中央教育科学研究所教育理论部秦行音.ppt

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1、我国基础教育发展经济学取向的政策分析-批评方法的角度,中央教育科学研究所 教育理论部 秦行音 2005.12,前言,基础教育是全民应接受的最基本的教育，特别是义务教育。保证义务教育阶段办学水平的相对均衡是保证教育机会平等的前提条件。 我国基础教育则一直存在发展不平衡的问题，带来了受教育机会的不平等和一系列如择校、乱收费等难以解决的难题。 为了解决这些教育中的难题，中央教育行政部门发了很多文件，要求义务教育阶段要办好每一所学校，但是，很多问题仍然根深蒂固地存在，因此有必要对改革开放以来有关基础教育的政策做出分析。 政策研究在我国刚刚起步，批评的方法（critical approach）是政策分析

2、中的一支重要理论，本文以此方法，对基础教育发展中的宏观政策如办学体制改革、布局调整等做出分析，指出：改革开放以来，我国基础教育发展的经济学取向过强；科学发展观是我国未来社会发展的总的方针政策，科学发展观下的教育政策的原则应是消除教育发展上的不平衡和强调教育的人文目的。,一、作为公共政策的教育政策,关于教育是否是一种公共事业，存在许多争论。但是基础教育是公共事业（在我国是义务教育阶段）则并无太大争议。 公共政策是由国家通过不同的执行部门制定的以引导个人和组织的行为的规定，具有导向性。不同于以私人利益作为唯一驱动私人企业的活动的。,作为教育政策的公共政策是为了保证教育是以公共利益而存在的，有两个主

3、要功能： 提供一个政府认为是教育中所期望的文化常模； 创立一种责任制机制，使学生和教师的表现可以被测量； 六十年代以来，教育政策还有另外一个重要功能-引导和管理公共呼吁（Taylor et al, 1997）。 在英美等西方国家，六十年代教育政策上的变化很大程度上是因为有组织的社会运动的政治工作，如民权运动和妇女运动。这些运动因不满教育在保持社会秩序和等级中所扮演的角色，形成了变化的压力；因此，呼吁向贫困人群和其它妇女、少数民族和不利人群面对的社会不平等的行动，这使得大多数发达国家形成了一系列的政策，以提供更加平等的教育机会。,但是教育的社会民主目的从未取得过一致的公共支持。 七十年代西方国家

4、面临的经济困难使得一些人呼吁以不同的方式资助和组织教育，经济重构要求教育系统重构以适应不断变化劳动力市场的需求。 在这种情况下，在英美都是保守党领导下的政府出台了一系列带有强烈市场化倾向的教育政策，如鼓励家长择校、高等教育阶段引入收费政策等。 这些教育改革的趋势随着我国的改革开放也深刻地影响到了我国的教育理论和改革实践。,我国在上个世纪八十年代开始的经济改革使教育政策上也发生了重大的改变。 在取得许多重大成就的同时，也存在许多问题，有些问题长期存在，尽管发了许多文件，开了无数次会议，仍不能得到有效的解决，特别是发展上的不平衡问题。 这种不平衡从宏观上体现为地区间差别过大、城乡学校差别过大。,发

5、展不平衡的另外一个问题是学校间差别过大。 由于重点学校只占全体学校的10%左右，这使得进入重点学校的竞争成为白热化，从现实后果上来看表现为办学的市场化倾向：如乱收费、择校等问题。,从政策的角度，是否可以反省：教育政策是否鼓励了教育发展上的这种不平衡？为什么有些政策失效了？,二、批评的方法（critical approach）,政策分析有不同的方法学角度，批评的方法（critical approach）是政策分析中的一支重要理论。 批评方法(Critical approach)要求对政府和媒体所构建起来的社会问题首先持怀疑的态度（Dale，1994，Quoted from Taylor et a

