大数据背景下的公共治理模式变革下

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1、大数据背景下的公共治理模式变革（下）汪玉凯 国家信息化专家咨询委员会委员、中国行政体制改革研究会副会长三、推动公共治理模式变革的方式第三个我想和大家交流一下是通过互联网+政务，以及大数据战略的实施，来推动公共 治理模式变革。如果说第二是一种分析，我们从理论上，从大数据，互联殆政务，这两种 融合和政府治理的融合上有哪些方面可以推进它，那么第三就要进一步来考虑，这些实施以 后，它在多大程度上可能引起公共治理模式的变革。（一）树立信息化的思维这里面我觉得第一就是我们各级党政官员，首先要树立信息化的思维，这是我认为最重 要的。要认识政府治理，这样一种深刻的社会变革，信息化、网络化、智能化是政府治理走

2、向现代化的必然选择，也是一种必然趋势。我认为如果说，我们的官员如果没有这样一种信 息化的思维，没有这样一种信息化的理念和价值的话，很难把大数据、云计算、移动互联网、 物联网这些技术，引入到政府管理合作中来。事实上大家想一想，当年电子政务发展的时候，由内部办公自动化往社会延伸的时候就 遇到很大的阻力。有很多政府官员，各个岗位上过去我都是我自己来处理的，现在公开了、 透明了，有些办事放到网上来了，那它就限制他的权力了，你过去是不公开的，不透明的， 可以暗箱操作的，自主裁量权很大。但是放到网上以后都比较流程了，完全是制度化的了， 过去我照面来办事，我现在完全不来了，过去我来以后看你脸色，说给好处能办

3、事，我现在 完全不照面了。所以当我们政府信息化，由内部办公往社会延伸的时候，就遇到很多官员的这种观念阻 力，维护他的权力，维护他的权威，不愿意把这种通过流程再造，系统的构建，通过在互联 网上这种新的实现模式来实现。那么我这关，这就是我们遇到的阻力。而现在我认为同样的问题，我们现在要广泛的应用大数据技术，在政府管理活动中，还 要运用云计算，运用互联网，那整体上来讲使政府越来越公开，越来越透明，这是毫无疑问 的。再想搞暗箱操作，自由裁量权很大越来越困难了。过去我们部门掌握很多很多数据，都 是部门的利益，很难，不愿意拿出来让别人共享，往往以这个责任为由，说我这数据出了问 题，我要承担责任，以这个为由

4、就挡住了。那么所以我说，在目前这个时代，如果说不能从 管理上解决问题的话，我想大数据战略的实施也好，互联网+政务也好，通过这些新技术运 用，来改变我们公共服务模式，公共治理模式都非常困难。我前面举了银川的例子，我认为银川这样一个省会城市，尽管它是个西部城市，而且是 经济欠发达地方城市，之所以能够做到这样一种水平，首先一条就是领导的观念。银川市委 书记是自治区常委，是哈尔滨调过来的，一个书记，一个市长再加上一个主导信息化的一个 副市长，就这些领导人拧成一股绳，那改革力度非常大，它是目前省会城市中第一个把行政 审批完全大集中的一市，成立行政审批局，把56个章子变成一个章子，各个部门数据不拿 出来，

5、我首先摘你的官帽子，最难拿就是公安局的数据，以种种理由不愿往出拿，那领导说 你不拿出数据来，你首先下课，你想如果没有这些领导自身观念这种提升，没有这种强力改 革的决心，我想银川智慧城市也好，智慧政务也好，都不能出现这样一种水平。比如它现在就希望老百姓在商店购物都不要交现金，都要刷卡消费。因为它把政务游， 企业游和社会游都打通了，老百姓刷卡消费数据全上来了，政府能看到老百姓最近买什么， 哪个是消费点，消费者哪个领域，这些数据上来以后，成为它重要决策的依据。它的智慧名 声，它智慧名声中包括智慧环境，智慧水务，智慧交通，智慧医疗，它智慧这个水务，我这 个水源地方污染多少，这水源到了哪家龙头上，到龙头

