章城市规划与城市开发建设

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1、2022-9-301 2022-9-3022022-9-3032022-9-30418世纪,以英国为先行的工业革命极大地改变了人类的聚落形态模式。伴随着城市化的快速推进,城市人口呈爆炸性增长,各项公共设施严重短缺,居住环境条件不断下降,城市卫生状况急遽恶化,最终引发霍乱等传染病大范围流行。此时,政府干预城市的物质环境建设便成必然之势。2022-9-305伦敦的交通曾是这样2022-9-306 在1974年联合国教科文组织(UNESCO)编制的学科分类目录中,城市规划被列为29个独立学科之一。19世纪下半叶,英国形成了一系列有关住房条件、卫生方面的立法,提出了清除贫民窟、住宅必设洗手间、保证最小

2、日照间距等。2022-9-307 1909年,英国的住宅、城市规划法(The Housing Town Planning etc Act)的颁布标志着英国第一个(也是世界第一个)城市规划体系的正式创立。从此,城市规划作为一项政府职能和社会实践活动,在近现代城市建设中开始发挥重要作用。2022-9-308 美国工业革命时期某大城市的贫民窟照片之一2022-9-309城市规划基本术语标准GB(50280-98)将城市规划定义为:对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。2022-9-3010在城市规划编制办法(2006年4月1日施行)中则进一步

3、强调城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设,维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。2022-9-3011通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进经济和社会的发展确保城市的经济和社会发展与生态环境相协调，增强城市发展的可持续性建立各种引导机制和控制规则，确保各项建设活动与城市发展目标相一致通过信息提供，促进城市房地产市场的有序和健康运作从城市的长远和整体利益出发，合理和有序地配置城市空间资源2022-9-3012城市规划的特点城市规划的特点长期性长期性综合性综合性系统性系统性政策性政策性前瞻性前瞻性法制性法制性强制性强制性2022-9-30132022-9-301

4、4 “开发”一词是由英语Development翻译过来的,原意是指以荒地、矿山、森林、水利等自然资源为劳动对象,通过人力加以改造,以达到为人类所利用的目的的一种生产活动。2022-9-30151公共开发和商业性开发2新开发和再开发3土地开发和物业开发2022-9-3016 城市开发主体不同可以分为公共开发和非公共开发两种基本类型。两者之间在行为准则上存在着本质差别,前者以社会利益为出发点,涉及城市建成环境的公共领域;后者以个体营利为目的,如出售或出租不动产而获得利润,属商业性开发(如果开发者是业主本身,并且以自用为目的,也属于非商业性开发)。2022-9-3017城市开发因环境基础条件不同,分

5、新开发和再开发两种基本类型。新开发是将土地从非城市用途转化为城市用途的开发过程。再开发是城市建设环境的物质更替过程。2022-9-3018 根据城市开发客体不同,可以分为土地开发和物业开发两种类型。土地开发包括道路和市政设施建设、场地平整和清理,俗称“生地”变“熟地”。无论是新开发还是再开发,如果涉及到大规模的成片开发，往往是首先进行土地开发,然后进行分片物业开发。2022-9-3019 土地作为城市活动的物质载体,具有基地和区位两种 属性；土地的基地属性,如基地的大小、形状、工程地质条 件等,用以满足城市活动的内部功能需求;土地的区位属性,用以满足城市活动与外部功能需求 的关系,因此主要与可

6、达性和外部性有关。1)水平空间可达性。2022-9-3020可达性是指空间联系的便利程度,主要与城市的道路系统和交通组织有关。各种城市活动对于可达性的要求取决于该活动对外部环境的要求。2022-9-3021可达性对不同城市活动可达性对不同城市活动的经济影响，的经济影响，决定了不同城市用地的决定了不同城市用地的空间变化趋势空间变化趋势2022-9-3022在水平向的在水平向的区位中区位中,中心区的中心区的可达性最高可达性最高,向外部逐渐向外部逐渐下降下降在垂直方向在垂直方向的区位中的区位中,地面层的地面层的可达性最高可达性最高,向上部逐渐向上部逐渐下降下降城市开发的城市开发的空间经济特征空间经济