6、l., 1997: 52)。如果政策是为了解决社会问题，这个视点与政策分析是密切相关的，对政策进行认真地研究和监视是非常重要的。批评的政策分析（Critical policy analysis）经常问一些问题： 为什么要引入这个政策？ 在谁的任期内，为什么？ 政策选择的判断基础是什么？为什么？ 政策倾向于谁的利益？利益冲突是怎样平衡的？ 为什么这个特定的政策是在这个特定的时期被引入？ 政策的效果是什么？,三、关键政策里程碑,1977年以来，我国基础教育的操作性政策是在邓小平教育思想和一系列以中共中央和国务院名义发布的重要文件指导下制定的。邓小平教育思想是文化大革命结束后我国教育政策的指导方针，

7、其核心思想一是对文化大革命教育路线的彻底否定；二是指出了教育要为经济建设服务的方向。 在这种思想的指导下，1977年底恢复了高考制度； 1980年，教育部颁布了关于分期分批办好重点中学的决定（80教普字019号），重点学校制度得以恢复。 这两个制度从此成为影响中小学教育的两个指挥棒。,从宏观管理角度，我国基础教育的政策分阶段可以总结为：,学前教育阶段：“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务。加强乡（镇）中心幼儿园建设并发挥其对村办幼儿园（班）的指导作用。”（国务院关于关于基础教育改革和发展的决定，2001） 义务教育阶段：九年义务教育制度也在1985年5

8、月中共中央关于教育体制改革的决定的文件中提出。1986年中华人民共和国义务教育法颁布实施，义务教育被以法律的形式规定下来，平等、免费、就近入学是义务教育的原则。为了推动农村教育，2002年国务院办公厅又发布了关于完善农村义务教育管理体制的通知，坚定和明确“政府负责、分级管理、以县为主”的体制；中小学校布局调整的政策也在这个文件中被再次清楚地提出。,高中教育阶段：“大力发展高中教育，促进高中阶段教育协调发展。有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育。挖掘现有学校潜力并鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离，扩大高中规模。鼓励社会力量采取多种形式发展高中阶段教育。”（2001国务院关于

9、关于基础教育改革和发展的决定）,需要特别指出的是1993中国教育改革和发展纲要在1992年党的十四大确立的市场经济改革的背景下出台。纲要的一个非常重要的内容是明确提出教育改革要适应社会主义市场经济的变化： “在90年代，随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。”“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。 私立学校和公办学校办学体制改革为 “民办公助学校”的改革试点从此方兴未艾。,四、政策选择的判断

10、基础,改革开放以来我国教育发展的政策制定很大程度上是依据我国社会经济的变革，并深刻地受到了市场观念的影响。,（一）市场经济变化的外部社会政治环境,我国经济体制的改革，计划经济向市场经济的变化是1977年以来教育政策变化的外部社会政治环境。 1980年，我国财政体制由单一制转向包干制，“分灶吃饭”，所以对教育的财政投入制度也随之相应地改变。 所以研究中国教育问题的学者（Cheng, 1997 ；Tsang 1996）指出，1985年的教育改革的动因并不是提高教育质量，而主要是出于教育经费的考虑, 其主要目的是减轻中央政府的财政负担。,我国市场经济的改革使我国社会结构发生了重要的变化，社会差距扩大

11、，一些人先富了起来，一个所谓的新的中产阶级形成。特别是90年代以来，随着我国市场经济改革的不断深入，国有企业改革使得许多工人下岗。 工人和农民的社会地位与70年代相比，下降到了最低的层次。 衡量收入差距的吉尼指数在1999年已达到了0.49。,我国地域辽阔，80年代以来，东部地区率先改革开放，在经济上实力上远远领先于中部地区和西部地区。 基础教育的“地方负责，分级管理、分级办学”的政策就不可避免地导致教育上的地域差异。 2000年以前的“普九”步骤是按东部发达、中部中等发展和西部经济落后地区的三片划分的；本世纪初政策仍然执行“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的政策，将不同地区划分为了

