公共行政学辅导三

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1、公共行政政学辅导导三第五章公共组组织 重点点内容提提示：本章论述述公共组组织的含含义，并并指出其其具有政政冶性、社会性性、服务务性、权权威性、法制性性和系统统性的特特点。论论述了公公共组织织的类型型、机构构。公共共组织理理论分为为传统公公共行政政学时期期的组织织理论、行为科科学时期期的组织织理论、新公共共行政时时期的组组织理论论和新公公共管理理时期的的组织理理论，介介绍了公公共组织织发展趋趋势，对对非营利利组织和和学习型型组织的的产生和和发展进进行全面面评述。第一节 公公共组织织概述一、公共共组织的的含义公共共组织是是人类社社会各种种各样的的组织形形式之一一。广义义的公共共组织不不仅指政政府及

2、其其执行部部门，而而且包括括立法机机关、司司法机关关、工厂厂、企业业、学校校、医院院、教会会、军队队、政党党等社会会组织和和社会团团体的管管理行政政事务的的机构。狭义的的公共组组织是指指政府及及其执行行部门，以以及具有有行政授授权的社社会组织织。我们们这里所所指的是是狭义的的公共组组织。应该该把握公公共组织织的三层层含义： 11、公共共组织是是指静态态的组织织实体，即即政府机机构，包包括从国国家最高高国家行行政机关关到基层层政府以以及各级级各类的的政府部部门和其其内部设设置的不不同层次次的行政政机构。 22、公共共组织表表现为动动态的组组织行为为，各级级政府和和各种政政府组织织部门无无时无刻刻

3、不处在在动态之之中，有有序而有有效的动动态组织织管理行行为是一一个政府府实现对对社会公公共事物物管理的的正常状状态。 33、公共共组织也也指行政政人员心心态的组组织凝集集，公共共组织中中行政人人员的组组合不仅仅是职权权的组合合，也是是人的精精神与意意志、知知识与技技能的组组合和凝凝集。这这种凝聚聚力的大大小对公公共组织织发挥作作用的大大小起决决定性作作用。公共共组织一一般由权权力、机机构、人人员、规规范、信信息和物物质资源源等要素素构成。这些行行政要素素围绕着着特定的的行政目目标组成成具有不不同职能能、形态态不同的的公共组组织。 二二、公共共组织的的特点 11、政治治性。政政府是实实现国家家意

4、志的的，是国国家最重重要的组组成部分分，代表表国家，是是国家进进行政治治统治的的主要机机关，是是管理各各种公共共事务的的主体。政府的的一切行行为都是是为其政政治统治治的合法法性服务务的。 22、社会会性。无无论任何何性质的的国家公公共组织织，都具具有管理理公共事事务的职职能。公公共组织织在行使使管理公公共事务务职能时时，都是是为全社社会服务务的。公公共组织织的这种种社会属属性，是是由公共共组织为为了稳定定社会秩秩序，维维护政治治统治的的合法性性的目的的所决定定。公共共组织的的社会性性是其政政治性的的基础。1、 服务性。任何国国家的公公共组织织，从管管理公共共事务的的角度来来讲，它它为全社社会提

5、供供公共物物品。它它不仅要要保证公公共秩序序，维护护社会稳稳定，还还要为社社会发展展和经济济发展服服务。 44、权威威性。任任何组织织都必须须有权威威，没有有权威就就不会进进行管理理。政府府在整个个社会中中有至高高无上地地位和权权威，起起着其他他任何组组织无法法起到的的作用。这种权权威是政政府进行行公共事事务管理理的必要要条件。 55、法制制性。公公共组织织是依法法代表国国家行使使公共权权力的机机关，有有很强的的法制性性。公共共组织的的法制性性主要表表现在依依法设置置机构和和依法行行政上。 66、系统统性。 行政组组织是一一个比较较稳定的的系统，也也是相对对封闭的的系统。在行政政系统内内，公共

6、共组织的的权力关关系和结结构方式式都层次次分明，统统分有据据，纵横横相连，浑浑然一体体。 三三、公共共组织的的作用 11、政府府是国家家各种公公共事务务的组织织者与管管理者。政府的的重要责责任之一一就是组组织与管管理国家家的各种种公共事事务。 22、政府府是人民民生命财财产的保保护者，是是社会秩秩序的维维护者。政府为为公众提提供的另另一种公公共物品品是保护护人民的的生命与与财产的的安全和和维护社社会秩序序。这是是政府是是最基本本的作用用。 33、政府府是国家家主权和和领土完完整的捍捍卫者。政府必必须加强强国防建建设，做做好反侵侵略战争争的准备备。 44、政府府是国民民经济发发展的政政策制定定者

7、与协协调者。政府是是国民经经济的发发动机，它它为国民民经济的的发展制制定目标标，进行行规划，制制定政策策予以规规范和引引导，进进行宏观观调控。政府也也可以进进行必要要资源配配置，以以弥补市市场的不不足，同同时，政政府也是是国家经经济活动动的协调调者和仲仲裁者，维维护市场场的正常常的经济济秩序，为为公平的的自由竞竞争提供供保障。 55、政府府是社会会公平的的提供者者。市场场经济追追求的是是利润最最大化和和新技术术与高效效率。这这样必然然使财富富集中在在那些有有头脑、有技术术的手中中。而有有一些缺缺乏技能能的人，处处于不利利地位。这是市市场经济济条件下下出现的的常见现现象。为为了保证证市场经经济条

8、件件下失业业者或不不能靠劳劳动维持持生活，以以及丧失失劳动能能力群体体的生活活，政府府为他们们进行必必要的补补助，帮帮助他们们维持基基本的生生活条件件。为社社会提供供公平是是政府的的重要责责任。第二节 公共共组织的的类型 一一、集权权制与分分权制（一）集集权制集权权制是指指行政权权力集中中在上级级政府或或行政首首长手中中，上级级政府或或行政首首长有决决策、指指挥、监监督的权权力，下下级处于于服从命命令听从从指挥的的被动地地位，一一切行政政行为要要按照上上级政府府或行政政首长的的指令来来行动，自自主权很很少。 1、集权制制的公共共组织的的优点是是：政令统统一，便便于统一一领导、统一指指挥。因为权