6、用水时候污染又有多少，它把物联网 技术全部放到这去，所以说每家每户可以从他用自来水，从这看到我的水到我家中以后，污 染度有多高。它的智慧交通，红绿灯是可以根据车的流量来变的，这车流量很多很大，绿灯时间就长， 如果这车流量少，它的红灯时间就很短，所以说它就通过物联网技术，通过这个移动互联网 技术，把这些派到和老百姓医疗、教育、环境息息相关的一些民生服务上来了。所以派上， 真正派上用场了，所以说我们的官员看到叫数字化、网络化、智能化这个趋势，它是一个必 然趋势，主要提出要国家治理现代化，治理体系智能的现代化首先要政府治理体系，政府治 理能力现代化，政府治理现代化是国家治理现代化的前提，原因很简单，

7、因为政府处在整个 国家内政外交的第一线前台。它的治理的理念，它的治理的水平，它的治理的能力直接影响国家治理的能力和水平。 所以说这第一条就是观念变革，这很重要。（二）政府的自身变革那么第二点我认为，就是要通过政府自身变革，为大数据占领的事实和互联网+政务创 造条件。尽管说我们现在政府改革力度还是很大的，但是可以清晰的看到，现在政府这个原 位、错位，不少问题仍然比较突出，所以政府是最大的社会数据源，每时每刻都在产生权威 数据。如果说政府这些数据得不到有效的开发、利用，有体制机制障碍，实现数据不能活起 来用起来，那么再好的大数据分析技术，巧妇难为无米之炊，所以说从政府的数据，不仅仅 要在政府公共治

8、理内部，公共服务内部产生效益，而且要把数据向社会能够开放，要社会上 的大数据分析相关企业，能够再次利用一些数据进行分析、挖掘使它能够创造二次价值。它 这种需求我认为现在是随着大数据这个战略的实施，它的前景越来越广阔。（三）改变社会治理和公共服务的实现形成第三是运用云计算，大数据，移动互联网，物联网等新技术，改变社会治理和公共服务 的实现形成。我前面讲过大数据首先要有数据，如果说政府这些数据出去不能够开放的话， 一个是在部门内部开放，一个向社会开放，这些大数据它是派不上用场的。所以我认为，为 了让云计算、大数据、移动互联网、物联网这四种技术，能够在政府治理活动中得到广泛的 应用，我觉得我们首先要

9、通过立法的形式，来推动政府的数据开放，而不是靠一个敞荡的一 个阶段制度，要通过立法。我们现在有了一个政务信息公开条例，但是我认为还远远不够，应该为这个政府数据开 放，要专门制定相关的法律。而前面我讲这个数据开放既包括政府部门之间的数据相互开放， 也要包括政府对外的数据开放。比如说现在主要提出叫大众创业，万众创新，总理在政府报 告里面提出叫互联网+双创，这些东西我认为它都是基于这个信息时代大数据时代的到来， 信息社会到来，基于这样一个大判断提出来一些大的战略，也包括大数据战略。所以说这些东西我认为，它要能够实施的好的话就是，一定要有通过立法的形式推动数 据的开放。当然企业数据化受到一些限制，因为

10、企业有一些商业秘密，但是政府的数据，我 认为首先应该开放。这个社会的数据，我认为也应该是可以开放的。我一再讲政府是六个公 共，就是政府的所作所为它都会公共事务相联系，它代表公共利益，行使公共权力，管理公 共事务，提供公共服务，维护公共秩序，承担公共责任。所以政府的所作所为它都和公共两 个字相联系。所以说你用的是老百姓缴纳的税，来支撑政府的运转，是凌驾在社会之上最权威的公共 机构，当这个事情变成多数人问题的时候，就自然的变成政府的公共问题了。说这个学校突 然有人投毒了，小孩中毒了，马上就上升为公共问题，发生地震了，马上上升为公共问题， 就政府必须用公共财政资金，出来解决这样的问题。所以说我认为政

