建设项目PPP模式实务案例

《建设项目PPP模式实务案例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《建设项目PPP模式实务案例（47页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、建设项目ppp模式实务案例一、省内：1、杭州地铁 1 号线工程2、杭州市文一路地下通道（保俶北路 紫金港路）工程3、温州市域 S1 铁路一期工程4、温州市环山东路（经开区段）项目5、台州湾大桥及接线工程部分路段6、绍兴市嵊新污水处理一期工程、提标改造工程及污泥处置工程7、常山县天马污水处理厂改扩建工程8、玉环县生活垃圾焚烧发电一期工程二、省外 :1、北京地铁 4 号线项目2、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程3、固安工业园区新型城镇化项目4、合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目5、江西峡江水利枢纽工程项目6、酒泉市城区热电联产集中供热项目7、陕西南沟门水利枢纽工程项目8、深圳大运中心项目9

2、、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目10、天津市北水业公司部分股权转让项目11、渭南市天然气利用工程项目12、张家界市杨家溪污水处理厂项目13、重庆涪陵至丰都高速公路项目杭州地铁 1 号线工程一、项目概况杭州地铁 1 号线工程为连接中心城核心区与江南、临平、下沙副城中心区的骨干线，线路全长47.97 公里，其中地下线 41.36 公里，高架线 6.14 公里，过渡段 0.47 公里；设车站 30 座，其中地下 站 27 座，高架站 3 座；车辆基地和停车场各 1 处、控制中心 1 处。初期配车 288 辆。项目概算总投资 为 220.76 亿元。杭州地铁 1号线工程前期工作开始于本世纪初。 20

3、02年 6月 6日，经市委、市政府批准，杭州市地铁集团有限责任公司挂牌成立。 2003年 12月 26日，地铁 1号线试验段婺江路站工程开工建设。2004 年 2 月 11 日-13 日，国家发改委委托中咨公司，对杭州市城市快速轨道交通建设规划进行了 评审，建设规划通过专家评审。 2005年6月1日，国务院批准了杭州市地铁项目建设规划，6月 6日，国家发改委正式下发了关于审批杭州市城市快速轨道交通建设规划的请示的通知， 1 号线工程正式 立项。 2007年 2月 7日，地铁 1号线工程初步设计通过浙江省发改委批复。项目于2007年3月 28日开工建设，于 2012 年 11 月 24 日开始试

4、运营。日均客流稳步递增，已由试运行之初的日均14 万人次攀升到目前日均 41 万人次。项目采用ppp模式，由香港铁路有限公司（以下简称港铁公司）和杭州地铁集团成立特许经营公司 杭州杭港地铁有限公司负责运营。实践表明，杭州地铁1号线工程采用PPP模式取得了明显的成效：一是有力推进了杭州市投融资体 制改革，促进政府基础设施融资的多元化，有效减轻政府当期基础建设投入和长期的财政补贴负担；二 是克服地铁经验及人才不足的困难，能够更快、更好的学习掌握先进地铁建设、运营和管理经验；三是 推进了轨道交通设施的市场化进程，实现轨道交通行业体制机制的创新；四是促进行业标准体系的建立 和政府监管体系的完善，进而取

5、得轨道交通经济效益和社会效益均衡发展。二、运作模式（一）具体模式1号线工程投资建设分为 A、B两个相对独立的部分： A部分为土建、隧道工程，投资额约137.86亿元，约占项目总投资的 62.4%，由杭州地铁集团负责； B部分为机电、车辆等设备部分，投资额约 82.9亿元，约占项目总投资的 37.6%，由PPP项目公司杭港地铁公司负责。杭港地铁公司由杭州地铁集 团和港铁公司通过各自的全资投资公司按 51： 49 的出资比例组建。杭港地铁按资产租赁协议，从 杭州地铁集团租赁 A部分资产，并进行全部 A、B资产的运营、维护和更新，以及站内的商业经营，通 过地铁票款收入及站内商业经营收入投资获得合理的

6、投资收益。25年特许经营期结束后，杭港地铁将B部分项目设施完好、无偿地交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给杭州地铁集团。杭州地铁1号线PPP模式如图1所示。ft# 13TJ5 披整 S2.&岂抉菱 屯建设期自年图1杭州地铁1号线的ppp模式?（二）实施流程2008年3月，杭州市政府根据杭州市市政公用事业特许经营条例有关规定，决定1号线项目采用PPP特许经营模式进行招商，拟引入境内外投资者参与杭州市地铁一期工程1号线项目的投资、建设和运营。2008年3月24日，市发改委发布地铁一期工程1号线特许经营项目招商公告。共有港铁公司、新加坡地铁公司、威立雅交通巴黎地铁公司三家参与投标。通过竞争性谈

7、判，确定优先考虑与港铁公司合 作。2009年1月5日，市委、市政府讨论通过了地铁1号线杭港合作原则性协议。2010年3月，市政府和港铁公司就1号线项目草签了特许经营等协议或合同。2012年8月17日，商务部正式批复同意杭州地铁一号线投资有限公司与在香港注册的港铁杭州一 号线投资有限公司在杭州市设立杭州杭港地铁有限公司（以下简称杭港地铁公司），1号线特许经营项目获批，9月6日，特许经营公司-杭州杭港地铁有限公司注册成立，9月28日，市政府授权市交通局与杭港地铁公司签订特许经营协议。2012年11月24日，1号线正式开始试运营。（三）协议体系主要有三个关键协议：一是杭州地铁 1 号线投资公司与港铁