9、权力集中中，行政政首长反反映灵活活，决策策及时，效效率较高高。具有协协调配合合的全局局观念。有利于于调动和和集中各各种资源源，可以以对关系系到国计计民生的的公共事事务进行行统筹安安排和管管理；有有利于克克服地方方主义和和本位主主义；也也有利于于克服各各自为政政，权力力分散。统一意意志，统统一行动动，有集集体观念念，增强强团体凝凝聚力，具具有较强强的动员员能力、组织能能力和应应变能力力。2、集权制制的缺陷陷是：组织结结构比较较僵化，下下级缺少少必要的的自主权权，因此此缺乏工工作的主主动性和和积极性性，不可可能发挥挥下级聪聪明才智智，造成成消极情情绪，使使组织缺缺乏活力力和创造造性。由于决决策权掌

10、掌握在上上级手中中，容易易产生官官僚主义义、主观观主义而而造成决决策失误误，也容容易出现现文山会会海，公公文旅行行，浪费费时间和和资源。由于层层级过多多，信息息传递迟迟缓，对对外部环环境反应应较慢，不不利于处处理突发发事件。集权制制易于走走向高度度集权，高高度集权权易于走走向家长长制或一一言堂，甚甚至走向向专制或或独裁。这就有有损于民民主、公公平的社社会目标标。（二）分分权制分权权制是指指上级行行政机关关或行政政首长给给予下级级充分的的自主权权，下级级可以独独立进行行决策和和管理，上上级不予予干涉的的公共组组织类型型。1、分权制制的优点点是：独立自自主，可可以结合合本部门门、本地地区的实实际情

11、况况，因地地制宜地地确定行行政目标标，进行行决策和和管理。分层授授权，分分级管理理，有利利于调动动下级的的积极性性和主动动性。反应灵灵活，不不需要层层层请示示汇报，信信息传递递较快，对对外部环环境反应应也较快快，宜于于近点决决策处理理突发事事件，效效率较高高。职能分分工明确确，有利利于专业业化管理理。2、分权制制的缺陷陷是：分权会会造成权权力分散散，不易易形成统统一意志志，不易易进行统统一领导导和统一一指挥。 分权不不易于集集中资源源，统筹筹全面发发展。过度分分权容易易导致各各自为政政，形成成地方主主义和本本位主义义。 二二、完整整制与分分离制（一）完完整制完整整制又叫叫一元统统属制，是是指公

12、共共组织的的同一层层级或同同一组织织内部的的各个部部门，完完全接受受一个公公共组织织或同一一位行政政首长的的领导、指挥和和监督的的组织类类型。1、完整制制的优点点是：有利于于公共组组织的统统一领导导、统一一指挥。政令统统一，权权力集中中。高度自自主，有有独立的的决策权权，有利利于调动动本地区区或本部部门的积积极性。可以因因地制宜宜地确定定行政目目标，制制定政策策，反应应灵活。2、完整制制的缺陷陷是：资源有有限，不不宜办大大事；上上级也不不能进行行统筹安安排。 高度自自主，容容易出现现各自为为政。缺乏全全局观念念，只顾顾局部利利益。（二）分分离制分离离制又称称多元领领导制，是是指一个个公共组组织

13、的同同一层级级的各个个组织部部门或同同一组织织部门，隶隶属于两两个或两两个以上上公共组组织或行行政首长长领导、指挥和和监督的的组织类类型。1、分离制制的优点点是：有利于于整个公公共行政政系统的的资源整整合，团团结协作作，统筹筹兼顾。有利于于整个公公共行政政系统的的统一领领导和统统一指挥挥。有利于于专业化化管理，强强调部门门职能。有分有有合，集集中集权权与分权权的优点点。2、分离制制的缺陷陷是：多元领领导有可可能造成成下级无无所适从从。人与事事分离，不不利于对对公务员员的领导导和使用用。难于协协调，容容易出现现文山会会海。 三三、首长长制与委委员会制制（一）首首长制首长长制又称称独立制制，一长长

14、制或首首长负责责制。它它是指行行政首长长独自掌掌握决策策权和指指挥权，对对其管辖辖的公共共事务进进行统一一领导、统一指指挥并完完全负责责的公共共组织。1、首长制制的优点点：权力集集中，责责任明确确，可以以避免推推诿扯皮皮，减少少冲突和和矛盾，效效率较高高。由于行行政首长长独自掌掌握决策策权，决决策灵活活快捷，对对外部环环境反应应快。统一领领导、统统一指挥挥有利于于动员和和集中力力量办大大事。2、首长制制的缺陷陷是：由于行行政首长长的知识识、智慧慧的有限限性，决决定了行行政首长长个人决决策有可可能失误误，那样样就会造造成损失失。由于行行政首长长独揽大大权，缺缺乏民主主和参与与，不利利于调动动下属

15、的的积极性性。由于缺缺乏权力力制衡，首首长制容容易演变变为家长长制，出出现不受受监督的的权力。这样就就可能滥滥用职权权，产生生腐败。（二）委委员会制制委员员会制是是指在公公共组织织中，由由两个人人以上掌掌握决策策权和指指挥权，按按照多数数原则进进行决策策的公共共组织类类型。1、委员会会制的优优点：集思广广益，民民主决策策。它可可以广泛泛地听取取各方面面的意见见，集中中集体智智慧进行行决策，提提高决策策质量和和可行性性。既有分分工，又又有合作作，这样样可以减减轻负担担，有利利于专业业化管理理。互相监监督，权权力制衡衡，可以以防止专专断独行行、家长长制和营营私舞弊弊。 2、委员会会制的缺缺陷是：事

