英国国库现金管理与国债管理经验

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1、英国国库现金管管理与国债管管理经验 宗军一、宏观的经济济、法律政策策背景英国宏观经济政政策的基本原原则是：（11）保持宏观观经济政策的的延续性和稳稳定性，以此此提供稳定的的经济环境；（2）财政政政策和货币币政策相分离离，政府设定定通胀控制的的目标水平，央央行(BOEE, Bannk of Englaand)负责责实施这一单单一目标，与与财政目标相相分离，以此此提高各职能能部门的操作作效果和可信信度；（3）财财政政策与债债务管理政策策受财政稳稳定法（CCode oof Fisscal SStabillity）的的约束。该法法案以法律的的形式对财政政政策和债务务管理政策行行为作了明确确规范，基本本

2、立法精神是是保证财政政政策公开性，明明确财政政策策各级决策实实施者的义务务，以此促进进财政政策的的透明度、稳稳定性、责任任性、公开性性和效率度，避避免经济政策策受政党政治治的干扰过度度波动。英国近年来财政政政策的目标标是在中期实实行稳健的公公共财政。一一方面通过税税收与支出的的调节，把债债务控制在较较低的水平；另一方面根根据“谁受益、谁谁支付”的原则体现现代际公平（IInter-generrationn Equiity）。财财政政策目标标的设定有两两条基本的财财政纪律。一一是在经济周周期运行中，政政府借债只能能用于投资，而而不能用于当当期消费支出出，换言之，政政府消费收支支必须平衡，这这是不可

3、逾越越的铁律。另另一条财政纪纪律是可持续续投资，在整整个经济周期期中把公共债债务率（公共共部门的净债债务余额与GGDP之比）控控制在一个稳稳定的审慎的的水平，不超超过40%。英国债务与现金金管理和宏观观经济政策的的关系是：它它属于财政政政策的一部分分，并与货币币政策相分离离。在英国，债债务与现金管管理的机构是是债务管理局局（DMO, Debtt Manaagemennt Offfice），它它的职责是支支持财政政策策的实施，“在考虑风险险的基础上，以以最低成本进进行长期债务务筹资，以成成本收益衡量量最有效地管管理政府账户户体系（Exxchequuer Pyyramidd）的现金总总需求，并与与

4、货币政策相相协调。”债务管理政策由由于决策和实实施过程以及及机构的独立立性，在很大大程度上不会会对央行管理理通胀目标产产生影响。不不过由于政府府债务管理是是通过国内金金融市场进行行的，受制于于国内货币环环境的影响，又又对国内货币币环境有反馈馈作用，所以以和货币当局局的协调也是是有必要的。二、组织结构框框架 在债务务管理局成立立以前，英国国的债务管理理由央行操作作。19988年债务管理理局成立，隶隶属财政部（HHM Treeasuryy），独立于于央行。其基基本考虑是两两个方面：其其一，债务管管理的职能从从央行业务活活动剥离出来来，由央行通通过设定利率率完成单一政政策目标（通通胀水平），避避免目

5、标分散散造成实际的的或者市场认认为可能的利利益冲突。其其二，以此减减低市场的不不确定性，即即市场利率水水平仅由央行行操作向市场场传导信息，而而不确定性的的下降有利于于融资成本的的降低。 具体地地，债务管理理局行政隶属属于财政部。每每个财政年度度初，债务管管理局的总体体原则和国债债规模由财政政部部长会议议确定，但在在具体管理和和操作方面实实行专家治理理，具有相当当大的独立性性和市场可信信度。财政年年度末，债务务管理局向财财政部提供年年度述职报告告（Annuual Reeport and AAccounnts）和下下年度筹资预预案（Annnual RRemit），就就政府资产管管理目标提出出建议，

6、财政政部结合财政政收支和国际际收支状况作作通盘考虑。债务管理局独立立于央行。一一是地理位置置上和央行隔隔离。二是债债务管理局没没有利率变动动的内幕消息息。三是债务务管理局负责责国内债务管管理，与央行行负责的海外外储备管理（英英国没有外币币债务）相分分离。央行作作为政府的银银行，为债务务管理局提供供结算、账户户登记和每日日转账等服务务。债务管理局的主主要职能有四四项：（1）政政府的债务管管理，包括国国库券（T-billss）和中长期期国债（Giilts）发发行、国债市市场管理；（22）政府的现现金管理，包包括政府每日日现金流的转转入和付出、国国库券发行、货货币市场拆借借；（3）政政府的短期资资产

