人民网“城管十问”系列报道

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1、人民网“城管十问”系列报道之一“城管”的前世今生城市管理制度从何而来？人民网记者田兴春刘茸 编者按：城管，承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务。这个集众多部门行政处罚权于一身的综合执法机构，其成立初衷是为了消除多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题，近年来却一直饱受非议，城管执法引发的社会冲突成为社会热点。在许多人眼里，城管是个既陌生又熟悉的机构。对城管制度从何而来，究竟管了哪些事，执法的依据是什么，为什么城管执法总和暴力联系在一起等疑问，恐怕一时难说清楚。带着这些疑问，人民网多位记者分赴北京、上海、南京、深圳、沈阳、西安、珠海、咸阳等八个城市实地采访。深入解读城市管理应该管什么、

2、谁来管、怎么管？人民网与人民日报读者来信版、政治版联合推出“城管十问”系列报道，敬请关注。依法拆除违章建筑、维护公众利益是城管的重要工作吴典摄城管的名声实在说不上好。百度上搜索“城管”二字，除了其官方网址，其余绝大多数是有关城管的负面信息。被问到工作中最大的问题是什么，在北京做了27年城市管理工作的吴风说：“那还是群众的不理解、不支持。”群众为什么就非得理解、支持城管不可呢？一提到“城管”，脑海中首先浮现出的是与城管对立的小摊小贩，他们怀里没有任何机构的许可证，只是无奈地寄望于在城市中找到他们生存所需要的宽容和许可。城管与他们之间的矛盾，几乎没有缓和过。不过，吴风认为，城管要是三天不上街，城市

3、肯定运转不下去。他说：“我对这份工作最大的感想，如果实话实说，许多人都会不可思议，说你太虚，太假。因为我是北京生、北京长的，从我小时候一直到现在，北京的面貌发生了巨大的变化。这些变化怎么来的？咱们北京市全体公民确实为北京市做出了贡献，但再一个，北京市要是没有城管这样一支全方位管理的队伍，肯定不行。”那么城管出现之前，中国城市是什么样儿呢？城管出现之前谁来管理城市？1997年相对集中处罚权改革试点之前，吴风还在市容办公室，做着跟户外广告、园林绿化和街头小贩打交道的工作。上世纪70年代末、80年代初，改革开放序幕拉开，城市一些人为生活大胆走上街头做买卖，或谋生活，或操副业。随后数年间随着户籍制度的

4、逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。而城市也有大量工人随着国企改革而下岗。他们中相当一部分踩着前人的脚印选择了“练摊”为生。吴风回忆，当时北京街头有不少是从沿海较发达地区批发各类商品、来北京倒卖的小贩。假冒的“苹果”牌牛仔裤、纸糊后上漆的假鞋，进价只有几元钱而一出手就是几倍十几倍的利润，就凭跑个差价，“个体户”就摇身变作了“万元户”。除了冒牌服装，没有质量保证的电器和其他日用品也在大量涌入尚未完全打开的市场。北京那时还没有几栋像样的高楼大厦，动物园这样的批发市场也远未建成，商贩们席卷过狭窄的京城街道，成了管理者甚为头痛的难题。加上城市发展过程中带来的其他问题，市民私搭乱建的，路面上吐痰的、乱扔的

5、，损毁市政、环卫、园林公共设施的，乱贴乱写的，城市脏乱差的情况在当时普遍存在。一位在北京市生活了几十年的肖先生回忆，在人流量较大的路口，商贩随意摆摊设点，小扩音器发出的叫卖声和来来往往车辆的喇叭声震耳发聩；垃圾乱堆乱放；行人车辆通行不畅的状况是常态，四周居民深受其害。城市需要文明有序的发展，与老百姓生活追求相违背的行为必定要被适当限制。一批与城市管理相关的执法队伍便应运而生了。“市容的、交通的、公安的、工商的、园林的，搞综合整治。后来，陆续发展的还有卫生局的，市政府的。”吴风说。这些队伍，即是城管队伍的前身。到九十年代城管队伍建立伊始，队员多是从这些队伍中调配而来。此时，“城市管理”这一概念还

6、远没有进入老百姓的视野。“当时的执法模式，按我们现在来说，实际就是胡乱执法。”回忆起行政处罚法通过之前的情形，吴风说：“执法基本上没什么商量。最早是骑自行车执法，不方便没收物品，屡次说还不走的时候，收秤是阻止交易继续的最有效办法。后来一个队伍就带一辆卡车，（见到小商小贩，）哪儿来的，不该在这儿卖啊，东西就给弄到卡车上去了。有时候是把车一卸，往边上一扔，收破烂的一来就给收走了。”往回追溯，这大概是“城市管理综合执法”这一概念最早的来源。这个发端概念历经十多年，从上层到基层都曾经历不小的争议和各种力量的推演，几经波折，最终才落成了我们如今看到的“城管”这支队伍。从城建监察到城市管理归口管理的坎坷路

7、城管队伍成立之初究竟在内部经历了什么变动，如今从普通城管队员口中难知其详。但从资料中，我们仍能略识一二。各地最早执行城管职能的队伍都不一样，有叫“市容监察队”的，“城管办”的，种类繁多。在当时的社会条件和思维方式下，让一个政府部门对这些执法队伍进行“归口管理”的呼声甚高。由于不少队伍是各城市的建设部门设立的，自然也应该归口到建设部。1988年，国务院在批转建设部的“三定”方案中，明确了“由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作”，1991年，建设部设置了城建监察办公室。这就是全国城市管理相关队伍被叫做“城建监察”队伍的由来，工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业（水、电、气）、市容环境