16、权分分散，难难以集中中统一。行动迟迟缓，容容易贻误误时机。决策成成本高，容容易出现现议而不不决，决决而不行行，行而而不果等等拖拉扯扯皮的现现象，效效率低下下。互相推推诿，责责任不明明确。容容易出现现大家都都负责，大大家又都都不负责责的现象象。 四四、层级级制与机机能制 （一）层层级制层级级制又分分级制，是是指公共共组织在在纵向上上按照等等级划分分为不同同的上下下节制的的层级组组织结构构，不同同等级的的职能目目标和工工作性质质相同，但但管理范范围和管管理权限限却随着着等级降降低而逐逐渐变小小的组织织类型。1、层级制制的优点点是：层级节节制，一一级管一一级，权权力关系系清楚，有有利于领领导和指指挥

17、，有有利于提提高效率率。责任明明确，有有利于监监督。行政目目标统一一，有利利于对公公务员的的绩效考考评。有利于于推行决决策。2、层级制制的缺陷陷是：如果层层级过多多，信息息传递缓缓慢或失失真，造造成决策策失误。节制严严格，不不利于调调动下属属的积极极性。容易出出现家长长制和依依附性上上下级关关系。（二）机机能制机能能制又称称职能制制，是指指公共组组织在横横向上按按照不同同职能目目标划分分为不同同职能部部门的组组织类型型。1、机能制制的优点点是：可以扩扩大公共共组织的的管理职职能。专业分分工，有有利于专专业化管管理，提提高效率率。分权管管理，有有利于调调动专业业人员的的工作积积极性。2、机能制制

18、的缺陷陷是： 职能分分化过多多，会造造成政府府机构过过多，因因而会造造成对社社会和经经济干涉涉过多，不不利于市市场经济济的发展展的后果果。分工过过细，会会造成权权力交叉叉，影响响行政效效率的后后果。第三节 公共共组织结结构 公共共组织结结构是指指公共组组织各要要素的排排列组合合方式，是是由法律律所确认认的各种种正式关关系的模模式。公共共组织结结构方式式取决于于公共组组织的职职能目标标、职位位和职权权以及人人员划分分等诸要要素的构构成方式式。一般般来说，公公共组织织结构方方式具有有纵向结结构和横横向结构构。公共共组织结结构的纵纵向结构构，是公公共组织织的层级级结构。这是一一种层层层节制，上上下一

19、体体，目标标一致的的组织结结构。公公共组织织的纵向向结构是是行政权权力愈往往上愈大大，管辖辖范围愈愈往上愈愈大的客客观反映映。公共共组织的的横向结结构亦称称分部化化或部门门化。横横向结构构是为了了扩大行行政管理理职能。公共共组织结结构的纵纵向结构构与横向向结构相相结合，有有人称之之为复式式结构，它它是当代代公共组组织结构构的特点点之一。这就要要求管理理层次与与管理幅幅度必须须适当，既既有利于于统一领领导又有有利于协协调合作作。一、公共共组织结结构的层层级结构构公共共组织结结构的纵纵向结构构，亦即即层级化化。它是是指公共共组织内内部按上上下层级级关系有有序构成成形式。组织设设计的等等级原则则要求

20、职职位、职职权和职职责等级级垂直分分布，形形成等级级结构。它以上上下关系系为重点点，以命命令与服服从为原原则，职职位、职职权和职职责从最最高层向向最低层层沿直线线分布。每一层层级都有有其自己己的管辖辖范围，有有其自己己职责和和权力。层级越越高，管管辖范围围越大，其其职责和和权力也也越大。层级化化要求下下级必须须服从上上级，听听从上级级的领导导、指挥挥与命令令。信息息沟通是是通过逐逐级传递递的方式式来实现现。无论论公共组组织的层层级多么么低，一一般都具具备上级级公共组组织的管管理职能能，其行行政目标标必须与与上级行行政目标标保持一一致。 二、公公共组织织结构的的分部结结构公共共组织分分部结构构，

21、亦称称分部化化、部门门化或职职能化。它是指指行政同同级部门门之间平平衡分工工的构成成形式。一级政政府，除除领导决决策机关关之外，按按行政目目标、权权力责任任、专业业性质或或管辖区区域的不不同而划划分若干干个平行行的职能能部门。这种划划分既是是对行政政职能目目标的分分解，也也是扩大大公共行行政管理理的职能能并进行行行政分分权。公共共组织部部门划分分的标准准有多种种，一般般按下列列三种标标准划分分： 1、按按管理职职能和职职能目标标来划分分行政部部门。每每个行政政部门之之间的地地位是平平等的，没没有上下下级的隶隶属关系系和领导导与被领领导的关关系。它它们都有有自成体体系的行行政职能能、业务务范围和

22、和权力与与责任。 2、按按地区划划分行政政部门。公共行行政管理理必须在在一定的的地域空空间里进进行。 3、按按公共行行政管理理的不同同环节来来划分公公共行政政管理部部门。 三三、管理理层次与与管理幅幅度公共共组织结结构层级级化和分分部化的的基本问问题是处处理好以以效率为为中心的的层级隶隶属的程程度与部部门设置置的限度度，也就就是处理理好管理理层次与与管理层层级之间间的关系系的问题题。这是是公共组组织结构构的关键键问题。 管理理层次是是指公共共组织内内部划分分管理层层级的数数额。任任何国家家的政府府组织都都是按照照层级化化原则设设计的，无无论是联联邦制国国家还是是单一制制国家都都是如此此。管理理

23、层次的的划分必必须适当当，必须须以提高高行政效效率为准准则，不不宜过多多，也不不宜过少少。管理理层次过过少，则则会造成成分工不不明确，职职责和权权力不清清，管理理过于僵僵化，权权力过于于集中，不不利于调调动下属属的积极极性，不不利于提提高行政政效率。管理层层次过多多则会造造成信息息流通不不畅，程程序复杂杂，公文文旅行，政政策执行行力不足足，难以以监督和和控制，滋滋生官僚僚主义等等弊端。管理理幅度是是指领导导机关或或领导者者直接领领导下属属的部门门或人员员的数额额。管理理幅度的的划分是是行政目目标的分分解，是是公共行行政管理理职能的的扩大，也也是一种种行政分分权。它它的目的的是管理理专业化化和规