7、特征同样表现在同样表现在垂直方向垂直方向2）垂直空间的可达性。2022-9-3023建筑物的经济寿命是城市开发的时间经济特征中一个重要概念,它涉及建筑物、地块和房地产价值之间的关系。建筑物一旦落成,决定了既定用途下的房地产价值,表现为建筑物的售价或租金收入。2时间经济特征2022-9-3024建筑物的经济寿命和物质寿命是两个不同的概念。建筑物的经济寿命的终结并不意味着建筑物在物质上已经“报废”,而是地块具有较现状用途更为经济的潜在用途。技术创新也会促进再开发时机的加快。2022-9-3025在建国后至改革开放以前的30年间,我国城市土地使用实行的是单一、无偿、无期限使用的行政划拨制。由此造成的

8、城市土地产权模糊、土地资源浪费和土地收益流失问题极其严重。2022-9-3026上世纪80年代末,我国启动城市开发和土地有偿使用的市场机制后,使城市土地等资源在一定程度上达到高效益的开发和集约化的利用,但是城市的集约化发展是一个综合概念,包括城市经济发展水平和增长方式、城市运转效率、用地结构、生活质量、环境质量、基础设施状况等许多方面,是城市各种资源要素的全面优化配置和利用。2022-9-30272022-9-30281 1外部效应的存在外部效应的存在外部效应的两个基本属性社会的某一个体或群体的行为影响到其他个体或群体的利益包括正面的和负面的两种可能后果。外部效应的施加者和承受者之间无法或难以

9、就利益补偿协议作为约束条件外部效应所导致的利益损失或收益无法用货币价值来核算故不受市场机制作用2022-9-3029在高度聚集的城市空间中,外部效应现象十分普遍,所造成的影响可能是局部的，也可能是整体性的。无论哪类影响都会因不动产开发活动周期长、难更改而产生长期负面效应。2022-9-3030这不仅违背了公共经济学中的公平准则，而且人为增加了社会成本。并且这些矛盾和利益关系是不能由市场本身得到调节的。当然，外部效应也可能是正面的，如因公共设施的改善带来周边地价的增值。2022-9-3031市场机制无法促使公共设施的开发。城市的公共设施涉及到社会的整体利益和长远利益，但往往没有直接的经济效益。城

10、市公共设施的开发往往要求规模开发或相对完整的开发，而非公共部门无法胜任这些公共设施的开发。2 2公共设施开发的缺失公共设施开发的缺失3 3价值准则的偏差价值准则的偏差 外部效应难以用市场的价值准则来衡量。2022-9-3032由于社会个体的局限性，掌握市场信息不完善的情况总是存在，使个体的开发决策往往发生偏差，因而各个地块的局部最佳配置并不一定带来城市整体的最优效益，反而可能导致房地产市场的供求失衡。4 4信息不对称的产生信息不对称的产生2022-9-3033 土地资源的稀缺性与永续利用的特性,使地价昂贵成为许多城市面临的一个主要问题。这既影响到经济和社会的正常发展，还会导致财富分配悬殊的加剧

11、。因此，无论是土地私有还是公有的国家，政府都选择了对土地市场进行直接和间接干预的管理方式。5 5市场垄断的危害市场垄断的危害2022-9-3034改革开放以来,我国的住房由政府作为福利无偿分配到作为商品由市场分配还不到20年,房地产市场发展远不够完善,培育和引导一个不成熟的市场,在更多情况下还要靠政府这只“看得见的手”。6 6我国转型期市场的不完善性我国转型期市场的不完善性2022-9-3035还存在着行政划拨土地与商品化有偿土地的“双轨制”。这必然会带来土地流通中隐形市场的存在，干扰市场的运行规则。在完成土地使用制度“并轨”以前，对不同性质的土地进入市场必须由政府施以不同的控制。2022-9

12、-3036影响土地和房产市场配置效率的因索还包括市场主体的行为方式。我国现代企业制度的建设还没有真正完成，房地产开发的盲目性仍然很突出。为了克服市场的种种缺陷，促进城市发展和经济增长方式的转变，一定的公共干预是必不可少的。2022-9-3037城市规划公共干预的方式不同规划层次的控制与引导不同规划管理手段的运用2022-9-3038城市规划作为公共干预的一种方式，其特殊作用在于土地利用的物质型控制。从对开发的控制和引导作用角度来看，规划的体系可分为两个层次：1 1不同规划层次的控制与引导不同规划层次的控制与引导城市规划的体系战略性的总体规划实施性的详细规划为详细的法定规划提供框架性指导,不直接