11、府首先要带头开放数据，而且这种开放数据通过立法的形式来固定，而 不是看一个单位领导人愿意不愿意，这个领导人开明一点，可以把数据开放一点，不开明它 就不开放了，越害怕承担责任越不开放，这是解决不了根本问题的。要使大数据战略能够真 正派上用场，要通过大数据垫底，互联网+政务，改变我们政府的公共服务模式，首先要推 动数据的立法，数据开放的立法这是。（四）大力发展服务型电子服务第四要大力发展服务型电子政务，主要包括民生服务和购买服务，这些年来政务信息化 一个重要的着力点就是，不再限制限定在政府内部的办公自动化，而借助互联网这个广泛的 普及，政府大量的管理服务事项，都通过网络来实现，这是我前面讲的，叫无

12、处不在的网络， 无处不在的软件，无处不在的计算，无处不在的数据，以及无处不在的互联网+。那么在这样网络社会，社会信息化水平快速提升，社会参与度非常高，这样一种大环境 下。我们更应该借助这个大数据技术，互联网+政务这样一种形态，来改变我们传统的公共 服务提供方式。在这里面我认为首先应该围绕医疗、教育、社保、就业服务、保障型住房这 五大领域，构建跨部门的，大型综合应用系统，促进信息资源的共享，数据的共享。现在很多地方搞这智慧城市，智慧城市上段是智慧政府，而它下面第一模块就是智慧民 生，而智慧民生无非就是智慧医疗，智慧教育，智慧社保，智慧就业服务等等相关一些系统 来构成的。这些也是我们各级地方政府在

13、改善民生服务，正在采取重要手段。还是以银川为 例，银川构建这个智慧医疗系统，它不仅仅整合了银川市范围内的它的医疗的信息资源，而 且它把好大夫这个网也都和它的智慧医疗完全连起来，换句话讲银川老百姓现在想看病，你 可以找全国最好的大夫，在这系统里都很容易就找到了，和你的病很对路的，哪个大夫看这 个病看的好的，很快就可以找到。就它把这个智慧医疗这个系统它是和全国好大夫都联网了。同样我们围绕这个，很多地 方现在看病，叫一个病例，我就是一个病例，网上的病例解决问题，不要到医院就要挂一个 号，要买一个病例，很多程序都打通了，就像我们这个叫市民卡一卡通，通过市民卡能解决 很多很多问题，既解决交通的，坐车的，

14、还能解决其他相关的社保方面很多问题。这些我认为都是通过这个大数据，云计算，互联网+政务这样一种现代信息技术，完全 可以得到很好的解决，这是一个。那么从主要来讲大家看到，我们现在正在大量推进叫，推 进智慧民生，就口式服务，叫一口式受理，由多口变成一口，由多门变成一门，由网下分散 服务，到网上服务打包，正在朝这个方向来发展。所以这些年来建筑信息网络技术，应该说在公共服务这个领域变化是最大的，这种变化 可以从我们全国各地的政务服务中心，所发生变化，就可以看的比较清楚。中国大概是行政 服务中心最早的创立国家，我记得在十几年以前，当时这个于克平教授，当时拿到一笔基金， 就搞了个中国地方政府创新奖，我是最

15、初那几届的评委，我记得当时我们看到一个，地方政 府报上来一个案例，叫政务超市，当时我们感到很有意思，一个政务超市。那就是我们现在服务中心的雏形，全国第一次出现叫政务超市，不是叫行政服务中心。 它就模仿这个商品超市一样，就是说把政府相关办事的部门都集中到一个办公地方来办公， 需要办什么就到哪个窗口去办。政府创新奖就说，你必须实施一年以上才能够申报，有了成 效以后才能够评奖。我记得当年我们看到这个政务超市以后就感到很新颖。其实这个政务超 市就是中国创立的行政服务中心的雏形。后来大家看到行政服务中心，在全国可以说遍地开花。那么据这个数字显示，我们在光 这个县以上的行政服务中心在全国有4500多家，还