7、管理，包包括现金盈余余和一次性许许可费收入的的管理；（44）中央政府府向地方政府府的资金放贷贷以及几种指指定的公共部部门基金（PPublicc Secttor Fuunds）的的投资等。三、政府账户体体系债务管理局作为为现金管理者者管理政府账账户体系。该该账户体系包包括三级主要要账户：债务务管理账户（DDMA, DDebt MManageement Accouunt）、国国家贷款基金金账户（Naationaal Loaans Fuund）和集集中基金账户户（Conssolidaated FFund）。其中，债务管理理账户是政府府的现金和债债务管理总账账户，反映每每日债务管理理活动（包括括现券交

8、易、回回购交易和货货币拆借）和和国家贷款基基金账户余额变动动。英国立法法赋予该账户户的功能：（11）弥补日常常账户不足，融融出日常账户户盈余资金；（2）为满满足中长期债债务需求筹资资；（3）提提高国债市场场的流动性、稳稳定性和效率率性。国家贷款基金账账户是政府的的借贷账户，反反映国家储蓄蓄账户（Naationaal Savvings）向向公众的零售售借债（Reetailiing Boorrowiing）及偿偿付、公共工工程贷款委员员会（Pubblic WWorks Loan Boardd）向地方政政府放贷及收收回、政府机机构融资（DDeparttment Lendiing）和集集中基金账户户余

9、额变动。集中基金账户是是政府的收支支账户，反映映税收部门的的收入和政府府机构支出活活动。从法律律依据看，集集中基金账户户集中体现了了英国政府的的征税权力和和征税能力，是是运作国家贷贷款基金、债债务管理账户户和国家储蓄蓄账户的最终终资金担保。政府机构账户国家储蓄账户公共工程贷款委员会债务管理账户国家贷款基金账户集中基金账户税收部门账户政府债务与现金管理政府收支账户政府借贷账户政府账户体系图图如下（图一一，图中箭头头表示现金流流向，方框表表示各类政府府账户）： 公公开市场上与与金融 机构构进行的借贷贷活动 全部部净余额 向向公众零售借借贷 税收收与消费 向地方政府府放贷 支出出余额 政政府机构融资

10、资 支支出、放贷税收上述三个主要账账户构成一个个垂直的金字字塔式的账户户体系。每日日日终，央行行自动清算各各账户余额。第第一步，关税税和货物税账账户（Cusstoms and EExcisee Balaance）清清零，余额连连同国内税账账户（Inlland RRevenuue Ballance）全全部结转到单单一税收账户户。第二步，单单一税收账户户清零，余额额全部结转到到集中基金。第第三步，集中中基金清零，余余额结转到国国家贷款基金金，如果集中中基金余额为为负，则由国国家贷款基金金支付轧平（ccovereed）。第四四步，各政府府机构的现金金余额也全部部结转到国家家贷款基金，这这时，所有级级

11、别低于国家家贷款基金的的账户净余额额，无论盈余余还是赤字，都都转到国家贷贷款基金。第第五步，国家家贷款基金净净余额清零，全全部结转到债债务管理账户户。该账户体系在央央行开立，以以此避免在商商业银行开户户的信用风险险。各账户互互相联系，可可以把全部账账户体系中的的资金余额有有效集中到指指定账户（DDMA）上，便便于减少政府府持有的总余余额。 所有债债务管理账户户以下的政府府账户的隔夜夜余额为零。日日终若债务管管理账户赤字字，则由债务务管理局借款款弥补；若债债务管理账户户余额超过规规定的预留金金额，则由债债务管理局贷贷出。预留金金（Cashh Depoosit aat BOEE）的目的是是为可能发

