农民居住形态改变与生产方式、管理模式的重构

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1、农民居住形态改变与生产方式、管理模式的重构关于都江堰市农民集中居住后相关问题的调查与思考都江堰市委党校摘要 在统筹城乡发展的实践与探索中，特别是灾后都江堰市农村采取统规统建、统规自建等方式使农民集中居住，从而改变了农民原有的生活方式，为新农村建设奠定了基础。然而与之相适应的生产方式、管理模式却相对滞后，存在着行政体制不畅通、管理机制不健全、规划与配套设施不完善等相关问题，因此只有关注与建立农民集中居住后相应的政策体系，才能稳步推进统筹城乡、新农村建设。 关键词 灾后重建 农民集中居住 生产管理模式 重构 2003年都江堰市被确定为成都市“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”五个试点区（市）县

2、之一，2007年末又成为农村产权制度改革首批试点区（市）县。在6年多统筹城乡发展的实践与探索中，特别是灾后都江堰市农村采取统规统建、统规自建等方式集中居住的农户已达39310户, 集中居住改变了农民原有的生活方式，为新农村建设奠定了基础，使统筹城乡发展的思路和办法得到进一步丰富和提升，统筹城乡发展的体制机制得到进一步发展和完善。同时，也面临着农民集中居住后带来的生产方式与管理模式不相适应的挑战，如何解决集中居住后增加的居住成本、生活成本？如何弥补原有庭院经济收入减少等都需要我们站在更高的角度进行前沿性的思考。一、当前都江堰市农民集中居住的基本情况（一）集中居住区的规模与结构现状一是集中居住区人

3、口绝对数量大。目前，都江堰市已建成农民集中安置点共47个，入住居民户数达11858户，常住人口接近3万人；在建农民集中安置点166个，常住人口预计将超过11万人；规划中农民集中安置点36个，常住人口预计超过2万人。安置点全部建成后，农民集中居住区容纳的居民将接近都江堰市全部农村人口的50%。二是集中居住区年龄结构趋于老龄化。通过对已入住集中安置点调查发现，年龄在18岁以下的约有6525人，占19%；1840岁11117人，占33%；4150岁9269人，占27%；50岁及以上7091人，占21%（见图1）11117, 33%已入住集中安置点人口年龄结构6525, 19%9269, 27%709

4、1, 21%18岁以下1840岁4150岁50岁以上图1 已入住集中安置点人口年龄结构三是集中居住区居民文化程度偏低。已入住的安置点中，小学文化程度的约12213人，占36%；初中14147人，占42%；高中或中专6072人，占18%；大专及以上1242人，占4%。（见图2）已入住集中安置点人口文化结构12213, 36%14147, 42%6072, 18%1242, 4%小学及以下初中高中或中专大专图2 已入住集中安置点人口文化结构（二）集中居住区的基础设施建设现状目前，在都江堰市已建成的47个集中居住区中，公共卫生场所61个，每个安置点平均1.3个；文化娱乐设施43个，每个安置点平均0.

5、9个；商业网点场所213个，每个安置点平均4.53个；已入住安置点文化娱乐设施偏少，部分安置点甚至没有文化娱乐设施。（三）集中居住区的经济现状已入住的安置点中，绝大多数农民年收入在1万元左右。低保及以下收入的共有929户，占已入住安置点总人口的7.8%；年收入3万元以上收入的共有1382户，占已入住安置点总人口的11.2%。二、农民集中居住后需要关注和解决的主要问题（一）行政体制不畅通目前，都江堰市已建和在建的农民集中居住的建设和聚居人口已达到一定规模，突破了传统的行政区划，但大多数安置点仍延续原有行政村级管理体制，尚未成立新的社区居委会，没有建立统一的组织体制。虽然市委、市政府出台了加强安置

6、小区社区管理的相关指导意见，但就农民集中居住后的行政管理和社区管理还未出台统一的政策意见，各乡镇具体操作办法不一。另外，都江堰市农民集中居住后的社区管理资金来源渠道单一，目前，常规费用主要由各乡镇承担，使得农民集中居住区的社区管理经费普遍比较紧张。（二）管理机制不健全农民集中居住后，原村和新的农民集中居住区社会管理职能未有序衔接，存在交叉管理现象。主要是一些规模较大的安置区，安置了多个村的村民，一部分涉及到与原村的经济利益的事务，如征地安置保障、集体资产分红、农村大病医疗、社会救助等，还是在原村办理；一部分社区内部事务如社区环境卫生、治安保安等，主要由新社区管理；其他如党员活动、征兵服役、计划