24、范范化，扩扩大管理理职能，使使管理更更加有效效率。但但是，管管理幅度度过宽，部部门或人人员过多多，管不不过来，则则会造成成难以应应付的局局面。甚甚至会出出现本位位主义，各各自为政政，部门门利益，机机构臃肿肿，权力力交叉，互互相牵制制，责任任不清等等问题。管理理幅度过过窄，则则会造成成对下属属干涉过过多，事事无巨细细都要过过问，下下属则无无法自主主地进行行工作。 管理理层次与与管理幅幅度必须须适当。一般来来说，管管理幅度度和管理理层次成成反比，管管理幅度度越大，则则管理层层次越少少；相反反，管理理幅度越越小，则则管理层层次越多多。但管管理幅度度与管理理层次之之间的关关系是很很复杂的的，是由由许多

25、相相关因素素决定的的。如还还要看工工作性质质、人员员素质、领导能能力和技技术手段段等因素素来决定定。 第四节 公共共组织理理论 一、传统统公共行行政学时时期的组组织理论论传统统公共行行政学时时期的组组织理论论，也叫叫科学管管理时期期的组织织理论。它产生生并形成成于199世纪末末到200世纪220年代代前后。它是现现代组织织理论发发展的第第一个里里程碑。传统公公共行政政学时期期主要形形成三个个有深远远影响的的组织理理论学派派：泰勒勒的科学学管理组组织理论论，韦伯伯的官僚僚制组织织理论和和法约尔尔的行政政管理学学派的组组织理论论。传统统公共行行政学时时期的组组织理论论提出了了统一命命令、统统一指挥

26、挥、例外外原则、职权相相符、管管理幅度度与管理理层次相相适应，层层级节制制，职业业化和法法制化等等对行政政管理都都有重大大的影响响。它强强调规章章制度和和组织结结构，强强调组织织的封闭闭性和静静态研究究。这些些基本原原则是以以效率为为中心的的权威主主义行政政的基础础。二、行为为科学时时期的组组织理论论行为为科学产产生于220世纪纪30年年代，发发展到660年代代为止。行为主主义学者者把组织织看作封封闭的社社会性模模式，把把人当作作社会人人，重视视人的社社会心理理需要，发发展了科科学管理理时期的的组织理理论。其其主要的的代表人人物有梅梅奥、巴巴纳德和和西蒙等等。 梅奥奥提出了了三项组组织理论论：

27、（11）社会会人理论论；（22）非正正式组织织理论；（3）新新型领导导能力理理论。巴纳纳德在行行为科学学时期提提出的组组织理论论主要有有：（11）权威威接受理理论；（22）组织织平衡理理论；（33）非正正式组织织理论。行为为科学时时期的组组织理论论是以人人为中心心的组织织理论，它它弥补了了科学管管理时期期的组织织理论过过分地强强调组织织结构和和规章制制度而不不重视人人的不足足。但是是它又过过分地强强调搞好好人际关关系，把把搞好人人际关系系作为组组织的唯唯一目的的，片面面地强调调满足人人的社会会需要和和心理需需要，从从而忽视视了组织织结构和和规章制制度的重重要作用用，降低低了专业业化的要要求，严

28、严重影响响了工作作效率。 三、新新公共行行政时期期的组织织理论新公公共行政政认为传传统的公公共行政政有依附附于效率率原则的的技术主主义倾向向，甚至至把效率率原则当当作基本本价值观观。新公公共行政政提出许许多替代代与补充充，其中中社会公公平是核核心的概概念。公公平包括括了平等等感和正正义感，具具体地说说，公平平的重点点就是纠纠正社会会价值和和政治价价值分配配的不公公正。新公公共行政政主张参参与行政政。一是是主张公公民参与与。二是是主张在在组织决决策过程程中下层层机关工工作人员员的积极极参与。从这个个意义上上来说，新新公共行行政具有有民主行行政的价价值取向向。四、新公公共管理理时期的的组织理理论新

29、公公共管理理认为传传统的公公共行政政机构过过于庞大大，人员员过多，成成本与收收益分离离，造成成巨大的的浪费。因此主主张用企企业管理理方法和和市场机机制改造造政府，主主张建立立能够精精打细算算的、具具有远大大眼光又又富于冒冒险精神神的企业业家精神神政府。首先先，引入入市场机机制，主主张进行行竞争，以以顾客为为导向，建建立提供供公共服服务部门门，让公公众选择择，提高高公共服服务质量量。因此此，必须须进行分分权，组组织结构构呈扁平平化。对对工作人人员进行行绩效管管理。其次次，打破破政府垄垄断公共共服务的的现象，采采取民营营化措施施，弥补补政府提提供公共共服务能能力的不不足。最后，政政府利用用并鼓励励

30、非营利利组织的的社会管管理作用用，弥补补政府公公共管理理能力的的不足。 第五节节 西西方行政政组织理理论的新新发展 一、非非营利组组织（NNPO） 11、非营营利组织织的含义义与特点点非营营利组织织是指组组织的设设立和经经营不是是以营利利为目的的，且净净盈余不不得分配配，由志志愿人员员组成，实实行自我我管理的的、独立立的、公公共或民民间性质质的组织织团体。非营营利组织织的特点点：组织性性。非营营利组织织有正式式的组织织机构，有有明确的的规章制制度，有有固定的的工作人人员。得得到法律律认可，具具有法人人资格。非政府府性。非非营利组组织必须须是民间间志愿组组织，它它不是政政府组建建的，不不是政府府

31、的组成成部分，也也不从属属于政府府部门。非营利利性。非非营利组组织必须须不以营营利为目目的。自治性性。非营营利组织织是独立立自主管管理的组组织，它它按照组组织内部部规章制制度自我我管理。同时，有有独立的的决策权权和执行行权。志愿性性。非营营利组织织的成员员必须有有一批志志愿者，他他们不是是强迫参参加服务务的，而而是志愿愿的。对非非营利组组织有不不同的分分类。联联合国分分为三大大类：教教育、健健康与社社会工作作和其他他社会与与个人服服务活动动。欧共共体分为为五大类类：教育育、研究究发展、医疗健健康、娱娱乐文化化和其他他公共服服务。 22、非营营利组织织在提供供公共服服务中的的作用在制度度建设方方