12、生生的错误账目目调整和日间间赤字提供缓缓冲，目前定定为2亿英镑镑。四、现金流预测测（一）年度预测测年度预测的基础础是财政计划划（Fisccal Prrojecttion）。每每年英国政府府要对下一个个财政年度的的经济形势和和财政收支作作两次预测方方案。11月月提出预算草草案，3月提提出正式预算算。这些财政政计划需要考考虑：经济增增长前景、税收体制改改革、今后三年的的公共支出计计划、中长期支出出增长预期等等因素。预算不足部分由由净债务（NNet Boorrowiing）弥补补。净债务是是按照权责发发生制（Acccruall Prinnciplee）的会计口口径计算的,还需要调整整为当期现金金流量

13、法计算算的中央政府府净现金需求求（CGNCCR, Ceentrall Goveernmennt Nett Cashh Requuiremeent）。净净现金需求是是年度借债的的主要依据之之一，它反映映了预测期财财政年度内政政府现金收支支的缺口。实实际举债时还还要考虑到期期偿还债务、上上年财政结余余变动和国家家储蓄账户变变动。以英国20022-20033财政年度公公共部门预算算转为现金预预算为例（表表一）：-经常预算余额（SSurpluus/Defficit on Cuurrentt Budgget） 3.0 （单单位 十亿英英镑，下同）投资预算（Neet Invvestmeent onn Ca

14、piital BBudgett） (_14.22)公共部门净债务务（Publlic Seector Net BBorrowwing） 11.2-公共部门净债务务 11.2 - 地地方政府净债债务（Loccal Goovt Nett Borrrowingg） 00.9 - 国国有公司净债债务（Pubblic CCorp. Net BBorrowwing） 1.3 = 中央政府净净债务（Ceentrall Govt Nett Borrrowingg） 9.0+ 金融交易负负债（Finnanciaal Traansacttions） 2.6+ 预算会计调调整（Acccrualss Adjuustme

15、nnts） 0.11 = 中央政府现现金需求（CCentraal Govvt Ownn Cashh Needds） 111.7+ 向其他公共共部门的贷款款净额（Neet Loaans too Otheer Parrts off Publlic Seector）11.8= 中央政府净净现金需求（CCGNCR） 13.5-如前所述，财政政部根据债务务管理局年度度报告和筹资资预案建议，确确定下一年度度举债额和债债务类型构成成，债务管理理局据此细分分国债的各期期限品种，形形成融资计划划书（Finnancinng Remmit），作作为年度操作作的规范性文文件。以债务管理局22002-22003年度度融

16、资计划书书为例(表二二)（单位为为十亿英镑）：-中央政府净现金金需求（CGGNCR） 133.5+ 到期债务（MMaturiing Deebt） 17.0 = 融资总需求求（Grosss Finnancinng Reqquiremment） 30.5- 国家储蓄资资金变动（NNationnal Saavingss conttributtion） (_1.5)- 债务管理账账户预留金变变动（Chaange iin DMOO Balaance aat BOEE） (_0.1) = 融资净需求求（Net Finanncing Requiiremennt） 32.1其中，计划通过过国债筹资（PPlan

17、need Gillt Salles） 22.4 短期期普通国债（SShort Conveentionnal） 5.5 中期期普通国债（MMediumm Convventioonal） 5.5 长期期普通国债（LLong CConvenntionaal） 6.9 指数数化国债（IIndex Linkeed） 4.55计划通过短期债债务筹资（PPlanneed Nett Shorrt-terrm Debbt Salles） 99.7 国库库券（Chaange iin T-bbill SStock） 4.3 年内内收支时间不不一致造成的的DMA余额额变动（Changee in DDMO neet c

18、assh possitionn） 55.4-（二）年内预测测年内预测需要了了解现金收支支流的方向、数数量和时间，不不过和年度预预测的数据源源是一样的。财财政部从税务务部门得到收收入预测，从从各政府部门门得到支出预预测，从融资资计划书知道道未来债务还还本付息情况况，以此对全全年财政状况况（如经常项项目结余、净净借债）和每每日净现金流流（Dailly Nett Cashh Flowws）作出预预测。其中每每日净现金流流预测对债务务管理局是最最重要的。财政部把预测情情况通知债务务管理局后，债债务管理局还还要从央行结结算系统（CCHAPS）了了解各部门收收支，并直接接从有关部门门了解实时发发生的重要现