13、控制开发活动详细规划对开发活动行使具体指导和控制2022-9-3039城市土地是城市各项建设不可缺少的资源,城市规划的核心内容之一就是对城市土地资源的优化配置。如建设用地的征用和争购、用地项目的审批管理、土地使用权的招标或拍卖等,这就从源头上掌控住了开发建设活动的走向,城市规划也因此被称为城市建设的“龙头”。核心内容核心内容2不同规划管理手段的运用城市土地资源城市土地资源的优化的优化 配置配置2022-9-3040总之,城市是一个多元利益交错的空间,政府如果放弃对这个空间的有效控制、法律监督和对发展框架的主导,则势必导致城市开发失序。2022-9-30412022-9-3042 “经营”一词源

14、于经济学，是市场经济的重要范畴。经营的目的是以尽可能少的资本投入,调动起更多的社会资源,经过一定的创新活动,使之增值并实现增值。一般适用于经济领域，更多的是商业领域。2022-9-3043所谓城市经营，就是充分运用市场经济手段，对城市所有资产进行集聚、重组、运营，从中获取收益，谋求城市的自我积累和自我发展。城市经营的概念和内涵十分丰富，但核心是城市政府对城市资源的市场化运作。2022-9-3044在市场经济条件下，城市是政府可经营的最大的国有资产，因此在政府的宏观控制下，以经营理念管理城市，在城市管理中实现市场化、产业化和效率最大化的运做，使城市资产得到最大限度的显值、保值和增值。2022-9

15、-3045城市经营是对城市建设只讲投入、不讲收益的计划经济时代公共福利老路子的一种重大改革，走以地建城、以城养城的城市建设市场化路子，其实质上就是在市场经济条下，城市政府充分运用市场机制和市场规律，采用市场化的方法来解决城市发展问题的观念和行为。2022-9-3046城市经营以城市政府为主导，由企业、市民、其他社会团体共同参与。公司企业、团体组织及个人是城市经营活动的主要参与者、建设者和实施者主要是根据城市发展的各项法律、规章、目标来决策自己的经济活动行为城市政府是城市经营活动的核心决策者、掌舵者、调控者，并通过城市规划、城市发展法律、政策等引导、控制城市经营的效果2022-9-3047城市经

16、营的客体具体包括：自然资源自然资源人力作用资源人力作用资源人文资源人文资源延伸性资源延伸性资源如土地、河流、山脉等如土地、河流、山脉等如道路、桥梁、市政公用设施等如道路、桥梁、市政公用设施等如信息、品牌、冠名权等如信息、品牌、冠名权等 其中,城市土地作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源,是城市资产的最重要组成部分,也是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活工作环境的决定性因素.如人才、文化、科技等如人才、文化、科技等2022-9-3048城市资产的保值、升值和增值。例如大连市把环境建设作为城市经营的核心，利用级差地租理论，调整土地使用功能，以最小的成本换取最大的效益，从1992年2001年，

17、全市的土地及其地面实物加起来，总共升值了五倍多。2022-9-3049 市场经济条件下城市发展所需的资金，主要依靠城市自己筹集，因此，利用市场机制，积极拓宽各种融资渠道并进行产业化经营，必然能有效地解决城市建设资金不足的问题，优先解决阻碍城市经济发展的瓶颈建设项目，实现城市的自我积累、自我增值和自我发展。2)2)建立城市发展资金流的良性循环。建立城市发展资金流的良性循环。2022-9-3050 所谓城市竞争力,即一个城市在国内外市场上与其他城市相比,所具有的自身创造财富和推动地区、国家或世界创造更多经济与社会财富的能力。如：最佳的人居环境,最佳的市场环境,最佳的投资和创业环境,最佳的生态环境等

18、。从某种意义上说,提升城市在市场竞争中的比较优势,就是提升城市竞争力。3 3）提升城市竞争力。）提升城市竞争力。2022-9-3051城市规划城市规划城市经营城市经营性质性质目标目标对象对象内容内容操作主体操作主体国家宏观调控的手段、政策形成和实施的国家宏观调控的手段、政策形成和实施的工具、未来城市空间构架，是城市发展需求工具、未来城市空间构架，是城市发展需求与可能的发展前景之间的协调与引导与可能的发展前景之间的协调与引导城市政府运用市场经济机制，整合各种社会城市政府运用市场经济机制，整合各种社会 经济力量，通过对城市资源资本进行集聚经济力量，通过对城市资源资本进行集聚 重组和营运，促进城市发