32、面有倡倡导作用用；监督市市场；中介作作用；维护良良好的社社会价值值；监督政政府。 33、非营营利组织织对公共共管理的的影响。非营利利组织是是公共行行政与公公共管理理的外延延与扩大大，它可可以弥补补政府管管理能力力的不足足；非营利利组织重重视公共共价值，尤尤其是公公平、民民主、效效能、廉廉洁和公公共利益益等公共共价值；它更强强调公共共服务，而而不像传传统的公公共组织织强调管管理与管管制；它的组组织更民民主、更更开放。参与机机制的建建立。 44、政府府对非营营利组织织的作用用。补助；减免税税收；委托公公共事务务；法律管管制；辅导监监督。二、型组织织（一）学学习组织织的含义义与特点点型组织织是指组组

33、织通过过个体学学习、团团体和组织织学习，结结合工作作不断学学习、不不断改变变观念和和不断创创新的过过程。型组织织的特点点有： 第第一，学学习型组组织的首首要目标标是培养养学习能能力，使使组织成成员有接接受新观观念的开开放性。第二二，组织织成员有有共同愿愿景。组组织的共共同愿景景来源于于个人愿愿景又高高于个人人愿景，将将全体成成员凝聚聚在一起起。第三三，善于于不断学学习。它它包括全全员、团体体学习、全过程程学习和和终身学学习。第四四，自主主管理。组织成成员将工工作和学学习结合合起来，边边工作，边边学习。第五五，组织织的边界界将重新新界定。学习型型组织边边界的界界定是建建立在组组织与外外部环境境的

34、互动动基础之之上的。（二）学学习型组组织的五五项核心心修炼自我超超越；改善心心智模式式；建立共共同愿景景；团体学学习 系统思思考。三、创新新型组织织（一） 创新型组组织的含含义与特特点创新型组组织认为为通过持持续“创新”是一种种“组织功功能”，而不不是创意意活动和和脑力激激荡。创创新应该该成为组组织流程程，并能能产生持持续的新新价值。创新应应该在每每个部门门进行，整整个组织织就像爵爵士乐队队一样发发挥“即兴演演奏”的效果果。创新型组组织的特特点：第一， 组织是为了了组织创创新，学学习本身身不是目目的，创创新才是是学习目目的。第二， 组织贯穿于于整个组组织流程程和整个个组织。它是组组织的一一种功

35、能能。第三， 组织应该发发挥爵士士乐队即即兴演奏奏的效果果，进行行自主创创新。第四， 从“框”到“线”的有机机思考模模式。所所谓“框”就是指指组织部部门、活活动、电电脑和人人员等；所谓“线”就是指指每个框框之间的的相互联联系和相相互依赖赖的关系系。（二） 创新型组组织的六六项核心心修炼1、第一一项修炼炼：活化化学习在十倍速速时代，一一个组织织要想成成功就得得具有创创意、创创新和冒冒风险的的精神。创意就就是发掘掘新事物物，创新新就是利利用现有有资源开开发出新新成果。创新就就是将人人才变天天才，容容许组织织成员犯犯错误，从从错误中中学习。2、第二二项修炼炼：重新新自我超超越分工合作作是自我我超越的

36、的出发点点的重要要手段之之一。学学习才能能创新，而而学习必必须有热热心和开开放的观观点，合合作常常常会发现现新的创创意。创创新型组组织兼顾顾组织与与个人的的特长，达达到超越越自我和和超越成成长的目目标。3、第三三项修炼炼：模式式这里所讲讲的模式式是指组组织运作作、组织织成员之之间的沟沟通方式式。模式式可以帮帮助人了了解情况况，快速速决策，监监督重复复性工作作，创造造其他模模式。4、第四四项修炼炼：自由由自由是领领导者分分工合作作决策，因因此组织织活力与与表现倍倍增，让让组织成成员同时时“释放能能量”，带来来更多的的新机会会。5、第五五项修炼炼：领导导创新创新型组组织的领领导者，要要能够凝凝聚分

37、工工释放出出来的能能量并善善于灵活活运用原原则、目目标和领领导意图图这三个个要素。6、第六六项修炼炼：观念念创新在信息时时代，人人们的联联系更加加紧密，人人人都能能掌握信信息，网网络技术术给每个个人都造造成了压压力。因因此组织织要取得得成功，必必须依靠靠释放全全体组织织的能量量，加强强内外协协调联系系、分工工合作，让让运作系系统更加加有活力力。也就就是说，要要集体沟沟通、交交流创新新的点子子。第六章 行政领领导重点内容容提示： 行政领领导是指指以狭义义政府即即国家行行政机关关及其各各级领导导人为主主体的领领导。行行政领导导为公共共行政提提供基本本推动力力。行政政领导的的性质、方式及及其有效效性

38、，将将直接影影响公共共行政的的存在状状况和发发展前景景。本章章主要介介绍行政政领导的的含义、特点和和作用；行政领领导者的的类型与与产生方方式；行行政领导导的权力力与责任任；行政政领导理理论；行行政领导导者的素素质与能能力。第一节 行政政领导概概述一、行政政领导的的含义（一）领领导和领领导者的的含义 11、领导导的含义义所谓谓领导是是指社会会组织中中承担主主管职能能的个人人或集体体在一定定原则的的指导下下，依据据法律或或组织规规章制度度，行使使其职权权，运用用各种方方法和手手段，有有效地影影响部属属，以共共同实现现组织目目标的行行为过程程。理解解领导的的含义，需需把握两两点：第一一，领导导只能产

39、产生于一一定的组组织，又又服务于于一定的的组织，没没有组织织便无领领导。另另一方面面，没有有领导或或领导不不当，任任何组织织或团体体都不能能存在和和发展。第二二，领导导是一种种统御和和指引被被领导者者的行为为过程。 22、领导导者的含含义我们们习惯上上把有正正式权威威和正式式职位的的领导者者称之为为领导，也也把领导导者的行行为称之之为领导导。领导导与领导导者的区区别在于于：第一一，领导导是一种种管理行行为和管管理过程程。这种种行为和和过程是是一个组组织或一一位领导导者的管管理行为为和管理理过程。从这个个角度来来讲，领领导者可可以是一一个组织织，也可可以是一一个人，是是有权威威和影响响力的，两两