8、杭州 1 号线投资公司签订的中外合作经营合同和公司章程，二是杭州市交通局与PPP项目公司杭港地铁公司签订的特许经营协议，三是杭州地铁集团与 PPP项目公司签订的资产租赁协议。特许协议是 PPP项目的核心，全面约定市政府、杭港公司双方的权利义务，项目融资、建设运 营、移交的标准和要求，以及票价机制、风险分担等事项，为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。 1 号线项目特许经营协议由主协议、附件协议以及后续的补充协议共同构成， 涵盖了建设、试运行、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。中外合作经营合同和公司章程从合作宗旨、董事会和经营管理机构的组成、合同期限等方 面

9、对合作经营进行规则约定。资产租赁协议规定了杭港公司租赁A部分资产的范围、移交方法、保修期以及租金和租赁期限等内容。基于PPP合作机制的建立以及先进管理理念的引入，杭港公司正从规范化管理走向系统化、精细化 管理，日均客流稳步递增，列车服务的重点指标准点率、兑现率也保持在99.8%以上的高位，售票机、闸机等设备的可靠度也均保持在99.8%以上，这些数据均远超特许协议所规定的考核指标。在此期间，杭港公司通过建立先进的财务管理系统和全方位的财务预算体系，有效的控制了经营管理成本（每 公里人员配比达 1:47 ）；同时依靠灵活的财务管理手段实施合理的借偿贷，使公司在不依靠政府财政 补贴的前提下，具有长期

10、经营的财务能力和可持续性经营潜力，这都有利于保证1 号线的长期稳定运营。三、经验借鉴（一）选择合适的合作伙伴合适的合作伙伴是 PPP项目取得成功的关键。要选择具有行业建设和运营经验、有资金实力、有成 功的运营模式的企业。基于以上挑选合作伙伴的原则，杭州市政府通过全球招商，选择港铁作为合作伙 伴。首先，港铁是香港特区最大的政府控股上市公司，30 多年轨道交通规划设计、建设运营和物业管理经验，业内保持领先，也是全球少数几家盈利的地铁运营商之一。其次，港铁是香港最大的地产开发 商之一，开创性地实施“地铁 +物业”模式，实现轨道交通可持续发展。再次，具有跨地域轨道交通经 营经验，香港之外，港铁还在伦敦

11、、墨尔本、北京等城市运营铁路。良好的表现、成熟的经验、雄厚的 资金实力以及先进的运营模式，是选择港铁的基础支撑。（二）建立有力的政策保障体系 杭州市政府及相关部门积极协调各方利益关系，敢于突破创新，为项目推进提供了全方位保障。在项目实施过程中，政府变成了全程参与者和全力保障者，为项目配套出台了杭州市市政公用事业特许 经营条例、杭州市城市轨道交通运营管理办法等法规政策。市政府成立了由副市长牵头的招商领 导小组，市发改委主导完成 PPP项目实施方案、竞争性谈判等，市地铁集团负责具体操作和研究。（三）设计合理的风险 - 收益平衡机制1 号线特许经营项目首先建立了票价调整机制和客流风险分担机制。1 号

12、线运营票价实行政府定价管理，考虑到地铁运营成本会随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化，因此特许协议中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述 3 项因素进行周期性调整的测算票价。若实际票价低于测算票价，政府就其差额向 PPP公司进行补偿；反之，PPP公司与政府分成。对于客流风险分担机制，目的是实现政府与企业共同培育客流、共担风险、共享收益，同样以一定的客流预测为判断基准，若实际客 流低于预测客流时，政府向PPP公司进行补偿；反之，政府将与PPP公司分享收益。（四）建立有效的监管机制 监管机制主要通过政府部门监管及协议监管得以保障。1 号线项目的政府监管部门可以分为两类：一类是政府直接监

13、管部门，另一类是一般监管部门。直接监管部门与1 号线的投资、建设、运营发生直接、紧密的联系，例如交通局负责对 1 号线运营的安全性、准点率等进行监管；财政局负责监督 1 号线 运营的经济效益情况，以便给予财政补贴。一般监管部门根据各自的职责范围对1 号线的建设运营等方面进行监管，例如环保局对噪音等环保情况进行监管。协议监管则是通过特许协议、中外合作经 营合同、资产租赁协议等协议结构予以体现。杭州市文一路地下通道（保俶北路紫金港路）工程?一、项目概况文一路地下通道（保俶北路 紫金港路）工程是杭州“一环、三纵、五横”城市快速路系统中“一 横”德胜路至文一路的重要组成部分，项目的建设对缓解城西交通拥

14、堵问题，提速东西向交通具有重要 意义。工程西起紫金港路西，东至保俶北路，全长约 5.8 公里，其中隧道长约 5.28 公里。该工程由两部 分组成，其中紫金港立交段长约 0.68 公里，隧道主线段长约 5.12 公里。地下隧道为双向 4 车道城市主 干路，地面道路为双向 6车道城市主干路，设计车速60公里 /小时，隧道等级为一类城市交通隧道。项目概算总投资为 47.6 亿元。项目于 2014 年年底开工建设，预计 2018 年完工。BOT段全长5.12公里，工程内容主要包括：地下隧道一座，改建 5座地面桥梁，新建 2座人行过 街设施；以及地面道路恢复、地下管线、景观绿化等建设。BOT段概算投资为