8、卫生、园林绿化等五大块的行政执法。政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍被要求整体纳入到城建监察队伍中。按照1992年建设部颁布的城建监察规定，这种“纳入”实际上执行十分灵活，因为各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都可以“由城市人民政府”按照一定的考量来确定。在这个背景下，执行三四年后，各地都膨胀出了数以百计的执法队伍。1996年前后，在北京市一级的行政执法队伍就多达127支，上海有142支，而杭州市则高达207支。上街执法的队伍如此之多，甚至超过了城建监察队伍成立之前。市容、交通、公安、工商、园林、税务、环保、卫生、规划这么多的队伍各自执法，要完全避免职能交叉和选择性执

9、法几乎是不可能的事。重复执法和多头执法的情景再现了，甚至出现了“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的集体失察现象。1998年9月17日广州日报的小月饼究竟要挨多少刀？披露了某月饼厂一个上午居然接待了四批检查队伍，令企业疲惫不堪，严重干扰了正常生产和经营秩序。与此相关的群众反映也十分强烈。在这个背景下，城建监察规定升级到了1996年版本，把同年通过的行政处罚法里出现的新概念“委托执法”，加入内容当中。自这支队伍成立以来从未召开过的全国城建监察工作会议，也于当年10月在成都召开了。第二波改革开始推行。而这一场改革，是分别从建设部和国务院法制办两个方向进行的。国务院法制办推行的叫做“城市管理综合执法试

10、点”，属于“相对集中行政处罚权”改革项下内容。相对于以前政府职能划分成自上而下的“条条”，各管各领地，“相对集中行政处罚权”的思路保留了“条条”上端的审批、管理权的分开，而将一部分“条条”的末端集中在一起，要求它们的执法权综合到一支队伍，以适应城市发展下的新要求。挟行政处罚法通过之势，“相对集中行政处罚权”的改革雷厉风行。1997年，“城市管理相对集中行政处罚权试点”在北京市宣武区开始，这被认为是全国第一支正式的城管队伍。它不再由建设部归口管理，而是完全由地方政府管理；综合执行此前城建监察队伍的各项执法权；名称也从“城建监察”变为了“城市管理”。这几点成为了其后城管队伍的基本特征。尽管后来各地

11、的试点队伍，从编制、主管部门、分管方式到具体权限都有着各式各样的差异，但万变不离其宗，这几点成为全国各地形形色色的城管队伍用以彼此识别的“通用码”。次年，试点就从宣武区铺开到了“城八区”，即北京市内非郊县的八个城区。原属西城区市容办公室的吴风，也就是从这一年开始，正式成为了一名城管。吴典 摄人民网“城管十问”系列报道之一“城管”的前世今生城管制度从何而来？(3)人民网记者田兴春刘茸 吴典 摄城管队伍走过14年：变中求变效果是显而易见的。国务院法制办公室原主任曹康泰在2002年8月举行的省、自治区、直辖市政府法制办主任会议上的讲话中肯定了推进相对集中行政处罚权工作的成效：“虽然执法队伍和人员减少

12、，但是执法力量却更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。以往多头执法体制下长期困扰政府的沿街私搭乱建、乱设摊点占道经营、随意设置牌匾广告、任意损坏公用设施等问题，基本上得到了解决。”广州市试点前城市管理行政执法队伍3000人，试点后减为2000人，减少33%。深圳市现有编制800人，比试点前2200人减少63%。曹康泰说：“（各试点城市）从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况，部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，基本上得到了解决。”然而，虽然手握执法中的处罚大权，“横空出世”的城管和工商、交通、卫生等传统部门的地位仍有极大不同：后

13、者从中央到地方，都有一个垂直的权力架构，所谓有“婆婆”；而城管，则主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控，在某种意义上，它并不是传统部门执法职能上的集合，而是各地城市政府的“别动队”。此后，各地城管执法时遇到的种种困惑，也与它“没有婆婆”的先天劣势有关。此外，在执法的程序规则上，处罚法赋予城管执法队员的保障模式，远不足以用来完美回应社会各阶层对他们的要求与期待。据了解，在拥有地方立法权的地方政府中，为城管执法专门立法的比例也仅有50%左右。至今已成立14年的城市管理综合行政执法队伍，仍面临身份、执法合法性等争议。能否克服早产儿的先天不足？能否在有效监督范围内被赋予更多的执法权？街头商贩能否有

14、条件地合法化，以给予城管执法者松绑，让他们不再站在公共舆论的风口浪尖？这些，留待社会与法律给予它更多的答案。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之二：地位缺失苦于编制城管困惑“我是谁”？（本文采访对象吴风为化名）人民网“城管十问”系列报道之二地位缺失苦于编制城管困惑“我是谁”？ 南京城管队员街头执法。试验、磨合了14年的中国城管制度，正处于不得不重新被审视的十字路口。1996年出台的行政处罚法，为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍；1997年城管制度全国试点；2002年大面积铺开。城管的诞生史说来十分清晰，但直至今天，一些城管自身看来十分基本的问题，仍未解决。在大众舆论中城

15、管普遍失语的现状下，他们自身的困惑并不为外界所闻。同样难为外界所知的是，令大众不满的城管的所作所为，与城管的境遇息息相关。8月，人民网记者来到南京、上海、沈阳和深圳等地，与当地城管领导、基层城管队长、城管队员面对面交流，听他们各自讲述种种“我究竟是谁？”的困惑。地位缺失的城管“难道要开罚单给上级单位？”上海市近年来加快步伐推进行政体制改革，却在城管体制的探索中踯躅前行，甚至落在一些中小城市后面。上海市现行城管体制的建立与2008年该市机构改革息息相关。在那一次的机构调整中，原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留，转而成立绿化和市容管理局，同时挂上林业局、城市管理行政执法局的牌子。这意味着，上海市

16、城管执法局成为事实上的隶属于绿化市容局的“局内局”。据记者了解，绿化市容局内直接管理城管执法业务的仅有两个处：执法协调处和执法监督处，主要对各区县城管大队展开业务指导和检查。“这种体制带来的结果是重绿化、轻执法。”上海市一位不愿透露姓名的城管队长告诉人民网记者，在日常工作中，城管大队常要服务于市容局的需要，为后者的管理缺失及时补位。而实际上，市容局下属的作业公司仍属于城管大队的执法对象，但现在没办法管，“难道开罚单给上级单位？”按照国务院2002年关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定中的要求，相对集中行政处罚权行使主体不能为政府部门内设或下设机构，应为本级政府直接领导的独立行政执法部门。