19、现金流，将预预测和实际结结果相互核查查，以求掌握握确切的现金金流状况。即即将启用的政政府在银行的的账户即时监监控系统可以以大大提高预预测的准确性性。五、现金管理操操作债务管理局的现现金管理目标标依法规定是是：“每日通过市市场操作，以以最小化成本本冲销国家贷贷款基金账户户的净现金流流。”为此，还须须达到以下四四个目标：（11）操作策略略必须平衡风风险和成本；（2）避免免影响短期利利率水平；（33）遵循央行行贯彻货币政政策目标所规规定的要求；（4）考虑虑对货币市场场效率的影响响。现金管理的组织织结构框架是是三级：债务务管理局委员员会的下级有有现金管理委委员会、信用和风险险委员会等机机构，现金管管理

20、委员会的的下级是现金金交易员。现现金管理委员员会根据债务务管理委员会会年初提出的的融资计划书书和最近市场场变化，每周周向现金交易易员发出交易易指令。交易易员也可根据据市场变化，在在授权范围内内适当调整。信信用和风险委委员会在整个个过程中对上上下两级委员员会提供建议议。具体操作流程是是：（1）提提出未来五个个月的每日现现金流预测(Dailyy CF FForecaast)；（22）将每日现现金流从财政政年度初开始始累计，得到到每日累计现现金流预测(Cumullativee Dailly Forrecastt)；（3）扣扣除净交易因因素（包括前前期债券的到到期偿付、前前期回购交易易现金流）；（4）

21、发行行国库券，进进行年度和季季度现金流平平滑操作（CCash FFlow SSmoothhing）；（5）通过过回购，进行行月度和每日日现金流平滑滑操作，借出出现在盈余现现金，到未来来赤字时到期期收回，或者者借入资金弥弥补现在的赤赤字，到未来来现金盈余时时偿还；（66）微调(FFine TTuningg)后的结果果与预测仍无无法一致，为为了防止赤字字透支，债务务管理账户上上要有预留金金（英国目前前是2亿英镑镑）；预留金金仍不足时，需需要安排向商商业银行拆借借，多余的拆拆出，这称为为延迟交易安安排（Latte Traading Arranngemennts）。 在20000年英国国财政盈余，出出

22、现累计现金金盈余，这就就涉及到现金金盈余管理（SSurpluus Cassh Mannagemeent）。现现金盈余管理理适用一般基基金管理规范范，其侧重点点在安全性、流流动性之外，更更多强调营利利性，即不低低于3个月LLIBOR收收益率。六、国债管理（一）一级市场场拍卖发行1995年以前前，一级市场场发行都以临临时公布的增增发（Tapp Issuuance）方方式，由央行行代为操作。11995年，一一级市场发行行开始以拍卖卖方式进行，11998年交交由财政部下下属的债务管管理局操作管管理。一级市场发行包包括两个几乎乎并行的过程程：预发行交交易（Wheen-Isssued TTradinng）

23、阶段和和招标发行（AAuctioon）阶段，没没有发行后分分销期。发行行公告日（AAnnounncing Day）后后一周为招标标日(Aucction Day)。招招标日的下一一个工作日是是发行日(IIssuannce Daay)，也是是招标结算日日(Setttlemennt Dayy)。自发行行公告日到发发行日日终为为预发行交易易期。此后即即转入二级市市场交易。一级市场发行的的有国库券（TT-billls）、普通通国债（Coonventtionall Giltts）和指数数化国债（IIndex-linkeed Gillts）。债债务管理局保保留取消或者者部分取消投投标书的权利利。国库券是指发

24、行行期限在1年年以内的债券券，债务管理理局优先考虑虑发行较短期期限品种的国国库券。分为为定期发行（WWeeklyy Tendders）和和不定期发行行（Ad hhoc Teenderss）两种方式式。采取竞争争性收益率招招标和多重利利率中标方式式，不设投标标上限。20001年100月后，其最最低发行量（以以面值计）从从5000英英镑提高到22.5万英镑镑。一般每周周五发行，并并在债务管理理局网页上公公布下一周发发行的期限和和数量。两种种方式的处理理过程相似，差差异如下（表表三）：定期国库券发行行不定期国库券发发行期限品种1个月、3个月月、6个月和和12个月，其其中1个月、33个月的每周周都稳定