15、39.66亿元。二、运作模式（一）具体模式工程采用BOT方式，即市政府向投资方一一上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组 成的项目公司授予特许经营权，允许其在一定时间内进行该工程的建设和运营，而投资方在公共基础建 设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，投资方将该设施移交市政府。特许经营期限为20年，市财政每年向项目公司支付专营补贴。（二）实施流程 在完成项目初步设计之后，杭州市建委于 2014年9月通过公共资源交易平台进行公开招标，共有7 家联合体参与投标。上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的联合体综合得分排名 第一，成为项目投资人。经市政府授权， 2014年

16、 11 月 19日市建委与投资人签订项目投资协议，约定 由项目投资人根据项目建设方案和政府相关要求，完成项目投资建设和运营管理。项目投资协议签署后， 投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。经市政府授权， 市建委与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理的特许权利。根据特许协议， 项目公司开展项目勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。三、经验借鉴（一）为城市市政道路投融资探索了可以复制的“范本”城市市政道路不直接收费，单个项目没有现金流，比较难以实施常规的BOT方式。本项目通过创新，第一次引进社会资本参与城市道路建设，为

17、类似项目提供了可以复制的“范本”。（二）选择具有施工总承包资质的企业作为投资方 本工程在选择投资方时，将投资方具有隧道施工总承包资质作为必要条件之一。与传统管理模式相比，EPC建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口，将传统 的外部收益内部化，降低了工程造价；总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理 动力，使承包商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体利益；总承包商同时也是 项目的股东，参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。（三）通过公共平台选择投资人本工程的BOT项目招标是杭州市首次通过公共资源交易平台以

18、招标方式选择投资人，避免了 “旷日 持久”的谈判，减少了中间环节，节约前期时间。（四）委托管理提高效率 城市基础设施建设发展中心受建委委托，将自始至终参与项目的跟踪、协调、服务工作。通过委托管理的模式，较好地解决了为项目提供合同管理和跟踪服务的问题。温州市域 S1 铁路一期工程本项目是国家发改委 PPP项目库的推介项目之一，项目已开工建设，预计2017年建成。一、项目概况S1 线是温州市域铁路网中重要的一条主干线，是温州火车南站、金温铁路温州火车站、城市公交 中心站、温州机场等不同交通站场的纽带，将不同类型的客流进行快速集散运输，可以大大提高市民出 行效率，缩短旅途时间，并缓解高峰时段交通压力

19、。同时，S1 线是在中心城与新城之间提供快速、大容量、公交化的市域铁路，是温州大都市区范围东西向交通走廊的骨干，对拉开城市框架，完善城市综 合交通体系，改善居民出行条件具有重要的意义。项目西起瓯海区潘桥镇，向北经沿海铁路温州南站后，折向东上跨沿海铁路至温州西站，沿既有金 温铁路廊道至温州东站，折向南沿龙湾区南洋大道、前房路经奥体中心至永强机场，出机场后向北跨越 瓯江南口至灵昆半岛，线路全长 53.507 公里，近期设 17 座车站，建设期四年，总投资 186.0683 亿元， 项目资本金 93.03415 亿，占总投资的 50%。资本金的 50%由政府出资解决，另外 50%资本金通过引入社 会

20、资本解决，资本金以外的资金通过银团贷款和引入保险资金、融资租赁等渠道解决。项目于2012年9 月经国家发改委批复立项， 2013 年已全线开工。截止目前，累计投资 54.6 亿元，完成总投资 29.4%。项目建设对大力推进温州市轨道交通基础设施建设，提高公共服务的质量与效率，减轻当前财政压 力，促进经济社会可持续发展具有重要意义。二、运作模式S1 线按照“政府引导、市场化运作、多元化融资”的思路，创新投融资机制，通过幸福轨道股份、 保险债权计划、可续期企业债券等多渠道吸引社会资本参与项目建设。组建温州幸福轨道交通股份有限 公司，作为 S1 线项目业主，负责 S1 线的投融资、建设与营运管理。2

21、012年 12月温州轨道交通向民资开放，面向社会募资15 亿元，利用物业开发回收增值部分，令项目得到合理回报。幸福轨道公司将 S1线项目资本金中的 35亿元向社会定向筹集，暂定 1股1万元， 即 35 万股。股权年净投资回报率为 6%。三、经验借鉴S1铁路一期工程是我国具有创新性、引领性，具有先行先试意义的轨道交通项目，是温州市市域 铁路网建设实施的第一步，将为其他几条线路的建设积累经验。温州市环山东路（经开区段）项目一、项目概况本项目为规划的国省道，全长约 7 公里，其中包括隧道 2 座，桥梁 6 座，路基宽 44米，设计时速 80 公里 / 小时，按双向六车道一级公路兼顾城市道路功能标准建

22、设，项目初步设计概算为15.8 亿元，其中建安费 9.34 亿元，项目征用土地约 560.9645 亩，拆迁建筑物约 6.7 万平方米，建设工期 42 个月。201 2年7月24日，项目建议书获省发改委批复。2013年 2月25日，工可报告获省发改委批复。201 3年12月17日，初步设计获省发改委批复。2014年8月1日，施工图设计获省交通运输厅批复。建设工期为 42 个月。计划于 2015 年 8 月开工， 2019 年 4 月竣工。项目采用投资施工一体化模式，要 求社会投资人具备相应的施工资质，接受联合体投标。中标后，由社会投资人和政府投资人按约定联合 组建项目公司，项目公司和具备相应资

