国库法之国家出纳法基础理论

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1、第四章第四章 国库法国库法国家出纳法国家出纳法国库法基础理论国库法基础理论国库实体法国库实体法国库程序法国库程序法第一节第一节 国库法基础理论总论国库法基础理论总论 一、一、国库法的概念国库法的概念（一）国库概念（一）国库概念 一个存放具体实物、货币和黄金的库一个存放具体实物、货币和黄金的库房。房。现代：担负保管、管理该国财政资现代：担负保管、管理该国财政资产与负债、反映该国预算执行情况等财政职产与负债、反映该国预算执行情况等财政职能的机构。能的机构。（二）国库的产生与发展（二）国库的产生与发展 周朝建立后，设有大府、玉府、内府、外周朝建立后，设有大府、玉府、内府、外府等专司府库之职，专门负责

2、财务的出纳。府等专司府库之职，专门负责财务的出纳。（三）国库里存放什么（三）国库里存放什么1、瑞士国库、瑞士国库黄金、美元、欧元、英镑和外国黄金、美元、欧元、英镑和外国政府的债券；政府的债券；2、日本国库、日本国库外汇、外国债券、黄金、特别提外汇、外国债券、黄金、特别提款权和世界银行的票据款权和世界银行的票据 3、俄罗斯国库、俄罗斯国库货币、外汇储备货币、外汇储备 不是钱就是物，总之是不是钱就是物，总之是“财财”（四）国库财宝怎么存（瑞士）（四）国库财宝怎么存（瑞士）1、部分存放在伯尔尼瑞士联邦政府大楼和、部分存放在伯尔尼瑞士联邦政府大楼和联邦议会大厦前面的广场地下深处。联邦议会大厦前面的广场

3、地下深处。2、部分储备黄金的国库是对公众开放的。、部分储备黄金的国库是对公众开放的。二、国库法的概念及其产生与发展二、国库法的概念及其产生与发展 （一）概念（一）概念 调整和确认国库管理活动调整和确认国库管理活动过程中所形成的社会关系的法律规范的总称。过程中所形成的社会关系的法律规范的总称。（二）产生与发展（二）产生与发展 1、世界他国与地区、世界他国与地区历史悠久历史悠久（1）背景背景：政府资金多头账户管理，大量滞留部门账：政府资金多头账户管理，大量滞留部门账户上，资金使用效率低。国库法能有效地管好政府收支户上，资金使用效率低。国库法能有效地管好政府收支，从制度上保证政府收付按预算要求进行。

4、，从制度上保证政府收付按预算要求进行。（2）创建：牵涉到巨大利益再分配、体制的重新调整，）创建：牵涉到巨大利益再分配、体制的重新调整，既得利益者强烈反对，创建举步维艰。如台湾自既得利益者强烈反对，创建举步维艰。如台湾自58年开年开始研究国库制度，直到始研究国库制度，直到1977年才真正开始实施。年才真正开始实施。（3）现状：）现状：美国、日本、英国、法国等在内的美国、日本、英国、法国等在内的OECD国国家，普遍实行了国库法，意、挪、希等也相继建立，一家，普遍实行了国库法，意、挪、希等也相继建立，一些发展中国家也正在研究和试行。些发展中国家也正在研究和试行。2、我国至今没有权威的、我国至今没有权

5、威的国库法国库法（1）50/3政务院政务院：中央金库条例中央金库条例（2）85/7/27日日：国务院：国务院国家金库条例国家金库条例（3）01/3国务院国务院：财政国库管理制度试点方案财政国库管理制度试点方案（4）财政部与中国人民银行于）财政部与中国人民银行于2002/5/22：中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法管理办法三、国库机构三、国库机构 （一）国库机构设置模式（一）国库机构设置模式独立国库制：国家专门设立国库机独立国库制：国家专门设立国库机委托国库制：委托银行代理国库业务委托国库制：委托银行代理国库业务银行存款制：在银行开设账户办理

6、国库业务银行存款制：在银行开设账户办理国库业务（二）（二）我国国库的组织机构及其体系我国国库的组织机构及其体系 1、2000年之前国库组织机构及其体系年之前国库组织机构及其体系（1）设立原则：一级财政）设立原则：一级财政 一级国库一级国库（2）体系：）体系：中央中央总库总库 省省分库分库 省辖市省辖市中心支库中心支库 县县支库支库 支库以下支库以下专业银行基层机构代理专业银行基层机构代理 2、2000年之后国库组织机构及其体系年之后国库组织机构及其体系 （1）央行不变）央行不变 （2）财政部门国库机构）财政部门国库机构 财政部财政部国库司国库司（国库支付中心）（国库支付中心）省以下财政部门省以