17、上海某区城管行政执法局局长指出，这一决定在上海并未得到有力贯彻，各区县的城管大队既没有获得政府编制序列，没有行政机关身份，也没有越过部门对政府直接负责。缺失城管管理综合协调机构，被视为上海城管体制的另一顽疾。上述不愿透露姓名的城管队长表示，在现有体制下，即使城管大队把执法中遇到的难题汇报给绿化市容局，后者也很难重视并组织力量加以解决。上海并非是在城管综合管理上遇到困难的唯一城市。在全国来看，相比各传统行政管理部门，城市管理执法机构属于新设机关，上没有央级主管部门争取利益，下没有审批管理职能带来的“话事权”，处理跨部门和跨层级协调时常常吃闷亏。一位研究者告诉人民网记者，即使那些摆脱“局中局”身份

18、的城管执法机构，也常常成为指哪打哪的“市长别动队”，不得不优先完成强制拆迁等“市政交办事项”，甚至承担原不属于自己权责范围内的工作。而区县一级的城管执法队，同样陷入管理迷宫，面临多个部门的多层领导。例如，上海市徐汇、静安等区城管大队拥有对辖区内各支队队员的调动权，其他区县城管队员则由街道管理。深圳市将监督评比等纯管理项目和绿化、道桥、路灯等职能划归市局，环卫、执法等职能则下移到区和街道。北京市将分队大部分财权集中至区大队，仅少部分留给街道，但给予街道较多的人事监督权。这些复杂的权力划转方式，来自“进一步规范执法行为”和“行政职能配置科学化”两种有冲突的力量对实际城管工作的拉扯。前者要求管理上收

19、、强化监督，后者则要求权力下放、及时响应，但二者都是相对集中行政处罚权改革的指导思想。执行起来，就形成前述的困境。近年来，沈阳等城市成立市级层面的城市管理委员会，牵头城管、工商、环保、规划等城市管理各部门，这一尝试被应松年等行政法学专家看作在现阶段适应城管发展的理想模式。“城市管理委员会的作用相当于一个地位更高的综合执法局，在查处违法案件时，便于协调各部门关系，避免发生互相推诿与沟通不畅等状况。”应松年告诉记者。苦于编制的城管“挣得不如饭馆里的小姑娘”在距离上海300公里之外的南京，有一群城管队员正因为尚未实现参公身份而苦恼。小张，1997年参加了南京市首批城管执法队员考试，按照公务员录用程序

20、，经过笔试、面试、政审、公示等环节，正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。当时的招考公告中公布，城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位，即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去，小张熬成了“老张”，这一承诺却由于种种原因仍未兑现。编制问题悬而未决，直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至城管工作的老李，12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入，老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部，现在的月收入已超过7000元。南京市各区县城管大队实行的是人头预算，由市区两级政府按1:1的比例拨款，因而各区县的财政实力直接决定预算高低，也间接影响到城管队员实际

21、收入。“人头预算的概念是，不仅包括城管队员的工资、福利，还涵盖工作经费、日常开支、汽车油费、保险等一系列支出。”秦淮区城管执法大队副队长贾乐瑶告诉记者，“简单说，如果队员们开着执法车多在街上巡查几圈，意味着到手的收入就要相应减少。”秦淮区是南京市的老城区，由于财力有限，城管大队6.5万元的人头预算已经执行了三四年。比之财力较为雄厚的玄武区，这里的城管队员每年到手的收入要少了两三万。由于人事权掌握在各区县政府，加之待遇上存在一定落差，使得不同地区的城管队员很难相互流动。“如果出现一名重症病人，队内的财政将会捉襟见肘。其他区曾经出现过一名患癌的队员，最后通过号召队员们互助捐款解决。”贾乐瑶说，“好

22、在我们的队员身体结实，平常不怎么生病。”由于身份及待遇问题一直没有解决，秦淮区城管大队在2003年之后就很少有新鲜血液输入，现在队员们的平均年龄已经达到38岁，骨干力量还是1997和1999年那两批。与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒，队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，小张和同事们接到上级电话后，需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间，小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家，家中开始抱怨“一天到晚都在忙什么”。“领导常对我们说，问题都会解决，我们坚持到现在，只为了给自己和家人一个交代。”小张说。在其他地方，也有不少城管队员像小张一样等

23、待着一个“身份”。人民网记者走访的几个城市中，北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。“在现有的法律框架下编制与执法主体资格无关。法律要求从事执法行为的人员应具备的资格，目前是通过各地法制办对人员进行培训，达标后颁发一张执法资格证书来实现的。”行政法学者杨小军告诉记者。他认为，城管得不到更高编制的根本原因并非政府财政困难，“很多地方其实负担得起”。给不给编制，由机构编制委员会办公室（俗称“编办”）决定，理论上并非难题。但实践中，如何将有限的编制名额分配给各部门，各地政府在做决定时常要寻找“依

24、据”。“因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。”杨小军说。有名无分的协管“最危险的工作，却拿着最低的薪水”“我们做过一个调研，广州市和西安市的执法力量基本是按照城市人口的万分之四比例配备的。因为建设部有份文件规定，城市管理的执法人员比例要达到城市人口的万分之三到万分之五。但在沈阳，执法人员比目前只达到万分之二点九，还不计入大量的流动人口和新设街道办的原农村地区人口。”沈阳市城管执法局人事处处长王殿生告诉人民网记者。他所说的“文件”，是指2008年11月1日起生效的住建部城镇市容环境卫生劳动定额，其中规定“市容环境卫生监察