23、质的社会投资人（或联合体成员）签订施工合同。二、运作模式（一）具体模式 管委会为温州市经济技术开发区管理委员会，开发区项目中心为管委会授权指定的履行招商、监管职能等项目业主职能的部门或企业进行监理招标，并和监理单位签订合同；温州市经济技术开发区交通 建设发展有限公司即交建公司，为指定的与社会投资人共同出资成立项目公司的政府投资方。社会投资 人由业主单位通过招标或其他方式引入确定。财政局负责出资购买道路使用费。项目公司将采用有限责任公司的形式，政府投资方与投资人签订合资经营协议，本项目拟按照政府投资方占股 5%社会投资人占股 95%共同出资成立 PPP项目公司，政府按照出资金额，以已经投 入的部

24、分前期费用（包括设计、监理费等）抵为股本金，具体操作方案按照工商注册规定执行。投资双 方依照合资经营协议及公司章程运作管理公司。（二）实施流程2014年4月经温州市人民政府同意，该项目拟采用PPP融资建设模式建设，上报省发改委、省交通厅，并于2014年9月获省发改委批复同意作为浙江省 PPP试点（浙发改基综函2014352号）。经 开区管委会委托北京大岳咨询有限责任公司编写实施方案，浙江同欣工程管理有限公司负责招标代理， 温州市兴城工程造价审计咨询事务所作为全程顾问和合同谈判单位。成立了由管委会领导、区发改、监察、财政、规划、国土、住建、交通部门成立领导小组，对于重 大问题的进行决策、商定，提

25、高效率。2014年 10月，实施方案上报市政府，经过2 次由温州市常务副市长主持，市财政、发改、交通、住建委、建成等部门参加审查会议，并于 2014 年 12 月 2 日，实施方案获得市长办公会议通过并出具 会议纪要（温州市人民政府市长办公会议纪要 201411 号）。2015 年 1 月在市交通局全程监督下，进行公开招标，采用资格预审方式，因投标单位不足3 家，经 2 次公开招标失败后，上报市交通局批准，同意采用竞争性谈判，最终经多轮谈判确定温州国丰汇融 控股有限公司为牵头人和浙江交隧集团有限公司、路港集团有限公司组成的联合体作为本项目社会投资 人。于 2015 年 4 月 1 日项目业主和

26、社会投资人签订合同，政府投资方和社会投资人签订合资经营协议， 2015 年 5 月完成项目公司政府参股和重组工作。三、经验借鉴 （一）采用投资施工一体化模式，要求社会投资人具备相应的施工资质，接受联合体投标，一次招 标，后续投资人无需另行施工招标，节省时间。（二）政府全过程参与项目，履行监管职能，同时，监理单位由政府实施机构单独招标，并接受政 府委托参与工程建设，跟踪审计单位政府实施机构进行委托，有利于政府监督管理。（三）由于本项目是非经营项目，项目本身不具备经营能力，无法通过自身经营活动收益，经多方 讨论，采用了“道路 +政府购买服务”的实施路径，政府按照经营期5 年支付服务费，构成了项目公

27、司经营固定的现金流。（四）该项目政府以前期投入作为股本金入股，减轻了政府负担。政府投资方虽然占有5%的股份，但是不参与项目公司日常的经营管理，参与企业利润分成，对于非政府原因造成的超支或亏损，由社会 投资方自行解决。但对涉及环境安全、公共利益和国家利益的经营方针决策，股权转让及变更，对外担 保，修改公司章程，以及对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议等事项拥有一票否 决权。（五）前期扎实的市场调查工作，是项目顺利落地的关键，经过充分市场调查后明确标准，价格， 服务等条件，社会投资人根据要求编制标书进行投标，政府择优选取，尽量为社会投资人预留空间，这 样既能满足政府需求，又能精确计

28、算成本，需进行大量的前期摸底工作。（六）采用资格预审公开招标，经过 2 次招标失败后，转为其他方式，既缩短了时间，又符合法定 合法程序最终确定了社会投资人。台州湾大桥及接线工程部分路段一、项目概况 台州湾大桥及接线工程起于三门县六敖镇，与三门湾大桥及接线工程相接，终于温岭市城南镇附近 接乐清湾大桥及接线工程，路线全长 102.366 公里，沿线所经县市主要有三门、临海、椒江、路桥和温 岭。台州湾大桥及接线工程为双向 6 车道高速公路，设计速度采用 100km/h ，路基宽度采用 33.5m ，桥 涵设计荷载采用公路-I级。初步设计总概算核定为240.0256亿元，建安费169.2452亿元。项

29、目收费期 15 年。鉴于台州市财力有限、资本金筹措困难以及指挥部工程管理技术力量不足的客观实际，根据省发改 委 2014 570 号文件精神，台州在前期研究建设模式的基础上，与部分央企、上市公司和省龙头施工企业进行深入洽谈后形成方案。经省政府领导批示同意，以及浙发改函2014431 号文件批复，最终形成台州湾大桥及接线工程部分路段“PPP模式融资建设方案。采用“ PPP模式路段：施工总承包路段总长 48.885公里，桩号 K99+000K147+768,初步设计概 算批复建安费约 73 亿元（其中三门县境内 30.644 公里，初步设计概算批复建安费约 42 亿；临海市境 内 16.338 公