12、“新的三片”地区，并提出了不同的目标。,（二）教育政策选择上的价值选择,市场经济的变化也带来了政策上的价值选择的变化，教育为政治服务转变成为经济建设服务。 中国经济学家从上个世纪八十年代以来在我国经济政策的制定上扮演了关键的和导向性极强的重要角色，他们对在社会政策的影响也不可低估。 教育政策的制定在价值取向上强调效率，而不是公平。而效率本身则是经济学中的一个核心概念和词汇。,1兴办教育机构的经济学取向民办公助学校和“公办办民办”,除了重要的社会和文化功能外，教育存在经济目的是很显然的。教育应该包括有一个重要的职业教育方面：通过就业的个人自我实现和通过经济繁荣的社会富裕（Winch, 2002）

13、。但是如果兴办教育机构过程的经济学取向过强，过多地强调效率、将教育机构与商业机构相比，忽视教育的社会和文化功能，那么就必然会造成教育发展上的不平衡，并造成教育上的不平等。 但是上个世纪九十年代初以来，将教育作为一种产业或商业来兴办的理论呼声和实践操作都比较强。城市中重点学校招收择校生和九十年代中期以来的公办学校转制成为“民办公助学校” 的改革实践，其市场味都不可谓不浓。,改革开放以来，非公有制学校在新的政策鼓励下又重新出现。非公有制学校包括各种社会力量举办的学校，也包括私人举办的学校。但是在非公有制学校中有一类很特别的学校，即是由公办学校举办的“民办学校” 或“民办班” ，这类学校在一出现时就

14、受到了批评，因而其发展也一直被限制。但是，国务院颁布的民办教育促进法实施条例（2004）第6条的规定把原来一直禁止的公办学校办民办校中校变成了合法化和公开化。 第六条 公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。（ 民办教育促进法实施条例）,但公办学校办民办学校怎样才能独立于母体的公办学校呢？又怎么可能呢？ 国家的学校去举办“民办校

15、”和转制成为“民办公助学校”目的只有一个，去教育的市场寻求经费，或者也可以说，也是像商业机构一样去寻找财富。 正因为这些做法都违背教育的社会和文化属性以及其公共事业的性质，这些做法很快都陷入了停滞。1995-2000年，北京批准了35所“民办公助学校”的试点，但是2000年以来，只有两所学校被批准进行试点。,2兴办教育的效率优先原则中小学布局调整,本世纪初基础教育领域的一项重要政策“布局调整”，也是出于效率的考虑。“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局” （国务院关于关于基础教育改革和发展的决定，2001）。 各地在2000年“普九”以前，基本上每个村

16、子都建起了比较坚固的学校。在有些村子学龄儿童减少的情况下，“布局调整” 及其它一系列的政策，使得许多乡村学校被合并，许多孩子不得不在很小的时候就到邻村的学校去上学。 而在这个时候，教育的社会和文化功能之一，作为一个文明的中心对乡村社区产生的影响的功能显然被忽视了。而追求效率的集中办学的经济学取向，则显然很明显。,布局调整是今后几年农村教育工作的一个重要问题，各地还将很快开始新一轮的布局结构调整。 以北京市的怀柔区为例：在优化整合教育资源，合理设置学校布局的政策指导下，1998年以来，由149所调整到2005年的79所，共撤并效益低、规模小的学校70所，撤并率为46.98%。 山西中部地区的一个

17、县级市的布局调整力度也是相当大的。,事实上，有的地方在村子里还有二十个以上孩子的情况下也做出了撤并学校的决定。 村庄里的一所学校的意义也许并不简单地就只是一所学校，还是村庄里一个文化中心。在现在农村普遍比较涣散的情况下，一个村庄如果没有了学校，则会更加涣散和没有生气。 从国际的观点看，农村教育的发展趋势应是着眼于以地区为基础的教育，从而发展改善学校和所在的社区；农村社区的维持发展同农村学校之间存在很强的相互联系。,“在世界各地的小社区村落中，人们都见到了这样的情景：当唯一的学校被关闭之后，社区遭到毁灭性的打击。地区教育局例行声称，将小型的，边远地区的学校关闭，将学生们集中在较大的学校中对教育有