7、生育等事务，存在原村与新社区交叉管理现象；另外，很多事务如民主选举、党员关系等，主要以户籍为依据，而居民户籍有的已迁往新社区，有的还保留在原村。原村与新社区的关系错综复杂，造成管理上的混乱和诸多矛盾。（三）规划与配套设施不完善由于灾后重建安置时间紧、任务重，许多乡镇农民集中居住小区是边拆迁、边规划、边建设、边安置，导致公共配套建设跟不上，主要表现在农民集中居住区的文化、体育基础设施相对较少，安全技防设施缺失等；很多细节问题考虑的不够完善，比如纯农业社区，农民反映没有地方堆放农具，养殖家禽；已建好的基础设施维护和管理不到位，比如农民集中居住小区道路后期养护主体缺位，乡镇与交通部门认识不统一；规划

8、过程重农房建设、轻配套设施建设，比如农田水利设施就没进入规划。（四）思想观念不适应农民居住集中是农村向现代化迈进的一种探索性、创造性实践。几千年来，农民赖以生存的是土地，农民由祖祖辈辈散居转向集中，观念不适应，生活习惯不适应，思想观念上产生抵触，成为农民集中居住的障碍。一是居民参与物管意识淡薄，存在乱搭乱建现象。一些居民受原有农村长期散居的影响，我行我素，随心所欲，如绿地内种菜、绿化内乱牵挂、垃圾随手扔、楼道内乱堆放等现象较为普遍。二是消费享受服务的意识不强，由于安置房开发的特殊性和农居拆迁集中居住的较为被动性，使得住户没有缴纳物业管理费的概念。三是主动就业创业的观念不强。有些农民身份转变了，

9、但是思想上还没有向市民转变，自主创业、自谋职业和通过其他途径积极实现就业的意识较为薄弱，还存在一定的依靠政府、依靠村委补助救济的思想。（五）政策措施不到位农民集中居住是一项政策性很强的系统工程，涉及到拆迁安置、土地置换、社会保障、行政村调整等方方面面，需要各方面的政策配套和支持。集中安置点分三种情况，一是完全失地，农民失去农田，没有相应的产业支撑，出现部分农民就业困难、就业不充分现象。二是农民集中居住后还留有少量的承包田，造成社会保障安置不充分，或者待遇偏低，三是完全拥有土地的纯农业区，集中居住使农民生产半径扩大，带来极大不便，一方面导致生活来源大幅减少，另一方面，集中居住后包括水、电、气费在

10、内的日常开销却大幅上升，使得生活成本大幅增加。因此，需要进一步加强对农民集中居住后促进就业、健全保障、完善公共服务等方面的系统研究，制定完善相关政策措施，以解决农民的后顾之忧，推动农民向市民的顺利转化。（六）产业支撑不雄厚农民集中居住后，需要有土地流转和产业支撑，以解决生活与就业，调查中，虽然各乡镇都有产业规划、土地流转，但形不成体系，规模偏小；农业龙头企业数量少，资金薄弱，市场驾御力较低，还形不成示范带头的辐射效应，未来具有不确定性。（七）物业管理不规范在我们调查的已建成入住的农民集中居住小区的物业管理大部分是政府主导模式，即由相关镇（街道）出资成立物业管理公司，或者由政府委托农垃人员进行简

11、单的卫生保洁，还有一部分是依托原村或社区居委的人员实施物业管理。农民集中居住小区全部规划建成后约有280个点位，建筑面积约760万平方米，假使按照0.1/平方米.月收取（最底线），政府每月将支付76万元，全年财政将支出912万元，负担沉重，渠道单一，造血功能严重缺损。村民认为公共区域维护是政府的义务，不接受自行缴纳物管费，相对水、电、气费，公共区域管理收费非常困难。无论是哪种形式的居住点，一般未建立房屋维修基金，随着小区后续绿化更新、管网更新、道路维护、房屋维修等支出项目的增多，后期费用难以为继。如果不解决长效管理经费问题，最终会影响到实际的管理服务水平和老百姓的生活水平。（八）村集体经济不强