30、里，初步设计概算批复建安费约 28 亿；椒江区境内 1.903 公里，初步设计概算批复建安费 约 3 亿）。二、运作模式（一）采用“ PPP项目的运作模式及回报机制本项目已成立项目公司（浙江台州市沿海高速公路有限公司），社会资本融资的20亿资金，其中4亿作为资本金在中标签订 PPP合同后30天内一次性到账，占项目公司股份5%按公司法等相关法律法规操作，共同经营、共担风险、共负盈亏；其余16亿资金在中标签订 PPP合同后30天内到账8亿元,剩余8亿资金在第一个合同年度内分两批（每半年到位一批，每批4亿元）到账，账号在 PPP合同中明确， 16亿资金约定工程交工验收后五年内按每年20%返还（可酌情

31、提前回购），同时回报从到账之日起按实际占用资金按年 6.5%标准以政府补贴的形式每半年支付一次。20亿资金进出方案： 16亿资金进入浙江台州市沿海开发投资有限公司（母公司），4亿作为资本金进入项目公司浙江台州市沿海高速公路有限公司（子公司），母公司浙江台州市沿海开发投资有限公 司召开股东大会通过股东决议承诺，进入母公司的 16亿资金由母公司负责回购，并提供 11亿信用担保 和 5 亿土地担保。具体由母公司相关股东和相应县市区政府提供承诺。浙江台州市沿海高速公路有限公司为浙江台州市沿海开发投资有限公司的全资子公司。（二）社会合作人选择机制及目前工作进展浙江省台州湾大桥及接线工程PPP模式融资和部

32、分路段施工总承包项目采用公开招投标模式。目前已进入招标阶段： 2015 年6月 2日在浙江省公共资源交易中心上招标公告，定于 2015年 7月16日开 标。招标文件编制以中华人民共和国招标投标法、中华人民共和国招标投标法实施条例（中华 人民共和国国务院令第 613号） 、中华人民共和国标准施工招标文件、交通运输部公路工程标准 施工招标文件、政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号）和浙江省公路工程施工招标文件编制办法及浙江省发改委浙江省财政厅关于印发关于进一步加强浙江省政府 性投资项目融资建设管理指导意见的通知（浙发改法规 2014571 号）为依据。三、经验借鉴（一）主要

33、领导重视推进了工作进程“PPP模式从提出到考察、探索，至恰作单位的洽谈，以及最后模式的确定和招投标文件的形成， 都得到了省、市主要领导，以及省发改委、省交通运输厅等部门领导的高度重视，对工作推动起到了至 关重要的作用。（二）各部门通力协作，组建专业班子运作是关键在“ PPP模式运作过程中，省发改委、省交通运输厅各业务处室给予了政策、技术上的指导；台 州市政府特别组建了专业班子，涵盖交通、财政、法制等十几个部门的专业人员，参与到“PPP模式探索的全过程。（三）寻求政策性支持是难点问题的突破口在“ PPP模式运作过程中，我们遇到了许多难点问题，在解决问题的过程中，我们积极寻求政策性支持，研究和吃透

34、中央、省的相关政策要求，在政策的框架下，结合项目实际，突破了许多难点问题。（四）国内知名专家指导，发挥了很大作用 指挥部在研究过程中，专门请了交通系统知名专家把关和指导，在许多关键问题上，经知名专家点 拨后，解决思路就豁然开朗。绍兴市嵊新污水处理一期工程、提标改造工程及污泥处置工程一、项目概况绍兴市嵊新污水处理一期工程处理规模为 15 万吨，远期规模 30 万吨，于 2003 年 8 月开始筹建， 2006 年 12 月 25 日建成试通水，主要承担着嵊州、新昌两市县企业排放的生产废水和城镇生活污水 “集中处理、达标排放的任务。一期厂区占地面积16 公顷，同时建成 16.5 千米截流干管及万年

35、亭泵站一座，总投资 4.6 亿元，采用改良型氧化沟工艺。 2007年 3月 19日嵊新污水处理工程开始进入正常 运行状态，经处理污水达到国家水污染物排放一级B标准（出水CODcr60mg/L以下），运行效果良好。随着环境治理要求的提高，嵊新污水厂由于前端印染、工业等企业较多，色度过高，不能满足环境 治理要求，根据浙江省、绍兴市等各级政府的要求，并接合“五水共治的目标和任务，要求在2014年底前完成对嵊新污水处理厂一期工程进行提标改造，使出水达到一级A标准。经过多方考察对比、专家论证，嵊新污水处理厂一期提标改造工程决定采用粉末活性炭工艺，工程规模为15万吨 /日。嵊新污水处理厂一期提标改造工程从

36、 2014年7月开始动工建造，历经 6个月，于 12月31日实现通水，自通 水以来，提标工艺运行良好，出水效果满足了工程设计要求，出水COD（低于50mg/L,色度低于32倍，达到一级A排放标准。污泥处理模式为焚烧处理，日处理规模 250 吨（含水率 80%），总投资 3500 万元。工程于 2011 年 9 月开始施工， 2011 年 12 月底进入点火、调试阶段，目前污泥焚烧量为 270 吨/日，运行正常。该工程 采用国内先进的喷雾干燥工艺，系统包括：污泥接收及预处理系统、喷雾干化系统、回转窑焚烧系统、 烟气净化系统、供热通风系统、灰渣收集系统、湿污泥除臭系统、煤品储存及公用工程系统。使含