7、下财政部门派出机构派出机构 国库局国库局 国库处国库处 国库股国库股第二节第二节 国库的职责与权限实体法国库的职责与权限实体法 一、国库职责与权限（一、国库职责与权限（10条）条）（一）央行国库职责与权限（一）央行国库职责与权限1、办理国家预算收入的收纳、划分和留解、办理国家预算收入的收纳、划分和留解2、办理国家预算支出的拨付、办理国家预算支出的拨付3、向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。、向上级国库和同级财政机关反映预算收支执行情况。4、协助财税机关督促企业和其他有经济收入的单位及时、协助财税机关督促企业和其他有经济收入的单位及时向国家缴纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依税法向国家缴

8、纳应缴款项，对于屡催不缴的，应依税法协助扣收入库。协助扣收入库。5、组织管理和检查指导下级国库的工作、组织管理和检查指导下级国库的工作6、办理国家交办的同国库有关的其他工作、办理国家交办的同国库有关的其他工作 （二）权限二）权限(11条条)1、督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴、督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理。入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理。2、对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，、对擅自变更各级财政之间收入划分范围、分成留解比例，以及随意调整库款帐户之间存款余额的，国库有权拒绝执行。以及随意调整库

9、款帐户之间存款余额的，国库有权拒绝执行。3、对不符合国家规定要求办理退库的，国库有权拒绝办理。、对不符合国家规定要求办理退库的，国库有权拒绝办理。4、监督财政存款的开户和财政库款的支拨。、监督财政存款的开户和财政库款的支拨。5、任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有、任何单位和个人强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行，并及时向上级报告。权拒绝执行，并及时向上级报告。6、对不符合规定的凭证，国库有权拒绝受理。、对不符合规定的凭证，国库有权拒绝受理。（二）财政部国库的职责与权限（二）财政部国库的职责与权限 1、预算执行全过程、预算执行全过程 2、国家国债管理、国家国债管理

10、 国债的发行、兑付和管理工作国债的发行、兑付和管理工作 3、负责政府采购的监督管理、负责政府采购的监督管理 （三）央行与财政部国库的区别（三）央行与财政部国库的区别 1、财政部国库司负责国库管理的政策制度，、财政部国库司负责国库管理的政策制度，负责财政资金的收入和支出运行管理，即财政资负责财政资金的收入和支出运行管理，即财政资金收入、收缴、支付的整个管理工作。金收入、收缴、支付的整个管理工作。2、央行国库具体经办库款的缴纳和支拨等业务，、央行国库具体经办库款的缴纳和支拨等业务，按按财政部门的支付指令财政部门的支付指令办理资金拨付办理资金拨付钱袋子钱袋子。第三节第三节 国库程序法国库程序法 一、

11、国库集中收付制度一、国库集中收付制度 对财政资金实行集中收缴和支付的制度。对财政资金实行集中收缴和支付的制度。由于其核心是提供国库单一账户对财政现金进行由于其核心是提供国库单一账户对财政现金进行集中管理，该制度一般也称为国库单一账户制度。集中管理，该制度一般也称为国库单一账户制度。二、建立背景二、建立背景 （一）国际上通行做法（一）国际上通行做法集中收付制集中收付制（二）我国现行分散收付制的缺陷与不足（二）我国现行分散收付制的缺陷与不足 1、现行预算收入入库方式现行预算收入入库方式（1）就地缴库）就地缴库由基层缴款单位或缴款由基层缴款单位或缴款人按法律、法规规定的期限，在其所在地由人按法律、法

12、规规定的期限，在其所在地由开户银行以转账的方式向当地的国库或国库开户银行以转账的方式向当地的国库或国库经收处缴纳。经收处缴纳。（2）集中缴库集中缴库由基层缴款单位将应缴的预算由基层缴款单位将应缴的预算收入通过银行汇总上解到上级主管部门，由主管收入通过银行汇总上解到上级主管部门，由主管部门按法律、法规规定的期限汇总向主管部门所部门按法律、法规规定的期限汇总向主管部门所在地的国库或国库经收处缴纳。在地的国库或国库经收处缴纳。（3）税务机关、海关自收汇缴）税务机关、海关自收汇缴缴款单位或缴缴款单位或缴款人，按照法律、法规规定的期限直接向基层税款人，按照法律、法规规定的期限直接向基层税务机关、海关缴纳