12、都江堰市212个行政村，地震前的2007年村级集体经济总收入1612.2万元。其中年收入在1万元以下的有48个，占行政村总数的22.7%；1万元5万元的有56个，占26.4%；5万元10万元的有11个，占5.1%；1020万元的8个，占3.8%；2050万元的6个，占2.8%；50100万元的3个，占1.4%。由于村集体经济薄弱，使村级组织在农民集中居住区处于一个尴尬角色，导致基层组织难以在小区管理中发挥作用。村级组织无钱办事，在农民集中居住后的村级公共事业、公共管理事务中就产生 “等、靠、要”思想和“上头热、下面冷”的现象。 （九）社区文明不高农民集中居住使生活形态从散居变为聚集，生活方式由

13、传统过渡到现代，居民之间的相互约束和相互影响增加。这些变化必然会带来农民集中前期的不适应，产生各种问题，甚至引发群体矛盾。一是农民素质不高。怎样提高农民素质和怎样提高村干部素质是建设社区文明必须解决的问题；二是农民集中居住区矛盾凸显。一些无事可做的老百姓无事生非，小问题可能引发大矛盾，甚至产生群体性问责行为；三是老百姓对文化活动需求高，但对文化配套设施的维系度不高；四是农民长期积累的生活习惯在短时间内改变困难。三、农民居住形态改变与生产方式、管理模式重构的思考与探索综上所述，灾后重建加快了都江堰市农民集中居住的步伐，农民住房的硬件设施和生活形态的软件改变客观上走在了前面，而与之相适应的生产方式

14、、管理模式却相对滞后，只有提前关注与建立农民集中居住后相应的政策体系，才能稳步推进统筹城乡、新农村建设。（一）统一思想、提高认识，建立政府管理协调机制 农民集中居住后，生产方式与管理模式的重构是一个长久的系统工程，是一个看不见政绩的无形“战场”，可能会让基层政府和相关部门觉得即费事又不见成效，如果我们不面对和积极解决，农民集中居住“后时代”的矛盾就会直接影响“全域成都”社会的小康和稳定，就没有城乡可持续发展的后续力，就很难推进城乡一体化，完成工业化进程。因此，全市上下应统一思想、提高认识，把农民集中居住的后续发展与管理作为一项政治任务来抓，加强该项工作的领导、监督、管理、考核。一是建议市上成立

15、专门机构，由市政府分管领导任组长，形成强势牵头部门，负责引导、协调、管理农民集中居住区的后续工作；二是责任包干，市上相关职能部门、各乡镇应根据各自的职能职责、制定具体措施，把农民集中居住后的可持续发展与管理作为常规工作来做；三是市委市政府目督办应将该项工作纳入目标考核，实行动态监管。（二）人文规划、完善配套，重构新型生活生产方式一是人文规划生活区。正在规划中的农民集中居住区要与城镇布局规划、土地利用总体规划相衔接，与农村产业布局调整相结合，在建设中要按照区域城市化的发展要求，根据行政村撤并、产业布局、基础设施和公共服务设施布局的不同情况，合理确定建设规模、空间形态和居住模式；在各乡镇农村新型社

16、区的规划建设中，要充分挖掘其地域特点，突出新型农村社区的个性特色，形成不同类型的居住社区。在设计上广泛征求居民建议，进行人性化设计。二是科学规划生产区。在尊重农民意愿的前提下，根据生产半径1公里以内、1-3公里、3公里以上不同范围和不同劳动强度，进一步调整农业产业结构。生产半径在1公里内的农用地，可规划为蔬菜、粮油、经济作物等劳动密集型、生产周期短的产业用地；生产半径在1-3公里内的，可规划为猕猴桃、茶叶等劳动强度适度的作物；生产半径在3公里以上的，可规划为“三木”药材、笋用竹等劳动强度小、生产周期长的经济林木，以减轻劳动强度和降低耕作难度。同时，在尊重农户意愿的基础上，通过土地互换，在聚居点

17、附近规划小面积耕地种植蔬菜，满足农民群众日常生活需要。三是完善配套设施。建立有效投入机制，提高公共服务设施的配套水平，确保道路、绿化、污水处理等公共设施全部到位，逐步完善商业网点用房、农贸市场、浴室、学校、幼儿园、图书室等一系列生活服务设施，以及居民广场、篮球场等健身休闲设施，推进睦邻中心建设，提高社区服务效率，为农民集中居住后正常开展各类活动、提高生活质量创造条件。四是加强监管力度。进一步规范安置房建设手续，提高建设质量，强化安置房建设安全质量监督管理，将各乡镇在建的安置房纳入安全、质量监控体系，确保建筑安全质量，使安置房建设工程成为放心工程、安全工程、规范工程。（三）理顺机构、合理布局，打

