个功能区的发展重点对项目进行统一 安排，从根本上解决了两区并存所引起的规划和土地征用等方面 的矛盾。在招商领域上，依托“大工业”功能区内的临港产业区 重化工业区、北部工业区和西海岸出口加工区，进行工业项目的 招商；依托“大港口”和大物流功能区内的前湾港区、物流贸易 区、港航生活区和特色旅游功能区内的凤凰岛旅游度假区、珠山 国家森林公园以及唐岛湾行政商务中心区，

12、加快现代物流、特色 旅游、总部经济、服务外包、商贸业等服务业和基础设施领域利 用外资的步伐。在投资软环境上，两区体制合一、机构精简高效 的管理体制，使区内的一切管理权限集中于开发区管委会，减少 了体制磨擦，在招商引资和项目建设上能够实现“一幢楼”办公 “一站式”审批、“一个窗口”收费、“一条龙”服务，提高办事 效率，降低管理成本，优化投资环境，增强了新区的对外吸引力案例总结与启示：1、国家深化改革、扩大开放的宏观政策性指引，是开发区 与行政区管理体制合一的形成与发展的前提。正是基于这样的有 利背景下，才为开发区与行政区管理体制合一这种管理模式的产 生、发展和不断完善创造了条件。2、山东省委、省

13、政府和青岛市委、市政府的关注与支持， 是开发区与行政区管理体制合一成功实践的有力保障。山东省委、 省政府高度重视青岛开发区的发展，对开发区体制创新和经济社 会发展给予大力支持。青岛市委、市政府多次出台文件，理顺开 发区和黄岛区的管理体制，实施推进西海岸战略，将青岛开发区 定位为“环湾保护、拥湾发展”的重要一极，多次出台区域性扶 持措施，保证了青岛开发区的快速发展。3、青岛开发区工委（管委）注意总结发展进程中遇到的各 类问题，不断提出管理体制改革创新的战略性构想，是保证开发 区与行政区管理体制合一成功实践的重要依托。正是开发区工委 （管委）在领导体制、机构设置、管理权限等方面的多次积极建 议，使

14、开发区管理体制改革持续获得了上级党委和政府的大力支 持。4、经济社会发展所取得的巨大成就，为开发区与行政区管理 体制合一成功实践提供了有力的证据。两区合一以来，青岛开发 区经济社会保持了又好又快发展的良好态势，主要经济指标连续 10余年保持 30%左右的增长速度，地区生产总值、工业总产值以 五年翻两番的速度跨越式发展，形成了产业集群、高科技产业、 现代服务业、循环经济“四大经济亮点”和家电电子、石化、造 修船、海洋工程、汽车、港口“六大产业集群”。实践证明，青 岛开发区与黄岛区的体制合一是成功的，为全国国家级经济技术 开发区的体制改革探索做出了贡献和示范，具有可借鉴性。目前， 广州、宁波、福州等开发区也都采取了开发区与行政区体制合一 的管理模式。