25、、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。但即使在达到这个标准的城市，执法人员仍然感觉“忙不过来”。西安市一名城管队员就告诉记者，他们每天从早晨六点工作到夜里十点，节假日常常加班，但连倒休也很难腾出空。城管执法力量不足是个普遍现象。在不违反法律规定的前提下，引入其他社会力量协助城管工作，因而成为不少城市的默认选择。“协管员”这份职业，就在这个背景下应运而生。“他们做的是最危险的工作，却拿着最低的薪水。他们是我们不可或缺的一员。”谈起协管，深圳市一位不愿透露姓名的城管队长对人民网记者说。深圳拥有目前全国最为成熟的协管聘用制度。区政府负担协管员工资，与协管员个人或所属的保安公司签合同

26、，视情况不同，每名协管一个月能挣到2000元至3000元左右。深圳城市管理宣教中心处长胡振华告诉记者，协管员并不能真正执法，出动时要由两个正式队员带领，实际执法也由他们进行，协管员只能从旁协助。“我们经常遇到言语侮辱和身体推搡，有时候甚至被吐口水。”协管小史向记者展示自己脸上、胳膊上和身上的伤痕。他们的主要职责是巡逻，发现违法行为就向上汇报；执法中为了不发生肢体冲突，也不能放跑执法对象，他们常常手拉手围成圈当“肉盾”。总有人威胁他们说：下班后走着瞧。但对政府而言，协管带来便利的同时也带来风险。前述不愿透露姓名的城管队长就承认，有些协管员的素质和忍耐力都不高，“容易给政府形象抹黑”。王殿生也表示

27、，一两个正式队员带太多协管员，“有时候根本管不过来”。南京城管队员赵阳在他的博客上讲了这样一个故事：有个餐馆擅自悬挂广告横幅，城管要求撤下时，老板说是城管中队长同意的，还说对方这两天已经到店里“看过”了，但听他描述的中队长姓名和体形特征，却完全是另一名协管员。赵阳说，这种事不是第一次发生，“嘴太馋、手太贪，不整肃队伍怎么行！”一般老百姓很难分清协管和正式城管的区别。武汉大学出版的中国城管网络形象分析报告总结说，近年来不少暴力事件中都有协管员或外包人员的身影，这源自城管队伍对“雇佣军”的培训不够规范，监督管理不足，而此类事件也进一步影响了城管的形象。更严重的是，“是临时人员干的”甚至可能被用来推

28、卸责任。报告中提到，2010年发生于郑州的四起城管人员粗暴执法事件，事后城管部门都以此作为解释托辞。实际上，即使摒除协管员因素，暴力执法事件对城管来说也不新鲜。在追求以最小投入达成最大执法效果的效率前提下，在与普通人生活圈最密切接触的执法一线上，肢体冲突常常不可避免。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之三：城管执法，如何才能远离暴力？人民网“城管十问”系列报道之三城管，如何远离执法暴力？ 执法行动引来上百群众围观段欣毅摄。城管，这支队伍经常在中国式悲剧中出演不同角色。2006年，北京小贩崔英杰扎死城管队员李志强，被判死缓。2008年，湖北天门发生城管打死魏文华事件引起公众关注。2009年，沈阳

29、小贩夏俊峰连续杀害两名城管队员，被判死刑，至今仍在死刑复核期。城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？近日，人民网派出多支采访小组，深入了解各地城管执法现状。城管“执法暴力”原因一：监管不力教育不严2008年1月，湖北天门发生城管打死旁观者魏文华事件。事发时，魏文华见城管与村民发生冲突，下车用手机摄像。城管人员为此将魏文华打死。事后，天门市委市政府解释道：“该事件充分暴露了少数执法单位和执法人员素质低下，执法方式简单粗暴，法治观念淡薄，群众观念淡薄，以及对少数执法人员教育不严、管理不严、监督不严等问题。”在接受记者采访中，各地城管也坦言队伍存在“教育不严、管理不严、

30、监督不严”的问题。特别是在协管队员人数越来越多之后，这个问题更加突出。由于全国各地城管执法力量普遍不足（详见地位缺失苦于编制城管困惑“我是谁”？），各地均大规模招收协管队员。协管队员多数属于聘用制，待遇低，流动快，难于管理。协管队员不遵守规章，也是违规执法现象发生的重要原因之一。咸阳城管局局长邢万川介绍，咸阳城管监督员月薪只有900元，比当地的最低工资仅高100元。记者在沈阳采访得知，沈阳市有3000多聘用制协管员，主要是做事务性的工作，临时意识特别强，每个月960元，而工作却十分繁杂。由于屡次发生“聘任制”人员与被处罚人产生冲突的事件。很多地区每年都要研究这些聘任制人员的管理问题。城管“执法

31、暴力”原因二:考核压力重统计数据显示，2009年中国城镇化率已达46.59%，用了30年时间赶上了西方200年的城市化历程。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。在如此的国际化都市大跃进中，城市环境变成首当其冲的考核指标。为了评价城市发展的水平，各类评比也应运而生。每次评比都带来环境上的更高要求，譬如某项评比对环境要求量化到城市道路两旁的人行道上100米之内不能多于三个烟头。“为了迎接评比，每次我们都要承担最重要的任务，曾经因为抽查不合格有城

32、管执法队的领导当场被免职。”某地城管局领导感慨到。而这样由上至下的压力，最终落在了每个城管队员肩上，在执法过程中恐怕就很难耐心细致了。南京市城管队员赵阳说，“人们普遍对城管打人予以关注，另一方面现实中城管被打的现象也颇为普遍，哪怕城管并没有过错，往往也很难得到人们的同情和理解。正是基于人们的这种态度，部分摊贩并不害怕城管，城管在执法中却总担心说不清，不敢执法。真正让城管豁出去的，大概只有两种情况：一是遇到重大检查、创建工作，执法不力要被问责；二是日常考核中因为摊点问题被扣了奖金，这股气可能就会撒到小贩身上了。问题出在哪里也就不言而明了城管，如何远离执法暴力？(2) 情绪激动的店主带领店员意图哄