18、造畅通的管理体制一是建立健全社区组织。针对目前农民集中居住后存在村、社区多种行政体制并存的过渡状态，建议制定全市统一的加强农民集中居住区社区建设管理的指导意见，对达到一定聚居人口，如1000户以上的，依法建立社区居委会，同时，对农民集中居住区的社区管理模式、工作职能、经费管理、领导体制与工作机制等进行明确规范，参照城市社区的管理体制，逐步完善社区居民代表会议等组织机构。对一部分完全失去土地的居民，集中居住后完全城市化、已融入主城区的小区，建议像城市社区一样，由市、乡镇财政安排一定的社区工作经费，真正把农民集中居住后的社区管理纳入到城市管理、社会管理中来。二是对原村、新社区职能进行合理分工。在原

19、村（社区）与农民集中居住区双轨运行的过渡时期，对新旧社区的职能作适当分工，原村（社区）的职能从大量的事务性管理转向侧重于搞好城乡一体化的征地、拆迁安置和善后工作以及集体经济的经营管理，新社区（居委会）集中于社区管理、社区服务，做好社区居民与原社区、原集体经济组织有关问题的衔接、协调工作。三是加强社区党组织建设和民主组织建设。社区党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，对社区党员达到一定规模的，要按规定成立社区党总支或党委，明确社区党组织的职责，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。要以社区党组织为核心，依托社区居委会，协调社区其他组织，完善居民自治，提高社区的民主管理水平。（四）

20、注重引导、强化意识，形成规范的物业管理体系一是明确物业管理组织体系。按照属地管理的原则，由各乡镇（街道）负责辖区内农民集中居住区的物业管理工作，市各有关单位和部门加强对物业管理工作的指导、服务和监督。根据各乡镇（街道）物业管理现状，建议出台全市统一的政策意见，对农民集中居住区物业管理的管理方式、管理标准、管理主体、物管配套设施、各有关部门职能分工等进行明确界定和统一规范。二是推进物业管理业主自治。农民集中居住区的物业管理，实行村民自治，树立村民自我服务、自我教育和自我管理意识，可在房管部门指导下，依法召开业主大会会议，选举产生业主委员会履行物业管理职责。逐步推动物业管理市场化进程，业主委员会可

21、以委托物业服务企业或者其他管理人进行物业管理，也可以将小区环境卫生、治安保安等方面的服务外包给物业公司，也可以采取自行管理的方式。健全业主大会、业主委员会自治管理制度，实现物业管理由政府主导过渡到业主共同主导的转变，建立起农民集中居住区物业管理的长效机制。三是拓宽物业管理经费来源。对物业管理费可尝试用三年的时间实行二级过渡配套，即市、乡镇按一定比例承担，比如市财政补贴30%、乡镇财政补贴20%，剩余50%可逐渐向入住对象收取，引导农民转变观念，确立付费服务的思想。通过三年的过渡，逐步实现物业全收费，减轻政府负担，最后完全融入市场化的一体管理。同时，建议在规划中适当增加小区配套用房和商业店面面积

22、，用其出租收益来补贴物业管理费用。四是建立房屋维修基金，解决后期维护费用。当前应抓紧建立农民集中居住小区的房屋、基础设施、公共服务设施维修专项基金，以解决集中居住后维护费用的短缺。建议统规统建的集中安置点，由建设单位按照低于城市小区标准交纳；统规自建安置点，通过村民议事会形成决议后，从土地整理项目、集体建设用地增减挂钩收益中按照一定比例提取；政府投资建设的安置点，可按5年由市财政分期注入。（五）培育产业，创新方式，建立长效增收机制一是引进社会资金，大力发展规模经营。加大招商引资力度，落实各项优惠政策，积极引进实力强的龙头企业，带动土地集中集约规模经营，支持社会资金投入现代农业产业园区建设，引领

