公路治超强制卸载的法律依据问题

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1、公路治超强制卸载的法律依据问题“对被查处的违法超限超载运输车辆，要责令停驶、责令车主对 超限超载部分的货物实施卸载或采取强制卸载等纠正措施，消除违法 行为。对公路造成损坏的，还应按赔补偿标准及实际损坏程度给予赔 补偿。”九部委关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知 （2007 年 10月 18日）和九部委 2007年的这个通知类似，在实际工作中，我们经常 会听到公路管理机构在治理超限运输时“采取强制卸载的纠正措施” 的提法。那么，公路管理机构有“强制卸载权”吗？很多人对此深信 不疑，实际上，在中华人民共和国行政强制法实施之后，这还真 的是一个问题。是否具备相应的执法权力，必须要看法律法

2、规是否授 权。笔者将从四个方面，作一些粗浅建议。超限运输的认定标准问题一般来说，车辆“超载”和“超限”是不同的：超载是汽车装载 货物超过汽车额定荷载质量；而超限是指车辆的外廓尺寸或总质量超 过公路、公路桥梁、公路隧道限载、限高、限宽、限长标准，确需在 公路、公路桥梁、公路隧道行驶的车辆。交通部规章超限运输车辆行驶公路管理规定（2000 年 2月 13 日交通部令第 2号）规定：“超限运输车辆是指在公路上行驶的，有下 列情形之一的运输车辆：（1）车货总高度从地面算起 4 米以上（集装 箱车货总高度从地面算起 4.2米以上）；（2）车货总长 18米以上；（3） 车货总宽度 2.5 米以上；（4）单

3、车、半挂列车、全挂列车车货总质量 40000 千克以上；集装箱半挂列车车货总质量 46000 千克以上；（5） 车辆轴载质量在下列规定值以上：单轴（每侧单轮胎）载质量 6000 千克；单轴（每侧双轮胎）载质量10000 千克；双联轴（每侧单轮胎） 载质量 10000 千克；双联轴（每侧各一单轮胎、双轮胎）载质量 14000 千克；双联轴（每侧双轮胎）载质量 18000 千克；三联轴（每侧单轮 胎）载质量 12000 千克；三联轴（每侧双轮胎）载质量 22000 千克”。此外，2004 年 4 月 30 日，交通部、公安部、发改委、质检总局、 安监局、工商总局、法制办又公布了集中治理超限超载期间

4、“统一的 超限超载认定标准”（即：二轴车辆车货总重不超过 20 吨；三轴车辆 车货总重不超过 30 吨；四轴车辆车货总重不超过 40 吨；五轴车辆车 货总重不超过 50 吨；六轴及六轴以上车辆车货总重不超过 55 吨；虽 未超过上述五种标准，但车辆装载质量超过行驶证核定载质量的）。该 标准简单易行，并沿用至今；但是文件中的“集中治理期限”仅限于 “从 2004 年 6 月 20 日起，利用1 年时间”，至于“集中治理期限”结 束之后，该“超限超载认定标准”是否继续适用，适用多长时间，和 超限运输车辆行驶公路管理规定的标准如何衔接等问题，目前尚 无相应配套的法律、法规、规章来明确。强制卸载的性质

5、问题笔者认为：“强制卸载”属于行政强制执行的一种，细类为“排除 妨碍、恢复原状”。理由是：根据中华人民共和国行政强制法释义， “恢复原状即行政机关要求违法当事人将侵害对象恢复到侵害之前的 状态”；对非法超限运输货物的“强制卸载”即是要求行政相对人，将 可解体的货物（注：不可解体超限运输车辆可依法申请公路超限运输 许可，同时，因为是“不可解体”，也不存在“卸载”的问题）中的“超 限”部分予以转移，从而恢复到合法装载标准之内的状态。“强制卸载”不属于行政强制措施里的“查封”或“扣押”，原因 有二：第一，“查封”是指行政主体对行政相对人的财产就地查实、封 存，以待具体行政行为后加以处理的行政强制措施

6、；而“强制卸载” 只需卸载货物至合法装载状态即可，并不就地封存，因此“强制卸载” 不属于“查封”。第二，“扣押”是行政主体强制留臵相对人的财物， 限制其继续占有和处分；而“强制卸载”只是行政机关强行将货物卸 载至合法的装载标准范围内即可，行政相对人对被强制卸载的货物既 可自行保管，也可另外联系车辆装载，其对其货物的占有、处分权并 未因“强制卸载”而受任何影响；行政机关也无没有任何必要强行留 臵行政相对人的货物。公路管理机构“强制卸载”的法律依据问题（一）法律法规未授权公路管理机构强制卸载1.中华人民共和国公路法的规定第七十六条第（五）项规定， 车辆在公路上擅自超限行驶的“由交通主管部门责令停止