33、抢被暂扣的桌椅，并与城管队员发生推搡段欣毅摄小贩当着警察的面，用木棍去敲打城管人员.来源：海都网.城管“执法暴力”原因三:暴力抗法越来越多“近年来,城管打人事件经常在我国许多城市上演,且无论从数量或者强度,都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下城管打人或者暴力执法等关键词,就能找到上万条关于这方面的报道,中国的城管执法似乎已经陷入了暴力执法和百姓暴力抗法的恶性循环。”这是法制与社会2009年第6期一篇题为城管暴力执法案件反映的行政法问题文章中的描述。作者王楠认为，城管“暴力执法”，和小贩的“暴力抗法”已成常态。记者从采访中获悉，执法环境恶劣已经成为各地城管最头痛的问题。据海峡都市报报道，9月28日

34、晚8时许，福州五四路新华都门口的人行道上，一名卖臭豆腐的小贩挥舞着一根木棍，将一名城管队员追得绕着执法车跑。警察赶往现场拔出手枪，他才缴械。某地城管局负责人表示:“很多人认为对待街头摊贩，城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中没有一个摊贩经过我们教育就不摆摊了。”珠海市香洲区前山执法中队队长王迪兴告诉记者，城管执法还是以说服教育为主，但对那些屡次教育、劝解无效的，就要采取强制措施。一用“措施”，就会有冲突。“我们多数队员受伤，头上有刀伤、背上有咬伤、胳膊上有抓伤。”据介绍，仅珠海每年就发生百余起针对城管执法的暴力抗法事件。深圳市南山区南山街道执法大队某队长不无感触地说：“不收商贩东西，他是讲

35、道理的，如果多次劝导无效收扣东西时，他们就会搏命。曾遇到商贩用刀将自己手臂划破，自己往脸上擦上血迹，高喊城管打人啦！往地上一躺，引诱群众同情自己和发泄对城管的不满。”如何消除执法暴力？城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备受公众关注，也引起了各地城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”南京市城管队员赵阳坦言。在采访中，记者发现各地也采取了一些措施优化执法环境。举措一：为文明执法制定“铁”的纪律西安市规定执法时必须要有多个步骤

36、，包括一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚，要求执法人员在执法时，必须严格按规定的步骤进行；上海市城管队还配备了摄像设备，将执法过程录制下来，一来保存证据，二来也为了威慑暴力执法和暴力抗法。沈阳市行政执法局在执法工作中要求城管队员坚持做到“三在先”，即敬礼在先、示证在先、文明礼貌称呼在先。这在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系。今年9月13日，沈阳市沈河区将对城管执法人员的廉洁情况实行“连坐制”，一旦执法人员未能自律，部门负责人也将承担责任。市民遇到执法人员，吃、拿、卡、要，等情况，可以进行举报，一旦查实，分局将对这名执法人员进行纪律处分，情节严重的将要移送司法机关。举措二：提高

37、门槛招收高素质人才目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员了。西安城市管理综合执法局局长吕强介绍，西安市市区城管队员中除转业军人外，其余都是通过公务员考试招考的大学生。目前90%的城管队员具有本科以上文凭。这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。咸阳市的城管局长邢万川介绍，咸阳市的综合执法局是政府的职能部门。以转业军人、大学生为主，近两年还招有研究生。上海、深圳、北京的城管队员的情况类似，都是与公务员一起招录。“入门标准”是有大学本科学历。在这些城市，城管队员的“幸福指数”远远高于没有解决编制的“城管队员”，也留用了一批高素质人才，比如西安市东大街的“城

38、管+商户信息管理系统”就是由队员自己研发的，这个系统可以详细记载每名商户经营地、招牌样式，以及违法记录。有违法记录却没有接受处罚的商户将面临更严厉的处罚。西安的“四权分离”处罚方式，也是由城管队员进行设置的，这项制度曾被70余个城市观摩学习过，提高了执法质量。可以说，高素质人才大大减少了“暴力”成分。而对于协管队员的管理，一些地方城管局已经做到了统一招收，统一培训，直接管理。沈阳市行政执法局大东分局2009年曾招收一批大学生协管员，经过初选、笔试、面试、政审，最终择优选定50人试用，并明确协管员不参与现场执法，只负责宣传教育。人民网“城管十问”系列报道之三城管，如何远离执法暴力？(3) 西安市

39、综合执法局实行“四权”分离，这是队员正在按照书面材料对违法现象进行处罚。举措三：开辟便民市场给小贩生存空间深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿表示，城管与小贩的矛盾，应该保持一种“动态的平衡”。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。西安城市管理综合执法局局长吕强表示，小商贩的产生是城市发展的一种必然。所以，与其一刀切不让摆摊，不如开辟便民市场。西安市从去年开始开辟了33个早市，让郊区的卖菜小

40、贩集中在断头路等不影响市民生活的地方摆摊卖菜。早市一到8：30分便收摊，以保证市容整洁。咸阳市也有类似的举措，政府出资开辟了100家店面，统一店头形成连锁，鼓励小贩到这些店面经营。如果小商贩守法经营，政府还要给小商贩奖励。实际上在开辟便民市场方面，各地都有相应举措。去年，福建省福州市城区10余处便民蔬菜早市陆续开业，菜农可以挑担推车直接进入早市摆摊设点。城管部门对便民蔬菜早市只管理不收费。今年，天津开发区专门为建筑工地农民工提供服务的2个便民市场正式开始运营，为周边百姓提供方便。就在本月，云南曲靖主城区建立了26家蔬菜便民直销点。这些便民市场的开辟，一定程度上缓解了小贩与城管之间的对立矛盾。举