23、区域优势产业发展壮大。同时，在离聚居点合适范围内，规划建设养殖小区，农民可通过入股、寄养等方式发展适度规模养殖业，一方面解决生产用肥，发展立体循环农业，另一方面可解决农民集中居住后养殖难的问题。二是深化农村产权制度改革，促进农村资源变资本。引导农户通过租赁、转包、互换、入股等方式流转土地承包经营权，增加农民财产性收入。支持农民以合作社、订单农业、入股等多种形式与龙头企业建立稳定的利益联接机制（如：股田制、田间股份制、“公司合作社+基地农户”等模式），合理分享在农产品流通环节、加工环节产生的利润，增加农民收入。三是因地制宜，多渠道增收。结合区位、生态、产业优势和灾后农房重建、风貌改造等，合理规划

24、，推进乡村旅游业发展，促进一、三产业互动发展，加快农业生产方式转变，增加农民收入。四是主动服务，排忧解难。在每个具有一定规模的集中居住区设立劳动保障服务站，为农民进入市场就业提供信息和服务，不断转移农村劳动力，增加农民务工收入。（六）服务基层，改进方式，完善社会保障体系一是强化农村基层基础服务，提高农业劳动生产率。应探索建立田间管理公司，为农民的耕种、田间管理、收储提供服务。同时，不断提高农机化水平，以大幅度提高农业劳动生产率，降低农民劳动强度，减少因劳作半径扩大给农民带来的不便。二是加大对农民工技能培训，鼓励农民工创业。按照就业市场需求和农民意愿，对农民实施分类技术培训，力争让每个农村劳动力

25、掌握12门就业技能，一方面让种田能手转变为农业产业工人，服务于现代农业发展；另一方面向农民提供一定的创业优惠政策，如在税收等方面给予一定的倾斜，为转移剩余劳动力，提供相应的保障机制。三是完善保险体系，提高农村社会保障程度。应积极探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民社会保障问题，进一步提高农村合作医疗参保率，健全完善集中居住区居民的养老、医疗、失业等社会保障机制，鼓励和支持进入集中居住。（七）统筹发展、壮大力量，建立集体经济造血循环机制一是统筹经营村组集体资产。凡村组集体资产包括土地、滩涂、渔塘及其他资源，按公开招投标的形式进行发包，承包期限一般不得超过5年，租金每年按一定比

26、例增长。鼓励村级集体将非农建设用地租赁给工商企业经营，提高土地利用率及收益，增加村集体经济收入。二是鼓励村集体经济组织兴办经济实体。各村（社）成立一个经济合作社，积极联合农户发展家庭加工业。重点要做好工业产品的初加工、简单工业产品的组装等。乡镇企管办、劳动保障所等部门要积极支持，协助各村与企业的关系，争取企业订单，并积极做好劳动指导、工人培训工作。三是鼓励村集体大力发展社区配套服务业。各集中安置点在经济合作社下成立第三产业配套服务机构，积极组织村（社）（居）民从事社区服务、家政、企业后勤等工作。建议凡乡镇负责的城镇道路养护、绿化、环卫清洁等市政任务，按属地管理的原则，可按当前市场指导价格交给村

27、集体服务公司承包经营。四是鼓励村集体承包在本乡镇投资的工商企业后勤服务工程。对在本乡镇新办的工商企业，特别是在工业北区新引进的企业，建议凡把卫生、饭堂等后勤工作承包给本乡镇村集体服务公司的，在土地价格上给予一定的优惠。（八）加强宣传、完善平台，营造农民集中居住区文明氛围一是加大宣传力度，提高居民思想文明素质。农民集中居住后，身份市民化、居住现代化了，但是思想观念和生活方式的转变还需要一个过程。这就需要加大宣传力度，进一步建立和完善党员活动室、图书室、社区老年大学、社区培训学校、社区体育锻炼中心和各种组织、团体，开展经常性的科教文化活动、精神文明创建活动和全民健身活动，不断强化对小区居民的文明教育，引导居民转变思想观念，改变生活方式，提高生活质量，提升社区文明形象。二是打造服务平台，强化社区服务功能。以农民集中居住服务中心为载体，进一步完善党员服务、民主监督、为农服务、社会保障和社会事务、卫生医疗、文体娱乐、警务综治、综合管理等“八大功能”，全力打造农村基层社会管理和公共服务的新平台，让广大居民群众充分享受到就在身边的贴心服务。突出“以人为本”，不断强化社区服务功能，增强居民对社区的认同感、归属感和同住共建的意识。同时，紧贴社区群众的工作、生活实际，帮助居民解决就业、就学、医疗、低保等方面的问题，帮助广大居民群众安居乐业。（执笔人：邓蓉）