37、水率 从 80%降至 15%左右，成为颗粒状干化污泥，再通过焚烧最后成为绝干泥渣，用于制作水泥、砖头等， 完全实现零填埋。二、运作模式嵊新污水处理一期工程：项目采用TOT模式。为了减少政府在嵊新污水厂的补亏投入，减轻地方政府的压力， 2010年10月嵊新污水处理厂增资扩股，其中，北京首创股份以现金方式出资12906.122 万元，占 51%股权，嵊州市水务集团出资6820万元，占 26.95%股权，新昌县水务集团出资5580万元，占22.05%股权。单位名称改为绍兴市嵊新首创污水处理有限公司，2011年1月 1日正式成立运行。一期提标改造工程：采用BOT方式，由湖北君集水处理有限公司全额投资建

38、设，建成后由湖北君集公司下辖子公司嵊州市君集污水深度处理有限公司运行管理，运行周期22 年，环保职能部门对出水进行监督管理。根据初步测算，第一年污水处理服务费单价为1.98 元/立方米。正式运行一年后，审计、物价部门核准确定污水处理服务费，实行多还少补。污水处理服务费按月结算并按月支付，由嵊州市、 新昌县财政承担，嵊州方承担55%、新昌方 45%。污泥处置工程：采用 BOT方式，由嵊州市环兴污泥处理有限公司投资建设、运营。三、经验借鉴（一）一期工程 TOT模式盘活了存量资产，减轻了政府负担现有的所有债务均由新公司承担归还，双方县市概不负责。政府不需再花费大量精力去管理污水厂 的日常运行工作。（

39、二）项目业主根据污水处理行业特点合理划分投资范围，引进各领域的专业公司进行建设运营 污水处理环节引进北京首创，该公司是目前国内水务行业管理较好的投资单位，合作成功后，污水处理厂的方方面面将会有很大的提升，引进了先进的管理模式，规范了公司各项规章制度。提标改造环 节和污泥处置环节分别引进有实力、有经验的专业公司。常山县天马污水处理厂改扩建工程一、项目概况项目的主要建设规模：新增二级污水处理能力2万吨/ 日，深度处理能力 4万吨/日，新增 2万吨/日CAST池一座，新增4万吨/日反硝化深床滤池及相关深度处理设施，并配套相关设备。项目投资概算 4400 万元。项目于 2014 年 12 月开工建设，

40、预计 2015 年建成并投入使用。截止2015年6月底，完成投资3110万元，完成CAST池壁板后浇带、池体满水试验以及池体外壁 装饰，完成总工程量的 75%。二、运作模式本项目采用PPP模式。项目公司一一常山富春紫光污水处理有限公司前身是常山县天马污水处理有限公司，于 2014年经县招标中心公开招标确定与浙江富春紫光环保股份有限公司联合组建。项目公司 总注册资金 4444万元，其中浙江富春紫光环保股份有限公司以现金出资 4000万元，占项目公司股份的 90%，常山水务发展投资有限公司以天马污水处理厂二期工程土地作价444万元入资，占项目公司股份的 10%，同时将建成的天马污水处理一期（含污泥

41、处置）资产经检修合格并排除权利瑕疵后附条件无偿 租赁给项目公司使用。项目公司负责污水厂工程建设及项目建成后的日常运维工作，以特许经营权协议为基础，发挥各自 优势，实现互利共赢。项目特许经营期限为 26 年（含一年建设期），特许经营权期满后项目公司资产 经检验合格后，无偿移交给常山水务发展投资有限公司。三、经验借鉴（一）本项目为县级城市污水处理厂扩建工程开展PPP模式提供了范本本项目采取社会资本和政府合作的模式建设，社会资本为主，政府通过国资公司以土地入股，同时将一期工程无偿租赁给项目公司运营，较好协调了一期工程和二期工程之间的关系。该模式值得其它县 级城市的污水处理项目借鉴。（二）PPP模式运

42、作的成效和工作难点在PPP项目管理实施存在的困难：一是如运营管理失当，出现重大事故，所示超过其资产，很难有 效追求投资人责任。二是超过长达 25 年的经营协议期满后资产无偿收回难度大。三是运营时间长，政 策税利无害等风险技术标准等各项调整都会产生未预期的风险。玉环县生活垃圾焚烧发电一期工程一、项目概况 项目座落在玉环县玉城街道西滩村小滩，建设规模为日处理生活垃圾700 吨。建设日处理生活垃圾350吨垃圾焚烧炉2台，15MV纯冷凝汽轮发电机 1台等设施。汽轮发电机组的发电出力约13000千瓦时,年运行时间约 8000 小时，最大年发电量为 1040千瓦时。本工程距离与玉环县区中心约 8公里，项目

43、共 用地 4.5927 公顷。项目核准总投资 2.63 亿元。项目于 2010年8月 27日通过浙江省发改委项目核准批复， 2011 年4月开工建设， 2012年 10月 并网发电， 2014年底通过竣工验收。目前项目运行情况良好，截止 2014年11 月31 日，共处理生活垃 圾53.45万吨，发电15966.376万kWh向电网供电13190.38万kWh项目的建设对于解决玉环县及所 属乡镇日益突出的生活和工业垃圾问题、建设宜居城市和生态海岛县发挥了重要作用。二、运作模式项目采用BOT方式建设。合作双方分别为玉环县政府和浙江伟明环保股份有限公司。项目公司为玉 环伟明环保股份有限公司，特许经