19、展的重组和营运，促进城市发展的一一 种新的策略机制种新的策略机制创造良好的经济发展环境创造良好的经济发展环境和人居环境、改善城市社会、和人居环境、改善城市社会、促进城市的可持续发展促进城市的可持续发展 提高城市竞争力、实现城市综合效益提高城市竞争力、实现城市综合效益最大化以及城市的可持续发展最大化以及城市的可持续发展 城市或地区及所处区域的城市或地区及所处区域的自然、地理、历史、人文建设资源自然、地理、历史、人文建设资源以及经济和社会发展状况以及经济和社会发展状况 城市的各种有形和无形资源城市的各种有形和无形资源战略性规划和实施性规划战略性规划和实施性规划战略层面和策略层面战略层面和策略层面政

20、府组织政府组织政府、企业、社会组织、政府、企业、社会组织、城市的市民城市的市民2022-9-3052影响影响城市规划是城市经营城市规划是城市经营的基础和指导的基础和指导 城市规划为经营城市各城市规划为经营城市各有形资产创造有利条件有形资产创造有利条件 城市规划是城市经营的城市规划是城市经营的无形资本和重要方式无形资本和重要方式 城市经营理念促进城市经营理念促进城市规划的新发展城市规划的新发展 城市经营为城市规城市经营为城市规划提供物资支持划提供物资支持 城市经营是城市规划实城市经营是城市规划实施的重要途径和保障施的重要途径和保障 2022-9-3053城市规划对城市经营起着决定性的作用一是利用

21、城市规划的综合观点和整合能力克服目前经营行为中的狭隘利益观,保证城市的整体利益二是把各种城市资源加以优化整合,决定了城市土地及空间资源未来合理的使用、运营和发展三是为经营城市各项有形资产创造有利条件四是开发和积累城市无形资产2022-9-3054 TOD是一种被西方国家的城市政府广为采用的一种源自城市规划的城市经营方式。TOD模式：以公共交通为导为导向的开发开发（transit-oriented development，TOD）是规划规划一个个居民或者商业区时业区时，使公共交通的使用最大化的一种种非汽车车化的规划设计规划设计方式。所谓TOD,就是政府利用垄断规划带来的信息优势,在规划发展区域内

22、,首先按非城市建设用地的价格征用土地,然后通过基础设施(主要是交通基础设施)的建设、引导、开发,实现土地的增值。政府基础设施投入的全部或主要部分是来自于出售基础设施完善的“熟地”,利用“生地”和“熟地”地价差来平衡建设成本。2.以城市规划角度发掘城市经营新方式2022-9-3055 总之,我们应从城市规划和城市经营的整合入手,加强二者间的融合,使其相互促进,共同发展。(四)当前我国城市规划和城市经营的不协调性及根源1.城市经营就是土地经营。2.城市经营的本质是为城市建设筹集资金1.地方政府有急功近利的倾向。2.城市规划与城市经营的脱节。2022-9-30562022-9-3057房地产又称不动

23、产,是房屋和土地两种财产的合称;房产是指建筑在土地上的各种房屋;地产是指土地(含水面、海域)及其上下一定的空间,包括各种基础设施、地面道路等。2022-9-3058由于在物质形态上,房产总是与地产联结为一体,“房依地建,地为房载”,房地产不可分离;在经济形态上,从房屋建筑开始,到房地产的买卖、租赁、抵押、典当、赠与等各种活动,房产和地产表现为内在的整体性和不可分割性,所以房产和地产合称为房地产。2022-9-3059房地产经营是房地产业经济活动的中心,是指房地产经营者对房屋的建造、买卖、租赁、信托、交换、维修、装饰及土地使用权的出让、转让等按价值规律所进行的有预测、有目标、有组织的经济活动。房

24、地产经营包括房产经营、地产经营和服务经营。2022-9-3060其中，房产经营主要指对城市各种房屋,如厂房、住宅及商业等用房进行的建造、维修、租赁、买卖等经济活动，一般由房地产企业进行。2022-9-3061地产经营指对土地的勘测、维修、整治以及土地平整、建筑物拆除、地下管线铺设等土地开发活动。服务经营是指房地产开发企业在开发建设和经营管理过程中,在人们对房屋的使用过程中,所提供的一系列经营性服务活动,如房地产开发、投资咨询和价值评估;“拆迁、安置”服务;换房服务;房屋修缮、装饰服务等的总称。2022-9-30622022-9-3063(三)房地产经营产经营的作用1.房地产经营是国民收入的重要