16、有很多部门的，还有很多乡镇机构的， 社区的。但是政务服务中心，应该说发展并不顺畅，也可以说最初大部分也就是物理形态的 一个集中，所以过去老百姓办事很不方便。我跑好多部门，到民政局，到水利局，文化局， 教育局办一件事要跑一个部门，如果说我这件事要涉及到几个相关部门的话你要跑好几个地 方，那么行政服务中心，物理形态集中以后，在一定意义上讲，它解决了这个问题，老百姓 少跑腿了。但政府服务中心还是各个口，每个部门都是一口或者几个口。那当时我记得于幼军在山 西当省长时候说，那基本就收发室，传达室和收发室有啥差别，那老百姓还得到那个行政服 务大厅门口去办。但是随着信息化的发展，就说行政服务中心，它不仅仅变

17、成一个物理形态 集中的含义，它通过互联网技术，通过电子政务，后台把各个部门互联互通联系起来了，这 样就可以慢慢我就实现以后不到行政服务大厅办事也可以，坐在家里头的办公室，坐在电脑 前，也可能要在行政服务办的事办得了。那么这是进一步了，就是需要后台各个部门系统能 够打通，这样我就可以不一定到行政服务中心去了，我可以到办公室也可以办。那么再就发展到，把这些口整合，就是特别便民服务的口，你可以在一口里头办很多很 多件事情。不要一口办一件事情，或者一个部门设一个口。这最早就在上海，他们就搞了一 门式的服务，当时上海民政局的马局长主导这项工作，大概前后经过七八年的时间，上海的 所有街道办事处，120多个

18、街道办事处都搞了一门式服务中心，我看过那个徐汇区的一门式 服务中心。这一门式服务中心，是给老百姓个人办事的，进行以后就和这个银行办事一样的， 你先取个号，那个它上面排着一号、二号、三号、四号、五号、六号窗口，也就说在每个窗 口都可以办相关政府部门的事，就是由多口办理变成一口办理，这就大大近了一步。他们也设想过说，行政服务中心是放到区上好呢，还是放到社区好呢，还是放到街道好 呢。上海经过认真研究以后说，区它的辐射方位广，老百姓到区行政服务中心办事，跑腿跑 路还是不少的，那么放到社区的话，社区可能还不是一个政府形态，它没有职能，它是承接 了很多政府延伸下来的服务项目，它本身没有多少职能，其实最后放

19、到街道这个载体上是最 合适。它的这个范围辐射不是很大，老百姓去办事相对讲走路比较少，比较方便。后来上海一门式服务中心去年就复制到广东去了，比如广东佛山的禅城，广东的江门这 我都多次去过。现在广东江门市叫蓬江区，它这一门式服务中心，一个口最多可以办三百八 十五件事情，也就说把政府各个部门要在，要办的，给老百姓个人办的事，都可以在一口上 面办理，而且这一口上办理，我的现场办件率，达到将近80%,就绝大多数都可以在现场马 上就可以办完。后来他们又搞了一个为企业服务的一门式服务中心，我们与企业老百姓一共可以办380 多件事情，几乎一网打尽了，老百姓提供极大的方便。这老百姓说过去我们办事是跑来跑去， 找

20、来找去，等来等去，现在我们通过一门式服务以后，80%都可以在一口现场办件，多数都 可以在一个窗口办理。极大的方便老百姓换位思考，过去老百姓找部门，找这个单位，找那 个单位，现在是一口把几百件事情都可以提供服务。后来他们搞了一个叫为企业办事的一门式服务。它把大数据技术完全潜入进去，进入服 务大厅以后，墙面上很多显示屏，可以看到很多很多数据，可以查询数据，为企业或者老百 姓个人决策提供了依据。要了解这个城市的人口，这个经济社会发展水平信息，企业的数量， 企业的类型，人口的结构，都可以了解到。而且这些办事数据都现场呈现在数据中心动态数据。我举个例子，比如它为老百姓办企 业方便，企业几个合伙人里可以到