44、营期 30 年（含建设期）。项目依靠经营净现金流收回投资、获得收 益。项目收入主要由垃圾处理费和上网电价两部分构成。目前政府对处理每吨垃圾82元补贴费，每千瓦时售电电价 0.66 元。北京地铁 4 号线项目一、项目概况北京地铁 4 号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区， 北至海淀区安河桥北，线路全长 28.2 公里，车站总数 24座。 4号线工程概算总投资 153亿元，于 2004 年 8月正式开工， 2009年9月 28日通车试运营，目前日均客流量已超过 100万人次。北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限

45、公司（简称“京投公司”）具体实施。 2011 年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委 和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励 的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际情况分析，4号线应用PPP模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。| tsrrwE30*iGVERENMlNVHmrHtyBin 期3KEI1UttX1SI帧

46、M4砂rNONGGUftKCUWw号最換杀站JHt： 口規 INJKOU幵里怙dMGWI灵稱诵精址 jLiheGJNGHtfDocsI号隸換豪姑畏布a班 阳 IKOU8i*ingS9g Eg 这R*f 亦J、 永主门至站jiAOWCwWtKM5TAORANIHGO!1GVIXIQ!AO:距甘島 mhMMGYUAUPdftEt Ca：e of Fekiog 亦说僧丹图1北京地铁4号线运行路线gaira檢義站132号圾按集站二、运作模式（一）具体模式BAItjmqanIascwunUjl叭i即曲呻IZ gggQEXh：4号线工程投资建设分为107亿元，约占项目总投资的A、B两个相对独立的部分： A

47、部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为70%由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为46亿元，约占项目总投资的 30%由PPP项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团 按2:49:49的出资比例组建。北京地铁4号线PPP模式如图2所示。图2北京地铁4号线的PPP模式4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收

48、入回收投资并获得合理投资收益。30年特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。（二）实施流程4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和 审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于2006年4月12日，正式签署了特许经营协议。（三）协议体系4号线PPP项目的参与方较多，项目合同结构如图3所示。图3 4号线PPP项目合同结构图特许经营协议是 PPP项目的核心，为 PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律 保障

49、。4号线项目特许经营协议由主协议、16个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。（四）主要权利义务的约定1、北京市政府北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括：建设阶段：负责项目 A部分的建设和B部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、 施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣 工验收报告等。运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件 时，统一调度或临时接管项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分配分账机制

50、及 相关配套办法。此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。2、京港地铁京港地铁公司作为项目 B部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便A、B两部分的施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给 A部分的建设管理单位。运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时须遵照北京市城市 轨道交通安全运营管理办法的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案 等措施，保证项目安全运营。在遵守相关

51、法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、 通信等商业经营并取得相关收益。三、借鉴价值（一）建立有力的政策保障体系北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出 台了关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见等相关政策。为推动项目有效实施，政 府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了四号线PPP项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。四号线PPP项目招商组织架构如图 4所示。i

52、| T 处 |A At图4北京地铁4号线PPP项目招商组织架构（二）构建合理的收益分配及风险分担机制北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制 以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政 府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道 交通领域的管理和服务效率。1、票价机制4号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价不能完全反映地铁线路本身的运行成本和合 理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票 价的调整

53、机制。以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险 的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。 如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的70%返还给市政府。四号线PPP项目票价补偿和返还机制见图 5所示。2、客流机制票款是4号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。 客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共 担、收益共享的客流机制。4号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%

54、特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%超出客流量10%上的票款收入的 60%4号线项目的客流机制充分考虑了市场因素和政策因素，其共担客流风险、共享客流收益的机制符 合轨道交通行业特点和 PPP模式要求。（三）建立完备的 PPP项目监管体系北京地铁4号线PPP项目的持续运转，得益于项目具有相对完备的监管体系。清晰确定政府与市场 的边界、详细设计相应监管机制是PPP模式下做好政府监管工作的关键。4号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运 营过程和服务质量的监督检查三个方面，既体现了不

55、同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的 全过程控制。4号线的监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、 事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化 的原则。具体监管体系如图 6所示。 4隹“a!$ M4* U * FEM-?* t. J?irvn倔也醪.SCTH；書厂VAE；r时W*鼻砌“ B FMi匕n帆.1T* itEf弘Hl-图64号线的监管体系大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程一、项目概况大理市位于云南省大理白族自治州中部，是州府所在地，是全国历史文化名城、国家级自然保护区、中国优秀旅游城市、

56、最佳中国魅力城市。大理市下辖10镇、1乡、111个村委会和501个自然村，以及创新工业园区、旅游度假区、海东开发管理委员会，总面积1815平方公里，总人口 68万人，全市日均垃圾产量约688吨。为提高全市垃圾处理“减量化、资源化、无害化”水平，创新垃圾收集清运处置新模式，探索洱海 环境保护新经验，大理市按照“科学治理、科技领先、城乡一体、市场化运作”的思路，引进先进技术， 采用市场化运作，于 2012年启动实施了洱海流域垃圾收集清运处置系统工程建设，高起点、高标准建 设实施生活垃圾处置城乡一体化系统工程，主要包括三方面内容：一是在洱海流域的两区和下关、大理 11个乡镇，共建设10座垃圾中转站，