41、措四：强制执行与司法对接执法就要有强制力，可是强制容易起冲突，怎么才能让执法者和被执法者减少冲突呢？西安莲湖区城管引入的司法强制是颇具创新的举措。据西安市莲湖区城管执法局局长牛恺介绍,自2009年3月开始至今，莲湖区城管推行的标准化执法已形成了一套细化流程,实行“四权分离”。即：检查权、调查权、处罚权、强制权相分离，实现了权力的互相监督，改变过去随意执法的现象。“四权分离”主要是指：立督办中心履行检查权，统一收集案源线索；中队根据督办的任务，依法行使调查权，不得随意对督办之外的内容进行选择性检查；三级审查行使处罚决定权，中队法制员、案件审理中心和分管领导按照权限对各环节进行审查；法院行使最终强

42、制权，进行前置司法审查。为保证行政处罚的执行力，莲湖区引入了“司法强制”如果城管下达的行政处罚，商户不按时履行，法院将对商户强制执行。西安市莲湖区法院成立了全国第一家城管巡回法庭，实行非诉案件申请法院强制执行。去年6月，莲湖区自强西路一姓杨的店老板把蔬菜摆到门外销售，对此，他一直置之不理。半个月后，老杨收到了区法院的一张传票，法院强制执行城管处罚决定。看到这一结果，老杨赶紧接受了处罚。城管巡回法庭的负责人翟俊杰介绍，巡回法庭是从2009年5月开始的，至今已经执行了4000余案件。从程序来看，法院根据准予执行裁定书，带着司法警察到行政行为相对人处对其进行处罚，比城管对其进行处罚更具威慑力。在两年

43、多的时间里，有70%的案件结案，只有5060起案件采取了扣押、拘留、罚款等强制措施。截至目前，移交法院强制执行案件中，无一起行政复议和行政诉讼。其实，城管有“暴力执法”恶名，除了本身有暴力执法现象之外，媒体的放大化、相对处罚权集中了社会矛盾、城市发展理念等等，也起到了很大作用。城管执法中遭遇暴力抗法现象也不容忽视，敬请关注人民网“城管十问”系列报道之四。人民网“城管十问”系列报道之四如何看待城管执法中的“暴力抗法”？ 珠海城管队员暂扣阮先生占道经营的桌椅段欣毅摄.一提起“城管”，似乎就让人联想到“打人”、“扣东西”等暴力执法行为。近年来，城管一直被指为城市民生矛盾的制造者，在一边倒的指责中声名

44、狼藉。然而，相对于城管的“暴力执法”，城管执法遭遇的“暴力抗法”也同样不容忽视。今年9月9日，深圳城管协管员被刺，一死三伤，再次触动社会神经。而人民网记者通过在多地的调查采访了解，不断出现的城管“被暴力”事件，在某种程度上，让城管的执法环境日趋紧张。城管执法的另一面“被暴力”频现近年来城管“被暴力”时常见诸报端，引起社会关注度较高的如杀害城管的崔英杰案、夏俊峰案。而在城管执法当中，“暴力抗法”的情况屡见不鲜。城管队员受到严重伤害的情况时有发生，一些接受采访的城管队员表示，被打几乎成为家常便饭。今年4月19日，重庆市华新街街道50岁的市政管理监察大队欧阳洪春中队长在拆除违规招牌时，被店主用刀刺伤

45、肺部。7月22日，西安市兴善寺附近一辆雁塔区城管执法车在巡查时遭遇钢珠袭击，所幸车内人员闪躲及时，未造成人员受伤。8月16日，浙江台州市城市管理行政执法局路桥分局对路桥的4家夜排档进行整治时，遭遇20多人手拿啤酒瓶、菜刀等对抗，3名城管队员被砍伤。9月9日，深圳南山粤海街道办龙城路某饭店门口，四名城管协管员被一男子持刀砍伤。其中一人送医抢救无效死亡。9月16日晚，广州白云区同和街城管执法队在例行巡查中遭遇暴力抗法，一名辅助执法队员头部被砸破，缝了四针，另有三名队员被砸伤。重庆市欧阳洪春被刺伤后，江北区市政管理监察支队政委周宗华接受重庆晚报采访时表示，城管执法受阻，执法队员遭受辱骂推搡等事件，几

46、乎天天都在上演。执法人员遭受暴力抗法受伤的事件也屡屡发生。仅去年一年，该区共发生86起恶性事件，120多名执法队员受伤住院，医药费高达23万多元。感觉缺乏安全保障城管眼中的“暴力抗法”“动不动就说城管打人，实际上都是我们被打。”珠海市一城管执法队长说。很多地方城管局都有规定，如果城管队员在执法时与当事人发生冲突，必须“打不还手，骂不还口”，否则不仅医疗费用不予报销，还要严惩。“我胳膊上有多处刀伤，抓痕现在还有。有时甚至被吐口水。面对各种委屈，自己要消化掉。”深圳华强北的协管员领队小史在接受采访时挽起袖子，胳膊上的伤痕依然可见。更令小史苦恼的是，他工作中还经常会受到一些威胁，单独巡逻过程中会有陌

47、生人搭话：“我知道你住在哪里，小心下班后你的性命！”所以，他还会为自己的安全担心，“如果下班遇到暴力伤害，我能不能算工伤？”人民网“城管十问”系列报道之四如何看待城管执法中的“暴力抗法”？(2) 120医护人员被请来为倒地店员检查段欣毅摄“如果我们（执法）力度大，怕出事；力度不够，又无效果。如果我们放松，小贩就会变本加利。如果强行扣押，他们就会来制造混乱。我们的队员经常受伤，曾遇到小贩尾随执法人员，从后面突然袭击，用刀猛砍。”珠海市香洲区城管分局狮山中队队长龙荣烈如是说。“如何保护我们的人身权益？”“仅珠海每年要发生百余起暴力抗法事件。城管局一直要求队员在执法时保持克制，但执法队员经常要面对恶