21、这个办事大厅，那里有一个圆桌，可以坐下了，你可以想 名字，咱们选个什么名字好，想出以后你马上敲上去看，江门这或者佛山这有没有这个，这 个重名企业，要有系统告诉你，这个企业名别人起过了你不能用，再想。你想出来以后敲上 去没有的，就成了，你就可以起这个名了。而且你可以看，比如说投资的说这个地方老年人人口比例很高，六十岁以上老人很多， 但是为老年人服务的企业相对较缺口，可以根据人口比例，人口结构来看，通过这个数据分 析以后你看，你办一个为老年人服务的，养老方面的一个企业，可能是有机会的。你就可以 办这样的企业。所以它把大数据这个分析，完全变成动态的，及时的在行政服务办事大厅里头不断的在 显示，给企业

22、、老百姓个人提供很多决策的依据，不是盲目的，而是有数据支撑的。所以大 家想一想，如果说全国我们现在几千个行政服务中心，如果说都能像广东、上海、浙江，我 认为这些是目前走在全国最前面的，我同时我都去考察过。如果说能走到，就像我刚才描绘的这样一种给老百姓给企业提供非常便捷的服务的话， 我想不仅仅从根本上颠覆了传统这样一种公共服务的模式，也极大的提高了老百姓在政府办 事的满意度。而现在大家看到，我们现在不管企业也好，老百姓也好，对这个满意度还不是 很高的。我说源于两个，从改革层面上来讲，我们国务院拿掉了八百多项行政审批行政许可， 而拿掉这么多的行政审批许可，检验检测认证，是不是含金量高的，是不是伤筋

23、动骨了，我 认为不一定。大家想一想国务院各部委拿掉哪些行政审批事项，那不是李克强说了算，是各部部长说 了算，甚至各部委的司局长、处长说了算。那么很有可能把含金量高的，不一定轻易能被拿 下，这是第一个。第二个，五级政府，国务院改革力度大，还有省还有市还有县，这些能不能跟进啊？这 很关键。如果说我们地区政府不能像国务院，层层能够跟进的话，很难最终传导到企业老百 姓办事这个环节上来。因为我们简政放权，放管结合，优化服务最终评价载体是两个，一个 企业，一个老百姓个人，如果这两个主体，感觉不到办事方便，如果它感受不到的话，不能 说我们这些改革就多么成功，还有很大的空间。而从内部阻力来看，我认为不可小视，

24、可以举点例子。总理老在常务会上发火，发火是 推不动的表现。他说国务院常委会定的事情，一年转不出中南海，所以他下令说，国务院常 委会定的事情，国务院一个礼拜必须发文，有横向协调的也不能超过十天，去年三月份两会 以后他到国家工商总局考察工作，当场就发火了，说现在都什么时候了，我们还三个证，老 百姓注册个企业还要办工商部门领工商证，税务部门领税务证，质检部门领质检证，他说我 不管什么原因，到今年年底必须把三证合一，变成一个证。一个证上印三个号就行了，叫一 证一码，再付一个公共信息代码，就在总理强烈干预下，去年11月份国务院的工商、税务、 质检三证合一了。想想如此具体的改革事项，都想总理亲自来推动政府

25、这架运转的机器，它 内部阻力是不可小视，这是第一个。第二个原因是，好多行政服务中心，因为领导的观念制约，它不敢把大数据、云计算、 移动互联网这些新的技术和传统的行政服务中心有机的结合。它的信息化水平还很低，仅仅 是一个收发室、传达室，还在那各自为政，如果没有后台的系统整合，没有系统的架构的这 样整体设计，那孤立的各个部门各自为战也很难，当然现在推出行政审批制度改革，支持力 度很大的，现在周边把正在全国搞行政审批局的试点。为了这个两个关键改革，第一就是行 政审批局，如果把各个部门行政审批事项都归到行政审批局，是天津是比较搞的，比较早的， 滨海新区也是把几十个章子变成一个章子了。如果这个改革力度能