7、违法行为， 可以处 3万元以下罚款”。注意：这里的“责令停止违法行为”属于行 政命令，行政命令仅仅是行政主体依法要求行政相对人为或不为一定 行为的意思表示，不对行政相对人产生直接的强制作用。2.公路安全保护条例的规定 第六十四条规定，对超限运输车辆，“由公路管理机构责令改正， 可以处 3万元以下罚款”。这里的“责令改正”和公路法的规定一 致，属于行政命令，不对行政相对人产生直接的强制作用。（二）地方性法规、规章授权强制卸载的合法性仅限于中华人 民共和国行政强制法实施前比如河北省治理货运车辆超限超载规定（2010 年 8 月 1 日起 施行）第十二条：“治超执法人员对超限超载的货运车辆，应当责令

8、违 法责任人自行卸载。违法责任人在规定的时间内不自行卸载的，应当 强制卸载，卸载费用由违法责任人承担”。但是，自行政强制法于2012 年 1月1日起施行后，任何部门 规章、地方性法规都不能再授权公路管理机构或其他交通行政执法部 门强制卸载，原因是：第一，根据立法法规定，法律的效力高于 行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规 章；下位法违反上位法规定的，属于应“由有关机关依照权限予以改 变或者撤销”的事项；中华人民共和国行政强制法第十三条明确规 定：行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的， 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；既然公路法 未就“强

9、制卸载”作出规定，那么作为下位法的行政法规、地方性法 规、规章均不应就“强制卸载”作出规定。第二，原地方性法规、规 章授权公路管理机构对超限运输车辆实施强制卸载的，在行政强制 法实施后，相关规定一律失效（包括九部委的规范性文件关于印 发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知关于公路管理机构实 施“强制卸载”的规范性文件）。综上所述，在现行法律法规的框架之 内，公路管理机构实施“强制卸载”不具备任何法律依据。从物权法看“强制卸载”问题中华人民共和国物权法第四条规定：“国家、集体、私人的物 权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第三 十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产

10、，依法享有占用、使 用、收益和处分的权利”。超限运输货物无论运输到何地，无论是否被 卸载，都是货主的动产，货主依法享有对货物的物权，包括所有权、 用益物权和担保物权；货主基于道路运输合同，将货物交由承运人运 输，承运人依法取得对货物占有的权利；违法的是超限运输行驶公路 的行为本身，但是被卸载的货物不是违法所得，不是非法财物，在此 情况下，除非有法律法规的明文规定，否则行政机关（包括公路管理 机构在内）不能强制卸载，更不能对货物自行处臵。就公路管理机构 来说，在无新的法律法规支持的情况下，公路管理机构无权实施“强 制卸载”，只能“责令改正”，并由当事人自行卸载。既然公路管理机构无法律依据强制卸载

11、，也不能擅自处臵被卸载 的货物，那么，牵扯“卸载”问题时，必须做到合理合法、慎之又慎 具体应注意三点：一是如果要卸载超限部分的货物，必须取得车主或 承运人同意；二是只有在车主或承运人主动要求由公路管理机构帮助 卸载的情况下，公路管理机构才可以实施卸载，否则，一律应由车主 自行卸载；三是无论货主、承运人自行卸载或公路管理机构帮助卸载， 均属于民事行为，而不是行政行为，牵扯货物的保管、收费等问题时， 应当按照民法、合同法等规定平等协商、共同签订协议，不宜 由公路管理机构单方确定，否则易引来不必要的法律风险。从目前公路治超站建设的情况来看，不少治超站点存在建设标准 较低、建筑面积小、无卸载场地和货物仓库，无可供卸载的机械、设 备，执法人员数量不足等情况，无论治超站实施“强制卸载”或“帮 助卸载”，实际操作中都存在巨大的困难，这也是公路治超工作中的一 大尴尬。从实际情况来说，没有强制卸载权，实际上就很难对可解体的超 限运输货物“消除违法状态”，非法超限运输的治理力度自然会受到影 响，公路、桥梁本身的安全和交通安全就容易受到损害；即便允许强 制卸载，如果仅仅把该工作局限于路面治理超限运输的最后环节，实 际上都难以保证治超效果。只有真正从汽车生产、货物起运等源头治 理下手，确保合法装载，这才是治超的“王道”，可以这么说：治超既 是一个立法问题，也是一个整体制度设计的问题。