48、语相向及暴力抵抗，我们的队员不好干。”珠海香洲区主管城管的副区长刘继汉说着这些，一度哽咽。记者调查了解，城管队员普遍感觉缺乏安全保障。这不仅仅体现在执法过程中，还让城管队员感到难以接受的是事后处理的结果。“在处理妨碍城管执法部门执行公务案件中，有关部门只当作一般民事纠纷调解处理，导致城管执法时没有威严，执法人员没有尊严。”深圳城管局局长蒙敬杭表示。南京曾经有录像记录，一个队员被人打了五个耳光，队员连手都没敢抬。最后公安机关适用治安处罚法中民事纠纷处理，对打人者批评教育后就放了。“如果在执法中遇到阻碍，有人动手，我们基本不还手。”南京的城管执法队员说，如果在执法中动手打人或者还手，会被开除，把对

49、方手抓住都会有人喊城管打人了，就会引起围观，舆论谴责。“城管与小贩的纠纷适用治安处罚法，一般按照民事纠纷处理。这种情况如果出现在警察执法过程中，就属于妨碍公务。实际上根据最高检的司法解释，事业单位人员如果在执行公务过程中受到对抗，也属于妨碍公务。”南京某区城管执法大队队长告诉记者。上海的喻锦雯副大队长说：“最高检有司法解释，阻挠城管执法应该是妨碍公务。但城管被侵犯，警方都按照民事纠纷处理，一般要有伤害后果，也是以赔偿解决。”记者采访了解到，很多地方的城管与小贩之间的冲突，都被视为民事纠纷，适用治安管理处罚法来处理。就算有伤害结果也都是通过民事调解来赔偿。只有少数后果严重的恶性事件才会追究当事人

50、的刑事责任。对于这种情况，上海公安部门一位不愿意透露姓名的警官表示，实际上为了化解纠纷，避免矛盾升级。即使是警民之间的冲突，一般也都不会按照妨碍公务罪追究刑事责任的。“暴力抗法”何解？“最大的问题是，我们文明执法，但执法对象不文明。多年来看，城管与小贩矛盾，成了政府与百姓矛盾的一个导火索。”深圳的执法队长夏青山向记者表示。“社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的，如果大家都不遵守规矩，而一直由少部分人来管理，永远都是有冲突的。”人民网“城管十问”系列报道之四如何看待城管执法中的“暴力抗法”？(3) 深圳市城管局局长蒙敬杭指出，城管执法“对事不对人”，缺乏威慑力。执法行为是对被破坏的社会秩序和管

51、理秩序强力纠正的手段，应当具有至高无上的威慑力。但目前综合执法部门对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，往往是只对事不对人，只要其没有对他人造成人身伤害，就不能对其采取强制措施。应当从法律上对执法行为给予保障。蒙敬杭表示，舆论则普遍把违法自然人当成是“弱势群体”，认为对他们执法就是不人道、不人性，根本不从他们有没有违法，是不是守法上去认识问题。在这种舆论误导下，违法者即使认识到自己行为的违法性，也容易产生对抗情绪，不把执法者放在眼里。“执法是要有严肃性的，市民应该遵守法律，但目前存在城管执法体制不被尊重的问题。”中央民族大学教授熊文钊说，“有些媒体将暴力城管的事情鼓噪得很混乱，给市

52、民造成城管执法就不是执法的感觉，认为城管执法就可以抵抗，甚至打人。目前不少市民文明素质很落后，与我们经济发展的速度不能适应。这样，使得两方面的矛盾越来越激烈。”目前，一些省市希望通过地方立法，明确侮辱殴打城管者须承担法律责任以保护城管队员的安全。今年10月，成都市城市管理行政执法条例草案特别明确指出，若侮辱、殴打城管执法人员或者阻挠其执行公务的人员也应承担的法律责任。此外，各地也对城管执法行为进行规范，通过规范执法，以期减少暴力抗法发生。今年6月1日，石家庄市城市管理委员会印发石家庄市城市管理行政执法人员行为规范明确规定：严禁使用不礼貌用语；遭到侮辱谩骂时，执法人员严禁与管理相对人发生口角或肢

53、体冲突。而8月底出台的深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)，更是针对城管被广为诟病的“暴力执法”规定了“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的”，将依法追究相关责任人的行政责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。要减少城管“被暴力”，国家行政学院教授杨小军认为，城管执法一定要有部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法是一个典型的末端执法，要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接，从而可能从根本上实现减少矛盾冲突和暴力事件的发生。无论是“暴力执法”还是“暴力

54、抗法”，所带来的都是大家所不愿意看到的结果。城管队员与普通百姓谁受到伤害都是悲剧，而那些严重伤害背后往往是一个个家庭的破碎与悲哀。如何杜绝这种的悲剧发生，仅有法律的约束，纪律的规范恐怕还不够。隐藏在背后的是城市“面子”与小贩“生存”之间的博弈。如何协调两者之间的关系，或许是避免暴力升级的核心问题。那么究竟是要小贩的“生存”，还是要维护城市环境的“面子”，莫非这是一对解不开的死结？敬请关注人民网“城管十问”之五。人民网“城管十问”系列报道之五小贩“生存”与城管“面子”，一对解不开的死结？（1） 根据珠海市有关“店内经营”的规定，城管队员正在对违规的店主进行查处段欣毅摄“要生存，还是要面子？”每当

55、出现城管与小贩冲突的新闻，社会舆论总会发出这样的质问。质问的对象除了作为当事一方的城管外，还有地方政府。“生存”与“面子”真是一对解不开的死结吗？2011年8月，人民网记者带着这个问题来到我国两个改革开放的前沿城市深圳与珠海采访。除了坚守别无选择8月9日，人民网记者到达深圳。数日后，这里将举办第26届世界大学生夏季运动会。根据惯例，每逢重大国际性活动之前，城市的领导者都会要求对治安、市容等工作进行严格治理。这种时期，街头小商贩也将备受“关照”，但即便如此，深圳的街头小商贩却仍在“坚守”。“要开大运会嘛，以前晚上九点、十点就出来了，现在要到午夜十一二点。”当地出租车司机告诉记者。 正如该司机所言