18、利。但事实是，孩子们要么需要花费过长的时间往返于较大的学校，或者离开家寄宿在一个陌生的社区。要么是他们浪费了可用于学习，用于做家务的宝贵时间，要么失去了家庭对他们学习的支持。学校关闭之后，家家户户纷纷迁出社区，找到新的工作维生，找到新的定居之所。由于人口下降同经济衰落密切相关，这样的社区面临急剧的衰落，情况越来越坏。”（Montgomery，2005）,这样的情形对我们来说似乎并不陌生，或者也可以说是当前我国许多农村社区和学校的一种真实的描述。 很多地方的青壮年农民被鼓励外出打工，村里只剩下了老人和孩子，孩子有减少的趋势，学龄儿童如果少到只有一定的数，学校就会被合并，乡村中唯一的文化中心也就随

19、之而消失了。村子里的孩子就不得不到邻村去上学，或者上寄宿制学校。 有条件的话，可能会随父母离开农村到城市就学，但是城里的学校却并不慷慨，不会无条件接纳进城打工者的子女就学。,农村社区于是越来越衰败，居住的价值越来越低。 这种情形似乎与另一个国家的社会政策，农村的城市化是相吻合的。 这里，我们应该再追问一个问题，农村城市化对我国来说，是一条最好的选择吗？ 反思今天城市生活中遇到的种种问题，包括电力、用水、用气等能源的极度紧张、交通堵塞等等难题，我们应该保持怎样的农村和城市人口的比例？,而布局调整的政策显然是将农村的城市化和农村社区的必然萎缩作为了前提条件，又考虑到效率的因素而制定的。 但是这个前

20、提本身就可能并不是没有问题的。一个拥有十几或二十余个学龄孩子的村庄，如果低年级阶段能以复式的方法教学，保留下是有可能的；但是如果一旦撤并，能够恢复的可能性就太小了。,3集中优质资源办学县（市）一中现象,很多县（市）集中相当的财力兴建奢侈豪华的一中。这种现象已在不少地方成为一种风气，而且有愈演愈烈之势。有限的教育资源集中在一所学校，严重侵占了其他学校发展的资源和空间。 更值得注意的是，这种“县（市）一中”的建设，不是为其他学校树立面向全体学生和面向学生发展的每一个方面的贯彻国家教育方针榜样，不是为推动社会的教育公平，而是为了片面追求升学率，集中追求政绩。 与一中相比，其他的学校可谓天壤之别，连基

21、本的试验仪器上不能配齐。这种情况在这个地区的其它县都存在，各县一中也有互相攀比之势，以竞争生源，在高考中取得更高的升学率。谁的升学率高，谁的声誉就高，吸引的学生就越多；反之则很难生存，形成了恶性竞争。,（三）谁受益了？,哪些人群在现今的教育政策下受益了？是所有的儿童吗？显然不是。我们的社会并不平等，而是分层次的。 杨东平教授是能够理智地评价文化大革命期间教育成就的中国学者之一，他在对这一期间教育发展进行分析后，从历史的观点指出了我国教育在上个世纪的发展中所体现出的一些矛盾： “教育发展的中心应该是在城市还是在农村，是高等教育还是基础教育？教育究竟应当首先满足大多数人的基本需求，提高国民的基本素

22、质，还是优先培养少数专家？.”（杨东平，2003，p.223）。,如果说，文化大革命期间教育的发展是面向农村、面向大众、倾向公平（杨东平， 2003；Pepper, 1990; Gasper, 1989)；那么，1977年以后，教育的钟摆显然偏向了经济取向、精英取向和城市取向的这一边。 重点学校制度使学校间形成的了客观的差距，考试成绩和升学率成为了评价一所学校水平的关键指标，这使得八十年代后我国教育一直存在着严重的应试倾向。这导致了中小学生学业负担过重、无序择校及高额择校费、乱收费等问题。在这些过程中，中小学阶段不在规定学区的学生，或者那些分数没有达到某一中学校录取标准的学生可以通过缴纳高额择