40、者都是是领导者者。第二二，领导导是领导导者的领领导艺术术的实践践过程。领导的的有效性性取决于于领导艺艺术究竟竟在多大大程度符符合行政政环境与与领导客客体。因因此，领领导是领领导者能能力和掌掌握领导导艺术的的考验。第三三，领导导的本质质是人与与人之间间的关系系。领导导的过程程也是人人际互动动过程，领领导方式式和领导导艺术是是领导者者在一定定的行政政环境的的条件下下，与被被领导者者之间的的互动方方式和互互动艺术术。领导导者的领领导方式式和领导导艺术是是否有较较强的影影响力，这这要看它它在多大大程度上上能够影影响被领领导者跟跟着领导导者去达达成管理理目标。第四四，领导导是一种种领导者者有目标标的管理

41、理活动。领导是是有具体体目标的的导向活活动。领领导者的的行为，包包括计划划、组织织、决策策、执行行、协调调和监督督都围绕绕着管理理目标开开展的。没有管管理目标标的领导导活动是是没有效效果的。（二）行行政领导导与行政政领导者者行政政领导，是是指在公公共组织织中，经经选举或或任命而而享有法法定权威威的领导导个人或或领导集集体，依依法行使使行政权权力，运运用各种种方法和和手段，有有效地影影响部属属，以实实现行政政目标的的行为过过程。行政政领导者者是指在在行政系系统中有有正式权权威和正正式职位位的集体体或个人人。没有有正式权权威和正正式职位位的领导导者不能能称之为为行政领领导者，他他没有行行使权力力的

42、合法法性。行政政领导者者不仅是是指政府府的各级级行政领领导部门门和职能能部门，也也包括政政府各种种部门的的行政首首长或负负责人。他们是是行政领领导活动动的发起起者、指指挥者、协调者者和监督督者，也也是行政政责任的的承担者者。二、行政领领导的特特点行政政领导是是国家公公共行政政活动中中的领导导活动，它它具有一一般领导导的共同同特点，又又有自身身的特点点。主要要表现为为：第一，行行政领导导只是对对“行政”的领导导。在一一定的行行政环境境中，为为实现一一定的行行政目标标，行政政领导者者依据法法律，对对纳入行行政活动动的被领领导者进进行指挥挥与统御御，从而而保证国国家行政政权利的的行使，有有效地为为组

43、织和和管理国国家行政政事务进进行决策策、指挥挥、协调调、控制制、监督督。第二二，从行行政领导导活动方方式的特特性上讲讲，行政政领导的的执行性性，是它它的明显显特点。在我国国，行政政机关是是权力机机关的执执行机构构。因此此，行政政机关必必须在权权力关发发出的指指令下工工作。第三三，从行行政领导导活动的的社会属属性来看看，其具具有鲜明明的政治治性。政政府是为为实现国国家意志志和人民民利益而而建立的的公共组组织；政政府依照照体现国国家意志志和人民民利益的的法律规规定来进进行活动动，实行行国家的的政治统统治职能能。三、行政领领导的作作用1、行政领领导是政政治领导导的贯彻彻执行。政治与与行政是是国家生生

44、活中两两个最基基本的功功能。政政治领导导主要是是政党和和国家权权力机关关的活动动，它通通过路线线、方针针和政策策的制定定，规定定了一个个国家和和社会的的发展方方向。行行政领导导则以推推动政务务为主要要工作内内容。2、行政领领导是公公共行政政协调统统一的保保证。公公共行政政是由许许多组织织和人员员共同进进行的管管理活动动，为保保证行政政活动的的协调和和统一，就就必须有有统一的的意志和和指挥，就就需要行行政领导导。3、行政领领导贯穿穿于公共共行政的的全过程程。行政政领导是是一种具具有管理理性质的的社会活活动，公公共行政政过程与与行政领领导过程程是交叉叉的。就就具体过过程来看看，公共共行政是是通过各

45、各环节连连接起来来的链条条，其中中主要环环节有建建立行政政组织、选用人人才、收收集信息息、确立立目标、制定计计划、组组织实施施、检查查监督、调节完完善等。4、行政领领导对行行政效能能具有决决定性作作用。公公共行政政的宗旨旨在于提提高行政政效能，以以高质量量、高效效率实现现行政目目标。 四四、行政政领导者者的类型型与产生生方式（一）行行政领导导者的类类型 11、政务务类行政政领导者者。在我我国，政政务类行行政领导导者是指指从中央央到地方方各级人人民政府府的领导导成员和和组成人人员。 22、行政政类行政政领导者者。这类类领导者者一般是是由政务务类行政政领导者者或人事事组织部部门任命命而产生生的领导

46、导者。（二）行行政领导导者的产产生方式式 11、选任任制。选选任制是是指行政政领导者者通过直直接或间间接选举举制度选选举产生生的行政政领导者者。 22、委任任制。亦亦称任命命制，是是指由立立法机关关或其他他任免机机关经过过考察而而直接任任命产生生行政领领导者的的制度。 33、考任任制。考考任制是是指由专专门的机机构根据据统一的的、客观观的标准准，按照照公开考考试、择择优录取取的程序序产生行行政领导导者的制制度。考考任制源源于我国国古代科科举制，现现已被世世界各国国所采用用。4、聘任任制。聘聘任制是是指根据据工作需需要，通通过签订订合同的的方式选选用外部部人员在在一定的的任期内内担任一一定的行行

47、政领导导职务的的制度。一般适适用于聘聘用社会会上有名名望的专专家、学学者和技技术人员员担任学学术型的的行政领领导职位位。第二节 行政政领导的的权力与与责任一、行政政领导权权力（一）行行政领导导权力的的概念关于于领导权权力的概概念，学学者们并并未形成成统一的的认识。总体上上可以概概括为如如下观点点：（11）领导导权力是是决策权权；（22）领导导权力是是一种能能力；（33）领导导权力是是一种关关系；（44）领导导权力是是一种支支配力量量。行政政领导权权力是指指行政领领导者在在行政管管理活动动中，利利用其合合法地位位以不同同的激励励方式和和制约方方式，引引导下属属同心协协力达成成行政目目标的影影响力