25、发行行不超过1个月招标对象国库券主承销商商（9家）国库券主承销商商和全部现金金管理交易对对手方（保密密）投标方式电话、面呈或邮邮递方式；可可撤销；最低低投标量500万英镑，增增量以5万计计；价位不限限只能通过电话，不不可撤销；最最低投标量5500万英镑镑，增量以1100万计；最多投5个个价位结算在书面或电子确确认之外，还还与全部中标标商电话确认认仅与主承销商和和部分中标商商电话确认普通国债和指数数化国债都是是期限在1年年期以上的债债券，采取固固定利率价格格招标方式。两两者的区别是是（表四）：普通国债指数化国债概念国债本金偿还和和利息支付都都固定国债本金偿付和和利息支付都都随零售价格格指数（RP

26、PI）的变化化而变化债券性质固定本金、固定定利率，即本本金偿付=名名义面值，每每次付息=本本金*名义利利率浮动本金、固定定利率，即某某日本金=发发行日面值*当日指数化化比率，每次次付息=当日日本金*名义义利率引入拍卖发行的的时间1995年1998年招标对象所有英国居民或或机构，其中中含国债做市市商（16家家）指数化国债做市市商（11家家），其它投投资者只能通通过做市商代代理非竞争性投标额额0.1万-500万英镑0.1万-2550万英镑做市商基本承销销额发行量的0.55%发行量的10%，不过要根根据前期投标标表现有所调调整最高投标限量发行量的25%发行量的40%招标方式多重价位中标单一价位中标注

27、：1.指数化化债券中，名名义利率反映映扣除通货膨膨胀影响的真真实利率水平平。2.指数化比率率（Indeexed RRatio）, 等于当日日RPI参考考值与发行日日RPI参考考值之比，反反映从发行日日到计算日这这一期间的通通货膨胀对债债券本金的影影响。 （二）债债券注销债券注销，是指指债务发行体体在已发行债债券未到期前前购回注销的的交易行为。就就英国债务管管理局的操作作实践来看，主主要包括逆向向拍卖（Reeversee Aucttion）、债债券整体置换换（Convversioon Offfer）和债债券部分置换换（Swittch Auuctionn）等三种方方式。所谓逆向拍卖，是是指债务管理

28、理局通过拍卖卖方式购回注注销（Buyyback）部部分未到期债债券的一种方方式。它一次次指定3个国国债品种，面面向持有或者者可能持有指指定债券品种种的做市商，按按照价格招标标、多重价格格招标方式进进行。债务管管理局从底价价到高价收购购，直至招满满为止。逆向向拍卖的目的的是在市场需需求强烈的时时候发行长期期债券（此时时长期债券的的市场利率相相对较低），而而以长期债券券的发行收入入支付较短期期限的国债购购回额。所谓债券整体置置换，是指债债务管理局在在3个星期的的要约期内，面面向所有指定定国债品种的的持有人发出出要约，承诺诺按照固定置置换比率（CConverrsion Ratioo）以增发另另一种现

29、有债债券的形式购购回指定品种种的全部流通通余额。这一一固定比率是是参考两种债债券的市场利利率换算成价价格比制订的的，持有人可可以自由决定定是否置换。这这样，债务管管理局实际承承担了部分利利率风险。因因为当投资人人对置换比率率满意时才会会置换，而不不满意时可以以不置换，债债务管理局的的置换计划可可能就会落空空或者招不满满。债券整体体置换的目的的是为了提高高市场主流品品种的容量和和流动性。所谓债券部分置置换，是指债债务管理局面面向主承销商商以拍卖方式式发行较长期期限的新券（oon thee run）同同时替换较短短期限的旧券券（off the rrun）。这这种方式招标标对象较窄，其其置换比率是是