23、校费或者其他途径进入自己所希望选择的学校。,显然这需要经济实力或者权利背景。所以，只是那些具有经济实力、或者具有特殊的家庭的孩子才可能去实施择校。 普通百姓的孩子则不得不遵守就近入学的原则留在学区内的学校。 得益的是那些学习中等而家庭社会地位较高的孩子，他们在学习成绩达不到一定标准时可以通过付高额的学费或择校费进入较好的学校享受优质教育资源。 而社会中下层家庭的子女，特别是占人口60%以上的农民家庭和下岗工人家庭则仍然为数额并不算太高的学杂费发愁，所以这一群体的孩子并没有受益。 教育显然起了使社会差距进一步拉大的作用。,五、未来展望科学发展观指导下的教育政策,可持续发展的思想在上个世纪九十年代

24、中期就被介绍入我国，1994年政府制定了中国21世纪议程-中国21世纪人口、环境与发展白皮书，把可持续作为我国社会发展的战略思路。中国的可持续发展战略注重谋求社会的可持续发展（2.2），在教育建设上，也强调要缩小女童和男童以及不同地区人民受教育水平的差距（6.22）。 但是，现实中，社会差距和收入差距却进一步拉大了，教育发展上的不平衡并没有减低，而是进一步扩大了，这些都成为了许多有识之士的担心。,2003年10月在中国共产党第十六届三中全会上，以胡锦涛主席为首的新一届中央领导集团确立了科学发展观的国家发展路线： “按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内

25、发展和对外开放的要求，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。” 。“坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”,（一）科学发展观指导下的教育政策首先应该消除教育发展上的不平衡地区间的不平衡、城乡不平衡和学校间的差距,长期形成的在教育发展上的地域差异、城乡差异以及地域内学校间的差距显然并不可能期望立即改变。 但是，意识到这种不平衡及其危害就是情况可以得到改观的开始。在一个地域内，改变学校间的差距还是可行的。因为造成这种差距本身很大程度上都是人为的。 消除学校间的差距，很多地方集中资源于县（市）一中的现象

26、也应该被遏制。,关于教育地域间和城乡间的差异，基础教育发展的“地方负责、分级管理、分级办学、以县为主”的政策仍应作认真地研究，对于广大的中西部地区来说，县级财政往往是相当薄弱，由财力最薄弱的一级政府承担最终的义务教育责任显然不尽合理。 我国是在共产党领导下的社会主义国家，要贯彻科学发展观的精神，消除教育上的不平衡，应该不会是太困难的。关键在于各级政府是否真正认识到了这种不平衡的危害，是否真的愿意去改变。,（二）科学发展观指导下的教育政策应该关注教育的人文目的，弱化教育管理中的经济学取向,改革开放以来我国教育发展深刻地受到了市场经济的影响，教育市场化和产业化的呼声从上个世纪九十年代以来一直很强。

27、在教育改革要适应社会主义市场经济的变化的口号下，诸多教育市场化的表现都极大地损害了广大中低收入和农民家庭子女接受教育的机会。 科学发展观指导下的教育政策应该关注教育的人文目的，弱化教育管理中的经济学取向。 教育有重要的传承社会的主流价值标准、保持社会的团结和稳定、传递知识和创造新知识的作用。 教育还应成为缩小社会差距，促进社会阶层间流动的工具，而不是成为扩大社会差距的梯子。,因此，在教育的人文目的和经济学取向发生冲突的时候，科学发展观指导下的教育政策应该选择教育的人文目的。当撤掉一个村庄的学校时应充分考虑这种撤销对村庄社区的文化发展将要产生的负面影响，而不仅仅是考虑办学的成本和效率。,（三）科学发展观指导下的教育政策应该关注共同价值观的教育,