25、来源2.房地产经营为国民经济发展提供了基本的物质基础3.房地产业的发展有利于建立和完善社会主义市场经济体系4.房地产业具有较强的投资导向作用，能够促进产业结构的合理化5.发展房地产经营有助于扩大对外开放，引进外资2022-9-3064据统计，2004年中国房地产业新设外商投资企业1767家，合同外资金额134.88亿美元，实际使用外资金额59.50亿美元。这意味着房地产业已经连续3年成为仅次于通信设备、计算机及其他电子设备制造行业的第二大外商投资行业。2022-9-3065类别类别城市规划城市规划房地产开发经营房地产开发经营性质性质目标目标发展战略发展战略空间空间效益效益政府行为政府行为企业行

26、为企业行为维护公共利益维护公共利益,保障公民和法人的合法权益保障公民和法人的合法权益,促进城市全面发展促进城市全面发展追逐利润最大化追逐利润最大化从宏观的角度分析城市的发展条件从宏观的角度分析城市的发展条件,确定城市的发展方向确定城市的发展方向 整体的空间结构组织整体的空间结构组织和各类用地功能的配置和各类用地功能的配置 从局部考虑从局部考虑项目的区位选择项目的区位选择经济效益、社会效益和经济效益、社会效益和环境生态效益的相互统一环境生态效益的相互统一开发项目、开发宗地或开发项目、开发宗地或企业的经济效益企业的经济效益听取市民的反馈意见听取市民的反馈意见,满足大多数市民的需要满足大多数市民的需

27、要考虑长远的和远景的效果考虑长远的和远景的效果,并兼顾近期的发展建设并兼顾近期的发展建设注重近期的效果注重近期的效果时间时间信息反馈信息反馈 2022-9-3066与房地产开发行为直接相关的大法主要有四部:中华人民共和国土地管理法;中华人民共和国城市规划法;中华人民共和国城市房地产管理法;中华人民共和国建筑法;中华人民共和国行政许可法。2022-9-3067“房地产法”第二十四条明确规定:房地产开发必须严格执行城市规划按照经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则,实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”2022-9-3068（二）城市规划对房地产开发经营的影响2.城市规划引导房地产开发，

28、降低投资经营风险1.城市规划是房地产开发经营的依据和指导3.城市规划对房地产开发经营的法律控制性2022-9-30691.房地产开发经营促使城市规划向更深更广的领域发展2.房地产开发经营是实施城市建设的最佳方式3.房地产开发经营促使房地产行业有自己的规划设计队伍2022-9-30702022-9-3071现代城市规划应具有一定的弹性。由于市场及环境是在不断变化中的,为适应这种变化,使构建的新兴城市能做到可持续发展,提高经营效益,在总体规划布局不发生重大改变的前提下,局部应具有一定的可调性、创新性。另外,在规划指导下的房地产开发经营公司,也必须构建不断创新的经营理念,以独特的环境文化、经营文化、

29、经营技巧和运作手段提升自身的核心优势,在市场竞争中立于不败之地。(四)城市规划与房地产开发经营的协调发展2022-9-3072无论中外各国城市规划均被视做重要的政府职能,这是由城市规划产生的历史原因决定的。英国作为工业化的先驱,为了克服在工业化和城市化的过程中出现的城市病,政府通过颁布城市规划法令来引导城市健康发展,城市规划从此诞生,并逐渐发展为具有公共职能特征的学科。城市规划作为一门综合类科学,具有综合性、政策性、前瞻性、系统性、长期性、法治性和强制性.市场经济条件下的城市开发具有多元利益共存的特征,为了规避市场机制在配置公共资源时的种种缺陷,城市规划从不同的层次和环节,兼顾近期与长远利益、

30、经济效率与社会公平,在城市开发活动中为城市资源优化配置提供依据.2022-9-3073城市经营即利用城市自身功能吸纳资金,合理利用、优化配置城市的自然资源和社会资源,力求取得城市建设中经济效益和社会效益的最大化,促进城市可持续发展。城市规划和城市经营相互制约,相互促进,二者应结合起来共同发展。由于对城市经营认识的不足、地方政府的急功近利倾向以及城市规划与城市经营的脱节,当前我国的城市规划与经营间有不协调性。房地产经营指房地产经营者对房屋的建造、买卖、租赁、信托、交换、维修、装饰及土地使用权的出让、转让等按价值规律所进行的有预测、有目标、有组织的经济活动。本章通过对城市规划和房地产开发经营的比较,阐述了二者之间相互影响的关系,并指出促进其协调发展的对策。2022-9-30742022-9-30752022-9-30762022-9-30771.