57、购置 15辆垃圾转运车、111辆小型垃圾收集车和 1002个收集箱 体；二是实施装机容量12兆瓦、日处理生活垃圾600吨以上的大理市第二（海东）垃圾焚烧发电工程，对生活垃圾进行无害化处理和资源化利用；三是构建数字化监管系统，实现对市场化运作企业运营情况 的全方位监管。目前，大理市洱海流域垃圾收集清运处置系统初步建成，运转正常。全市城乡生活垃圾收集清运量从2013年的164,657.7 吨（日均 451.1吨），提升到 2014年的196,931.6 吨（日均 539.5吨），增长 了 19.6%，城乡环境卫生、洱海水质得到了明显改善，基本实现全市城乡生活垃圾“收集清运全覆盖、压缩转运全封闭、焚

58、烧发电资源化、监督管理数字化、建筑垃圾再利用”的预期目标。二、运作模式（一）建设模式2010年10月，大理市以BOT（投资建设-运营-移交）方式，引进重庆三峰环境产业集团公司，采 用德国马丁 SITY2000 逆推倾斜式炉排炉焚烧发电处理工艺，投资 4.2 亿元建设一座垃圾焚烧发电厂； 2012年6月，大理市公开招标以 BTO （投资建设-移交-运营）方式引进重庆耐德新明和公司，采用先进、 成熟的上投料式水平直接压缩加大型拉臂钩车转运的处理工艺，投资1.1 亿元建设 1 0座大型垃圾压缩中转站。此外，各区镇积极探索，采用承包、租赁等方式，通过公开招投标，将城乡生活垃圾收集清运 工作推向市场。（

59、二）运行模式 全市城乡生活垃圾按照统一流程，通过收集、转运、处理三个环节进行处置。收集清运环节由各区镇负责，用自行投资、承包的垃圾车及配发的垃圾收集车将生活垃圾收集至环洱海1 0座垃圾中转站，经压缩装箱后，全程密闭转运至垃圾焚烧厂进行焚烧发电、无害化处理。最终实现收集清运全覆盖、压 缩转运全封闭、焚烧发电资源化。（三）结算方式经初步测算，大理市生活垃圾处置城乡一体化系统建成后，年运营费用需要4430.5 万元，其中：垃圾焚烧发电厂垃圾处理服务费用 1445.4 万元（按垃圾处理贴费标准 66元/ 吨以及日处理生活垃圾 600 吨测算）； 1 0座大型压缩垃圾中转站运行服务费用 1752.2 万

60、元（根据中转站与海东垃圾焚烧厂实 际距离分别测算）；各乡镇将垃圾收集至中转站的年费用为1233.0 万元（按日收集清运生活垃圾 600吨测算）。大理市生活垃圾的收集费用、转运费用和处理费用统一列入财政预算。垃圾转运及处理运营企业的服务费用，按照大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案， 由运营企业每月 3日前填写上月结算确认通知单，上报至市城管局、环保局、审计局、财政局、服务费 结算工作领导组等部门审核签字后进行拨付。（四）监管方式1 、数字监管2013 年 7 月，筹资 326 万元建设生活垃圾收集清运处理信息化管理系统。各站点称重数据、视频 数据实时传输到信息中心，同时为垃圾转运车辆安

61、装了GPS定位系统。称重数据作为垃圾收集清运奖补经费和政府支付企业运营费用的主要依据，视频数据可以实现对垃圾压缩和处理过程的实时监控，最终 实现城乡生活垃圾处置全过程的“数字化、视频化、定位化”目标。2、量化考核 市政府与垃圾收集清运责任区镇签订大理市洱海流域生活垃圾收集清运责任书，确定垃圾收集 清运任务量，依据数字化监管系统统计的各乡镇垃圾清运量，进行一日一公示、一月一通报、一季一考 核，对全市垃圾收集清运工作进行科学管理，通过工作目标倒逼服务效果，解决垃圾收集清运工作的监 管问题。3、政策保障 市政府出台洱海流域生活垃圾收集清运处置实施办法、洱海流域污水垃圾和畜禽粪便收集处 理监督及奖补办

62、法、大理市环洱海农村生活垃圾收集清运处置和垃圾收集员履职考核办法、大 理市生活垃圾处理费收费管理办法、大理市生活垃圾转运处理服务费结算工作实施方案、大理 市人民政府关于加强农村生活垃圾收集清运管理的工作意见等一系列政策文件，建立生活垃圾处理收 费制度，进一步完善城乡垃圾有偿收集清运保洁工作机制和各级资金投入长效机制，为城乡生活垃圾处 置系统提供政策保障。三、借鉴价值（一）完善法规、健全机制 大理市先后建立生活垃圾处理收费制度、垃圾收集清运责任制度、考核奖补制度，出台相应政策文 件，使全套系统的运转有章可循、有据可查，确保工作到位。随着系统的建设，大理市政府明确整个系 统由大理市城市管理综合行政执法局作为主管部门进行日常监管，市洱管局、环保局、财政局等部门配 合实行按季考核，兑现奖惩。各区、乡镇建立相应的管理部门，人民群众自觉参与到环境卫生整治活动， 使系统得以有效运行。（二）城乡一体、高标准建设 大理市按照流域垃圾治理全覆盖的思路，高起点、高标准规划设计，实施城乡垃圾治理一体化系统 建设，提高了农村环境卫生标准，完善了城乡环卫基础设施，初步建立起了城乡一体的流域垃圾收集处 理体系。（三）政府补贴、市场化运作一是通过招商引资、竞争性谈判，以B