30、由市场化发发行价格确定定的。目的是是在不过多增增加债券总余余额的情况下下尽快建立包包括长期国债债的完整收益益率曲线（YYield Curvee），另一方方面剔除不活活跃的旧券，便便于伦敦金融融时报指数（FFTSE）样样本更新。（三）二级市场场交易债务管理局的二二级市场行为为按操作方式式可分为：回回购（Reppo & RReversse Reppo）和现券券交易（Ouutrighht Purrchasees & SSales）及及其它交易。英国的回购工具具限于1年以以内。回购交交易都采用实实际价格，而而不是面值总总额进行交割割。英国实行行的是开放式式回购，分为为固定履约日日（出押方在在回购履约日

31、日前不得中止止回购协议或或更换质押券券）和不固定定履约日(出出押方可随时时提出中止回回购协议或更更换质押券的的要求)两种种。债务管理理局出于保证证现金管理不不受干扰的考考虑，采取固固定履约日回回购，实行类类似期货交易易中的每日钉钉市的保证金金制度（Maargin Systeem）。现券交易主要用用于现金盈余余管理，类似似货币基金管管理，最长投投资期限是11年，考察投投资表现的收收益率指标是是不低于3个个月LIBOOR。投资工工具必须符合合一定的信用用等级，但债债务管理局在在出售债券时时，不对购买买方保证债务务工具的信用用等级。此外，债务管理理局还进行一一些无质押担担保的信用交交易以及衍生生金融

32、工具，以以此调整资产产结构，管理理汇率风险和和利率风险。债务管理局的二二级市场行为为按交易对象象基础可分为为竞价交易（TTenderrs）和双边边交易（Biilaterral）。竞竞价交易以拍拍卖方式进行行，交易对象象限于各类国国债的主承销销商，交易达达成后对手方方身份将被公公开。双边交交易则以双边边询价方式进进行，交易对对象广泛，除除主承销商外外，还有其他他的现金管理理交易对手方方，交易达成成后不公开对对手方身分。具体的二级市场场交易工具如如下（表五）：二级交易方式交易工具交易对象基础回购国债及其本息剥剥离债（英国政府发行行，英镑面值值）竞价或双边交易易国库券（英国政政府发行，英英镑面值）英

33、国政府发行的的非英镑国债债、国库券双边交易部分最高信用级级别的国际机机构发行的英英镑或欧元债债券部分最高信用级级别的欧洲政政府发行的欧欧元国债部分信用级别高高的国际机构构或者外国政政府发行的短短期债券部分央行票据现券交易部分国债及其本本息剥离债（剩余期限小于于6个月）竞价或双边交易易国库券部分大额存单（CCDs）（剩余期限小于于1年）双边交易部分商业票据（CCPs）（面值为英镑、美美元、欧元和和日元,剩余期限小于11年）部分结算银行票票据（eliigiblee bankk billls，剩余期期限小于6个个月）部分银行票据（剩剩余期限小于于6个月）部分信用级别高高的债券工具具（国际机构或者者外

34、国政府发发行，剩余期期限小于1年年）其他交易无担保现金交易易（unsecuured ccash bbasis）双边交易短期衍生工具（货货币互换、远远期利率合约约、利率期货货）适用衍生工具交交易规则（四）交易对手手的选择债务管理局按照照实际操作工工具的不同，把把交易对手分分成五类，各各类的实际参参与者可以重重叠。这五类类分别是国库库券主承销商商（9家）、普普通国债主承承销商（166家）、指数数化国债主承承销商（111家）、现金金交易对手方方列表（保密密）以及普通通市场参与者者。（五）托管结算算安排CREST（含含CMO,CCGO系统）是是法定的中央央登记托管机机构。国库券的托管机机构可以是中中央

35、货币局（CCMO，由央央行代表CRREST公司司运作），国国债的托管机机构可以是中中央国债局（CCGO，由央央行代表CRREST公司司运作）。因因为CRESST系统已成成为欧洲清算算银行集团（EEurocllear）的的分支，而欧欧清银行与明明讯清算银行行（Cleaarstreeam）之间间有桥式系统统（Briddge）连接接,所以国库库券或国债的的托管机构也也可以是欧洲洲清算银行、明明讯清算银行行等同级机构构。英国国库券和国国债的清算使使用CHAPPS支付系统统（由央行和和CHAPSS公司共有、由由央行操作）或或者SWIFFT系统。资资金清算机构构可以为CRREST、欧欧洲清算银行行、明讯清