26、挺进的话，我想这对我们 在行政服务中心，广泛推广这个一门式服务，一门式办理，这个信息网络技术逐步又提供了 体制保障。第二个改革就是我们在县这一级要实行综合执法，现在我们执法队伍很多，每个部门都 有执法队伍。国家大力要推动在县一级基层执法要搞综合执法，那么这种体制变革我认为对 大数据的应用，移动互联网的应用，互联网+政务提供很重要的体制机制保障，特别是围绕 我们监管电子政务的这个发展，提供了重要保障。（五）大力发展监管型的电子服务所以说第五大力发展监管型的电子服务。围绕公共安全构建信息社会的治理体系，提高 政府社会治理能力，这包括社会秩序、公共安全，要围绕市场监管，食品、药品监管，环境 监管，社

27、会监管，诚信监管等领域，建立重点的管理信息系统，然后把大数据完全切入到里 面去。如果说这些系统能够借助大数据，能够结合起来构建起来的话，我想对提升我们的事 中事后监管能力，弥补我们过去监管短板，我想意义非常重大。在这个领域我想现在老百姓最为关注还是环境安全，食品安全，药品安全，这几个领域 是最为关注的。我认为在这几个领域也恰恰我们可以充分的利用互联网+政务，加政务服务， 充分的利用大数据技术，能够进行有效的监测。像我前面讲到的，银川市对每一家的老百姓 用的自来水，它的污染度有多少，让老百姓能够心中有数，就是把物联网技术完全切入到这 个智慧环境，这个系统中去了。在这方面我觉得我们有很大的发展空间

28、。比如说现在搞的食品、药品这种，食品的追溯技术。我这片牛肉，我买到的牛肉，我可 以知道，出问题以后这个牛最早是哪个农场出来的，哪里养的牛，哪里宰杀的，追溯系统完 全可以追溯到，完全可以借助信息网络技术。就像我们现在这个，在这方面一直包括在农业 领域，在食品药品领域，都建立大量这种叫追溯系统。如果这些系统能够做的比较好的话， 我想保障老百姓的食品药品安全，能够起到非常重要的保障作用。（六）大力发展约束型电子服务最后我讲的观点就是第六个，要大力发展约束型的电子服务，我认为就是要构建制度笼 子，中共执政我认为最大软肋就是，到现在还没有找到一个对公共权力有效约束的制度设计。 十八大以后反腐力度很大，现

29、在打出来150多个大老虎，但主要的认为是，现在还是运动式 反腐，要通过运动式反腐让你不敢腐，要通过运动式反腐为制度反腐争取时间。对中共执政 可以的是如何由运动式反腐上升到制度性的反腐，让你没办法腐，把这个笼子扎的很紧，你 想腐也腐败不了，这对我们很大的难度。我觉得在构建这个制度笼子过程中，千万要想到，信息网络技术在如今是非常重要的一 个支撑保障。我们现在很多行政服务中心，构建了各种各样的服务系统，都把行政监察切入 其中。行政监察完全跟进，现在的房产全国互联网，全国联网以后，只要在你身份证名下， 在全国联网城市中任何地方有你的房产一目了然。虽然普通老百姓不能查到系统，但是纪检 部门组织部门它是可

30、以查的，核实一个官员到年底申报的数据真的还是假的，完全可以看房 产联网系统。你说你有两套房子是不是真的，你在外地还有没有房子，只要在联网城市中一 目了然，一查就查到了，几秒钟的事。所以这种系统构建起来以后，它对很多官员的心理上 震慑作用就非常强大。想再投机取巧，不真实申报，人马上就知道了。就像我们现在很多纪检巡视组到个单位 以后，首先把重点人物的银行往来帐户先给他查一遍，银行卡收到多少笔钱，如果一笔钱超 过数目的，怀疑的话，完全可以调查你，都有正式记录。所以大家看到，我们建筑这个信息 网络技术，将来在构建这个制度笼子，管人管权管事，加强廉政建设方面，我认为将是一个 非常重要的一个手段，对这样一个本来结构相对缺失这样体制下，如果能把大数据、云计算 这个移动互联网这些新技术应用好的话，我想这个制度笼子，将会发挥很大的作用，能派上 很大的用场。