48、。（二）行行政领导导权力的的构成 11、权力力性影响响力权力力性影响响力也叫叫强制性性影响力力，是从从合法的的权力中中产生的的，因此此，具有有强制性性和威胁胁性。它它使人在在心理上上有一种种不得不不服从，不不能抗拒拒的感觉觉。权力力性影响响力包括括以下因因素：职位因因素；资历因因素；传统观观念因素素。 22、非权权力性影影响力非权权力性影影响力也也叫自然然性影响响力。它它不是从从合法的的权力和和职位中中产生的的，对领领导对象象没有强强制性的的约束力力，也不不能使用用惩罚和和奖励的的手段。被领导导者服从从领导者者从不得得不服从从变为愿愿意服从从，甚至至是心甘甘情愿追追随领导导者。非非权力性性影响

49、力力的产生生是很复复杂的，但但主要包包括以下下因素：品格因因素；能力因因素；专业因因素；感情因因素。（三）行行政领导导权力的的来源 l、合合法权力力。合法法权力亦亦称法定定权力，是是指领导导者在行行政组织织中所具具有的法法律地位位。 22、奖惩惩权力。这是领领导者权权力的重重要来源源，它产产生于合合法权力力。只要要有合法法权力的的领导者者，就有有这种权权力。奖奖惩权是是指奖励励权和惩惩罚权。 33、专业业知识权权，又称称为专家家权。行行政机关关的领导导者，一一方面必必须经常常接受专专家的意意见，以以弥补自自己专业业知识的的不足；另一方方面也要要具有必必要的专专业知识识和广泛泛的社会会知识，才才

50、能有效效地对部部属实施施领导行行为。 44、归属属权，又又称关系系的权力力。指公公共组织织中领导导者与部部属之间间，由于于部属对对领导者者的认同同或敬慕慕而服从从领导。二、行政政领导的的责任（一）行行政领导导责任的的含义行政政领导责责任是指指行政领领导者违违反其法法定的义义务所引引起的必必须承担担的法律律后果。行政政领导责责任和其其行政职职位、行行政职权权是统一一的。首首先，行行政领导导者要有有行政职职位，即即行政领领导者在在国家行行政机关关所处的的法律地地位和担担任的行行政领导导职务，这这是行政政领导者者行使职职权、履履行责任任的前提提。其次次，行政政领导者者要有行行政职权权，即来来自于行行

51、政职位位的权力力，它是是行政职职位所具具有的一一种由法法律规定定的权力力，是行行政领导导者履行行责任的的必要依依据。再再次，行行政领导导者要履履行行政政领导责责任。作为为领导者者，责任任是第一一位，权权力是第第二位的的，权力力是尽责责的手段段，责任任才是行行政领导导的真正正属性。行政政领导责责任分为为四种：政治责责任；法律责责任；行政责责任；道德责责任。（二）行行政领导导责任的的内容1、负责贯贯彻执行行法律、法规以以及权力力机关、上级行行政机关关的决定定。2、主持制制定本地地区、本本部门的的工作计计划。3、负责制制定公共共行政决决策，决决定公共共行政工工作中的的重大问问题。4、正确地地选拔、使

52、用人人才。5、负责对对本部门门和下级级行政机机关的工工作实行行监督、检查。6、做好协协调工作作。第三节 行政政领导理理论一、领领导特质质理论领导导特质理理论侧重重于比较较领导者者与被领领导者、高层领领导者与与基层领领导者、成功的的领导者者与不成成功的领领导者之之间的个个体差异异，试图图确定成成功的领领导者具具有什么么样的人人格特质质，也就就是确定定具有什什么样特特性的人人适合做做领导者者，进而而在此基基础上确确定进行行什么样样的训练练能够培培养出胜胜任领导导工作的的人。但但是，大大量研究究使我们们得出这这样的结结论：具具备某些些特质确确实能提提高领导导者成功功的可能能性，但但没有一一种特质质是

53、成功功的保证证。从220世纪纪40年年代开始始，领导导特质理理论就已已不再占占主导地地位了。到200世纪660年代代中期之之前，有有关领导导的研究究着重于于对领导导者偏爱爱的行为为风格的的考察。二、领导导行为理理论领导导行为理理论主要要研究领领导者在在领导过过程中的的具体行行为以及及不同的的领导行行为对部部属的影影响，以以期寻求求最佳的的领导行行为。研研究领导导行为理理论的目目的在于于提高对对各种具具体的领领导行为为的预见见性和控控制力，改改进工作作方法和和领导效效果。研研究的侧侧重点在在于确定定领导者者应具有有什么样样的领导导行为以以及哪一一种领导导行为的的效果最最好。较较有代表表性的领领导

54、行为为理论有有：（一）四四分图理理论19455年，美美国俄亥亥俄州立立大学斯斯多基尔尔、沙特特尔在调调查研究究的基础础上把领领导行为为归纳为为“抓组织织”和“关心人人”两大类类。“抓组织织”，强调调以工作作为中心心，是指指领导者者以完成成工作任任务为目目的，为为此只注注意工作作是否有有效地完完成，只只重视组组织设计计、职权权关系、工作效效率，而而忽视部部属本身身的问题题，对部部属严密密监督控控制。“关心人人”，强调调以人为为中心，是是指领导导者强调调建立领领导者与与部属之之间的相相互尊重重、互相相信任的的关系，倾倾听下级级意见和和关心下下级。调调查结果果证明，“抓组织”和“关心人”这两类领导行