36、算算银行等。国债交易结算即即使有应税收收入也不用扣扣预提税（WWithhooldingg Tax）。国债的分拆（SStrippping）、复复合（Recconstiitutioon）或者国国债面值的分分拆（Spllittinng）都由央央行簿记托管管系统进行。七、英国债务与与现金管理对对我国相关管管理的启示回顾以上对英国国债务与现金金管理的介绍绍，结合我国国的财政实践践和国债市场场现状，我们们可以清楚地地得到以下结结论。其一，需要确立立可持续财政政政策的理念念。英国债务与现金金管理的宏观观理论背景是是自由市场主主义经济思潮潮在欧洲的重重新盛行。990年代英国国工党在成为为执政党前后后，在应对福

37、福利负担沉重重、经济活力力不足的所谓谓“英国病”的过程中提提出“第三条道路路”。布莱尔执执政后，经济济政策已经摒摒弃了传统的的福利主义大大财政思想，转转而推行稳健健的和可持续续的财政政策策。19922年欧盟马马斯特利赫特特条约规定定了欧元国家家的基本宏观观经济达标指指标，其中公公共债务余额额占GDP比比重不得超过过60%，公公共赤字占GGDP比重不不得超过3%，通胀水平平不得超过33%。前两个个指标直接对对财政政策构构成约束，后后一个指标虽虽然是货币目目标，也有赖赖于财政的稳稳健经营。这这说明实行审审慎的财政政政策成为欧盟盟国家的共识识。虽然英国国迄今未加入入欧元区，但但上述指标客客观上对欧盟

38、盟所有国家包包括英国都有有指导意义。事事实上，英国国90年代以以来公共债务务余额占GDDP的比重最最高仅在400%左右，目目前在30%的水平。财财政自律加强强受自由市场场主义影响的的另一个方面面是企业经营营的思想渗透透到公共财政政管理中。把把整个政府部部门看成一个个独立经营、自自负盈亏的企企业，预测和和核查它的现现金流，财政政部即可视为为这个“政府企业”的财务管理理部门，这就就理清了政府府经济活动和和市场监管的的不同职能关关系。在我国，财政思思想也经历了了一个从“四大平衡”要求到周期期性平衡的发发展过程。目目前，我国正正在实行积极极财政政策，预预计这一政策策还将持续一一段时间。在在保证财政投投

39、入力度的同同时，也要密密切关注公共共债务余额的的总规模和相相对规模，力力求财政投入入的产出效率率和维持代际际公平。其二，要立法先先行，促进财财政部门的职职能转型。完成财政部门的的职能转变，必必须先界定其其职能。英国国的财政框架架大致由19998年通过过的财政稳稳定法加以以规范。英国国财政部下属属各机构职能能也以法律的的形式加以明明确和规范。这这反映了英国国朝野的共识识，一方面加加强了政府经经济政策和经经济活动的可可预见性、透透明度和相对对稳定性，使使政党政治和和政府换届对对经济活动不不致产生难以以预测的影响响；另一方面面，财政职能能部门据此也也可以明确职职能和管理目目标，便于实实际操作和绩绩效

40、考核。从财政部门的职职能看，可以以把财政部门门活动简要分分成经济性交交易活动，和和行政性监督督活动，两者者要严格区分分。对于和私私人部门进行行的经济性交交易活动，应应该强调以市市场普通交易易方的身份参参与，而不宜宜有过多的特特殊化。我们们看到英国债债务和现金管管理中，债务务管理局无论论在国债发行行还是二级市市场交易都以以不扭曲市场场利率水平为为前提。债务务操作的程序序化安排也是是为了给市场场以稳定的预预期，减低市市场对于财政政部门债务操操作的不确定定性波动，从从而也有利于于低成本债务务筹资。进一一步地，在现现金和国债管管理中应逐步步引入数理模模型和管理软软件，不断提提高预测分析析和操作管理理水