56、，在深圳最繁华的华强北地区附近某路段，直到午夜十二时才看见有小贩陆续出摊。记者以普通游客身份与一位买小饰品的摊主攀谈。记者：怎么才出来啊？这么晚了。摊主：开大运会啊，城管管得严。记者：那要摆到几点呢？摊主：两三点吧。记者：这么一会儿能挣到钱吗？又不是周末，没多少人啊。摊主：这月肯定受影响，但不出摊吃什么啊？“不出摊吃什么？”这个问题，小贩的“对立面”城管也认为不可回避。深圳市城管局所属城管研究所所长胡振华主张，应该“跳出城管看城管”，小贩与城管矛盾的深层次根源在于社会保障尚不完善。资料显示，在城市中的小贩多来自农村，年龄在30岁至50岁之间，除了养活自己外，还要抚育子女、赡养老人，生活负担相当

57、沉重。但另一方面，他们掌握的劳动技术有限，就业难度大，即便能谋到一份工作，收入一般也很微薄，难以支撑整个家庭的开支。深圳和珠海都是外来人口很多的城市，人民网记者在两市街头采访期间，许多小贩都向记者表示，但凡能有一份收入过得去的工作，谁愿意过这种成天被人撵的生活？深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿认为，在市场经济和全球化的大背景下，优质资源向城市集中，城乡之间生活成本趋同，而收入差距扩大，迫使大量农村劳动力向城市转移，但城市的正式经济部门无法提供足够的就业机会，剩余的人就只有在非正式经济部门谋生。人民网“城管十问”系列报道之五小贩“生存”与城管“面子”，一对解不开的死结？(2) 大运会前夕，深

58、圳的夜市依然红火，只是小贩都改在午夜时分才出摊段欣毅摄城管注定扮演“黑脸”其实，与生活在社会底层的小贩相比，作为执法者的城管往往也没有更多选择余地，以至于在对城管的采访过程中，无论是城管领导还是基层执法队员，记者不断能听到“我们才是弱势群体”、“我们被妖魔化了”、“媒体对我们有偏见”等声音。我国第一支城管队伍成立于1997年。为解决城市长期快速膨胀过程中伴生的许多管理难题，当时的政策设计者认为，建立专门的城市管理机构，赋予相对集中的行政处罚权，是现行体制下提高城市管理水平的有效途径。这就注定城管在多数情况下将扮演“黑脸”的角色。深圳南山区一位城管干部对记者说：“其他一些部门的工作是让群众得实惠

59、，即便没有付出100%的努力，也会得到表扬。但我们城管却是给人找麻烦，做得越多越挨骂！”事实也证明，自从城管队伍成立以来，关于城管的各种负面新闻几乎从未从媒体视线中消失。在网络上，各种调侃城管队伍，甚至带有羞辱意味的段子也比比皆是。8月15日，在珠海市狮山路，经营着一家大排档的阮先生，因为店铺狭小必须占道经营而被查处。面对记者采访，阮先生对城管的执法却毫无怨言：“他们没有错，我知道他们是按照规定在执法，我只希望政府能给我们生活在底层的人更多宽容。”阮先生“不怪城管怪政府”的话语也点出了城管在解决与小贩矛盾中的局限性。在目前的行政架构中，城管部门更多地是体现“执行”的职能，在政策制定方面的话语权

60、则相对弱势。深圳大学当代中国政治研究所唐娟研究员认为：“小贩与城管双方的权利都是正当的。城管有时采取暴力执法，是因为我国目前的行政机关都处在压力型体制之下，任务指标被层层分解，各级官员必须向上看，这就极易导致工作重视结果而轻视过程。”市容宽严谁说了算？记者从采访中了解到，城管的工作压力主要来自于两个方面：一是市领导，一是市民。与公安、交通等中央有“部”、省里有“厅”，市里有“局”的部门不同，城管机构在中央和各省政府（直辖市除外）层级没有专门的业务指导机构，各地城管执法尺度主要是依据“市容条例”等地方性法规。这些法规一定程度上反映了当地当任主要市领导的治理和发展理念。深圳市城管局局长蒙敬航告诉记

61、者，对于小贩生存与市容环境之间如何平衡，各地市领导的观点存在分歧。不过从总体来看，各地政府对市容的要求是偏严的。蒙敬航表示：“面子工程”也是“里子工程”，提升市容环境也等于提升投资环境和增强城市综合竞争力。记者了解到，这是市容备受各地领导重视的一个重要原因。于公，通过招商引资的途径发展经济和促进就业，带来的现实利益远大于放宽对小贩的管理所带来的好处；于私，对各地方领导的政绩考核中，经济成就都占最大权重。另一方面，基层群众近年对市容问题关注的积极性也明显提升。但随着收入差距扩大，不同公民群体之间权利诉求也存在较大的鸿沟。部分人群开始追求高品质的生活环境，而其他人群则更看重“物美价廉”的生活，两者

62、间仍然缺乏包容。记者采访被珠海城管查处的阮先生时，一群旁观者围拢了上来。其中一个自称住在附近的居民对记者说：“我支持他，在他这里吃一个炒粉只要几块钱，现在不是每个人都吃得起大餐馆！”但阮先生也知道，之所以被查处，同样是因为有附近的居民举报了他。深圳南山区某城管负责人告诉人民网记者，目前该区只要市民举报违法的情况属实即可立案，每一个案件的办理进度都会在联网的电脑中显示，有关领导可以随时查阅到，而办案情况与城管队员的考核息息相关。这样，普通市民的举报就可以迅速转化成上级领导的压力，并进而影响队员个人的切身利益。因此，对普通城管队员来说，深究哪方代表多数民意是没有意义的，因为上级往往不关心过程，何时结案才是考核的客观数据。据记者了解，一些城管采取激烈的执法手段就是由于案件的“限期”将至。 由此可见，城管队伍是被夹在了两种群众利益之间，但令他们感到十