55、为在同一领导者身上有时一致，有时并不一致。因此，他们认为领导行为是两类行为的具体结合，分为四种情况，用两度空间的四分图来表示。属于低关心人、高组织的领导者，最关心的是工作任务。高关心人、高组织的领导者大多数较为关心领导者与部属之间的合作，重视互相信任和互相尊重的气氛。低组织、低关心人的领导者，对组织对人都漠不关心。一般来说，这种领导方式效果较差。高组织、高关心人的领导者，对工作对人都较为关心。一般说来，这种领导方式效果很好。（二）领领导方格格理论在四分图图理论的的基础上上，布莱莱克和莫莫顿于119644年提出出了领导导方格理理论。横横坐标表表示领导导者对工工作的关关心程度度，纵坐坐标表示示领导

56、者者对人的的关心程程度。在在坐标图图上由11到9划划分为九九个格，作作为标尺尺。整个个方格共共81个个小方格格。每个个小方格格表示“关心工工作”和“关心人人”这两个个基本因因素相结结合的一一种领导导类型，并并分别在在图的四四角和正正中确定定五种典典型类型型。（三）PPM型领领导模式式美国学者者卡赖特特和詹德德在他们们的团团体动力力学一一书中提提出了PPM型领领导模式式。这一一理论认认为，所所有团体体的组成成，或者者是以达达成特定定的团体体目标为为目的，或或者是以以维持及及强化团团体关系系为目的的，或者者兼而有有之。（四）领领导系统统模式美国密执执安大学学教授利利克特经经长期研研究，于于1966

57、1年提提出领导导系统模模式。这这一理论论将领导导方式归归结为四四种体制制，分别别是：专专制独裁裁制式，温温和独裁裁式，协协商式领领导，参参与式民民主领导导。（五）领领导作风风理论勒温提出出的领导导作风理理论是研研究领导导者工作作作风类类型，以以及工作作作风对对员工的的影响，以以期寻求求最佳的的领导作作风。该该理论以以权力定定位为基基本变量量，把领领导者在在领导过过程中表表现出来来的极端端行为分分为三个个类型。第一种种类型称称为专制制式领导导作风、民主式式领导作作风、放放任自流流的领导导作风。三、领导导权变理理论 领领导权变变理论主主要研究究与领导导行为有有关的情情境因素素对领导导效力的的潜在影

58、影响。该该理论认认为，在在不同的的情境中中，不同同的领导导行为有有不同的的效果，所所以又被被称为领领导情境境理论。领导权权变理论论主要有有：（一） 领导行为为连续带带模式 这个模模式是行行为科学学家罗伯伯特坦鲍姆姆和沃伦伦斯密特特于19958年年提出的的。他们们认为，在在独裁和和民主两两个极端端之间存存在着一一系列的的领导行行为方式式，构成成一个连连续带。领导方方式不可可能固定定不变，而而是随着着环境因因素的变变化而变变化。领领导方式式不是机机械地只只从独裁裁和民主主两方面面进行选选择，而而是按照照客观需需要将二二者结合合起来运运用。连连续带模模式表示示一系列列民主程程度不同同的领导导方式。有

59、效的的领导方方式就是是能在特特定的条条件下选选择所需需要的领领导行为为。领导导者在选选择其领领导方式式时，应应考虑自自身的能能力和部部属的能能力。如如果领导导者认为为部属有有才干，则则选择较较为民主主的领导导方式；反之，则则选择强强制性的的领导方方式。（二） 菲德勒的的权变模模式 19667年，美美国华盛盛顿大学学教授FF菲德勒经经过155年的调调查研究究，提出出了一个个“有效领领导的权权变模式式”，他将将与领导导有关的的情境因因素分为为三种：领导一一成员关关系、任任务结构构和职位位权力。每一种种因素分分别有好好坏、有有无、强强弱两个个不同的的方面。根据这这三种因因素的六六个方面面的不同同组合

60、，菲菲德勒把把领导者者所处的的环境从从最有利利到最不不利，分分成八种种类型。他认为为，三个个条件齐齐备，即即领导成员关关系良好好、有任任务结构构、职位位权力强强，这是是领导最最有利的的环境；三者有有一项或或两项具具备是领领导的一一般环境境；三者者都缺的的是最不不利的环环境。（三）通通路目标模模式最早由加加拿大多多伦多大大学教授授MG埃文斯斯于19968年年提出，其其同事RRJ豪斯于于19771年作作了扩充充和发展展。该模模式的基基本要点点是要求求领导者者阐明对对下属工工作任务务的要求求，帮助助下属排排除实现现目标的的障碍，使使之能顺顺利达成成目标。在实现现目标的的过程中中满足下下属的需需要和成

61、成长发展展的机会会。（四）领领导参与模模型19733年美国国行为学学家V弗隆和和P耶顿运用用决策树树的形式式试图说说明在何何种情境境中在什什么程度度上让下下属参与与决策的的领导行行为。他他们在领领导者单单独决策策和接受受集体意意见决策策之间按按照征求求和接受受下属意意见的程程度划分分出五种种不同的的领导方方式，并并以提问问的形式式按照信信息来源源、下属属接受和和执行决决策的不不同情况况划分出出八种情情境因素素，让领领导者利利用肯定定否定式式的决策策树选择择方法，依依次从这这八种情情境因素素的判断断中找出出最佳的的领导方方式。 （五五）不成成熟成熟理理论 美美国学者者克里斯斯阿吉里里斯认为为，一

62、个个人由不不成熟转转变为成成熟的过过程，会会发生七七个方面面的变化化：由被被动到主主动；从从依赖到到独立；从少量量的行为为到能做做多种行行为；从从错误而而浅薄的的兴趣到到较深而而较强的的兴趣；从时间间知觉性性短到时时间知觉觉性较长长（过去去与未来来）；从从附属的的地位到到同等或或优越的的地位；从不明明白自我我到明白白自我、控制自自我。他他认为，领领导者应应针对下下级不同同的成熟熟程度分分别指导导，对那那些心理理成熟的的人，应应使用传传统的领领导方式式；对比比较成熟熟的人，应应该扩大大个人的的责任，创创造一个个对其有有利于发发挥才能能和有助助于成长长发展的的社会环环境。（六）领领导生命命周期理理论这一理论论也称领领导寿命命循环理理论，是是由美国国心理学学家科曼曼于19966年年提出，后后由保罗罗赫塞和和肯尼斯斯布兰查