41、平。从行政性监督活活动看，主要要是强调政府府账户统一，收收支职责明确确和会计处理理方法透明、合合理。目前中中国加大财政政体制改革力力度，严查部部门“小金库”，财权统一一、账户统一一，为开展更更加扎实精细细的国库管理理工作做好准准备。其三，要树立正正确的长期债债务发行理念念。树立长期债务发发行的根本原原因，一是因因为经济周期期波动不可避避免，经济疲疲弱期需要发发行债务，扩扩大政府投资资；二是因为为政府需要刺刺激产业创新新，在产品结结构升级之初初给予适当扶扶持，从而提提高全社会的的高附加值产产品供给。上上述情况都可可能使得财政政出现赤字，需需要债务发行行加以弥补。在我国，财政赤赤字用国债弥弥补的观

42、念根根深蒂固，但但在具体理解解上存在两个个误区。一是是把经常性收收支预算和投投资预算混为为一谈，简单单地认为有赤赤字就要发债债弥补。从英英国的实践看看，英国经常常性收支（即即中央政府作作为消费部门门的支出和经经常性收入）预预算必须平衡衡有余，这一一点已用法律律形式固定下下来。我国要要实现这一点点，必须花大大力气解决“吃饭财政”问题，巩固固中央机关机机构精兵简政政的改革成果果，强化预算算约束，从体体制上有效抑抑制行政建制制的膨胀。二二是认为如果果财政预算盈盈余持续，就就没有必要发发行国债了。这这种看法是片片面的。因为为发行国债的的两个根本性性需求因素（即即应对经济波波动和培育产产业升级）没没有改

43、变，如如果只是断断断续续的“应急”发行国债，市市场对于国债债的预期就会会很不稳定，国国债市场流动动性趋弱直至至债市萎缩，可可以预期在这这种情况下，市市场化发行国国债的筹资成成本必然高企企，这在财政政特别需要钱钱的时期会加加重财政负担担，加大市场场波动。其四，要重视国国债二级市场场流动性管理理。我们看到，英国国立法赋予债债务管理局相相对独立地管管理债务管理理账户的职责责和权利，其其功能主要包包括：（1）弥弥补日常账户户不足，融出出日常账户盈盈余资金；（22）为满足中中长期债务需需求筹资；（33）提高国债债市场的流动动性、稳定性性和效率性。可可见，促进国国债市场的流流动性是国债债发行体的应应有之义

44、和既既定目标。发发达国家国债债筹资成本普普遍低于市场场其他利率工工具的水平，在在英国，国债债发行成本节节省25个基基点左右，其其根本原因一一是无信用风风险（这是以以稳健的财政政政策和健全全的财政监督督机制为基础础的），二是是国债市场的的充分流动性性。国债市场流动性性并不是国债债天然就具有有的特征，在在英国，它是是国债发行体体精心培育的的结果。首先先，它规范发发行程序，制制定了严格的的操作日程、时时刻表，做到到定期发行，数数量公开，使使得市场预期期平稳。其次次，它的操作作原则就规定定不影响短期期利率水平，仅仅以平等的发发债主体参与与市场交易。再再次，发行前前的预发行交交易制度使得得国债一级和和二

45、级市场衔衔接紧密，发发行价格更加加反映市场意意愿，有利于于维护国债市市场稳定，避避免投标和交交易行为的盲盲目性。第四四，它通过拍拍卖、逆向拍拍卖、置换、指指定做市商等等方法致力于于建设完整的的国债收益率率曲线，集中中提高基准国国债的市场容容量和交易活活跃度。上述述做法，有些些我们已经在在做，有待完完善，有些在在中国国债管管理中还是新新事物，这些些都具有借鉴鉴意义。说明：本文第一一到六部分是是根据20002年12月月2003年年4月财政部部-世界银银行关于国库库现金和债务务管理的有关关讲座，以及及英国债务管管理局的网页页（www.dmo.ggov.ukk）公开信息息等整理而成成，第七部分分为作者所加加，不代表财财政部、世界界银行或英国国债务管理局局的意见。（作者单位：中中央国债登记记有限责任公公司）