13、税款，由税务机关、海关将所务机关、海关缴纳税款，由税务机关、海关将所收项汇总缴入国库或国库经收处。收项汇总缴入国库或国库经收处。现行预算收入入库方式的不足：现行预算收入入库方式的不足：给给“雁过拔毛雁过拔毛”提供了方便提供了方便 财政资金大量沉淀财政资金大量沉淀 给占用、挪用创造了条件给占用、挪用创造了条件 2、现行预算资金支出方式、现行预算资金支出方式 （1）划拨资金）划拨资金财政机关核定预算单位的年财政机关核定预算单位的年度预算和用款计划，将库款直接拨入预算单位的度预算和用款计划，将库款直接拨入预算单位的存款户，预算单位按照规定的用途、开支范围和存款户，预算单位按照规定的用途、开支范围和开

14、支标准，在其存款的余额内支配使用。开支标准，在其存款的余额内支配使用。（2）限额拨款）限额拨款由财政部对中央级行政事业单由财政部对中央级行政事业单位在核定年度预算范围内，分期给限额管理的单位在核定年度预算范围内，分期给限额管理的单位下达用款额度，即经费限额，限额拨款单位在位下达用款额度，即经费限额，限额拨款单位在下达的额度内，随时可以从开户银行转拨限额或下达的额度内，随时可以从开户银行转拨限额或提取支用资金。提取支用资金。现行预算支出方式的不足：现行预算支出方式的不足：“雁过拔毛雁过拔毛”，资金不能及时足额到位，资金不能及时足额到位 财政资金大量沉淀财政资金大量沉淀 给占用、挪用给占用、挪用、

15、贪污创造了空间、贪污创造了空间 削弱了财政部门宏观调控能力削弱了财政部门宏观调控能力 其中，限额拨款最大的缺陷其中，限额拨款最大的缺陷年终突击花钱年终突击花钱年终突击花钱的个例：年终突击花钱的个例：深圳花深圳花160万元翻修尚未验收的天桥万元翻修尚未验收的天桥 长春警方采购单价近长春警方采购单价近3万元的笔记本电脑万元的笔记本电脑 天价采购，在招标中限定最低价，只买贵的，湖天价采购，在招标中限定最低价，只买贵的，湖南一些部门便拿出南一些部门便拿出3000万元买了市价万元买了市价1500万元万元的东西的东西 年终突击花钱宏观结果：年终突击花钱宏观结果：07年花掉年花掉1.2万亿元万亿元 08年花

16、掉年花掉1.5万亿元万亿元 09年花掉年花掉2万亿元万亿元 10年花掉年花掉3.5万亿万亿相当于瑞士相当于瑞士10年国内生产总值。年国内生产总值。11年，财政部数据显示，年，财政部数据显示，111月累计，全国财政支出月累计，全国财政支出56235.97亿元。据全国人大批准的预算报告，全国财亿元。据全国人大批准的预算报告，全国财政应完成支出政应完成支出76235亿元。意味着时间进度已完成亿元。意味着时间进度已完成91.7%后，支出进度仅完成后，支出进度仅完成73.8%。年底突击花钱似乎。年底突击花钱似乎在所难免，据支出和已完成支出间的差额，仅在所难免，据支出和已完成支出间的差额，仅12月一个月一

17、个月，全国财政部门要突击花掉月，全国财政部门要突击花掉2万亿元。万亿元。社会声音 中国财政患上了季节病，一到冬天就发烧，临近中国财政患上了季节病，一到冬天就发烧，临近年底更是拼命地花钱。年底更是拼命地花钱。“顽症顽症”预算负激励造成的。预算负激励造成的。“不花白不花不花白不花”，上年度没，上年度没花完的钱自动清零，无法转入该部门下年度预算花完的钱自动清零，无法转入该部门下年度预算中；其次，如果钱没花完，说明预算执行不力，中；其次，如果钱没花完，说明预算执行不力，或虚报预算，人大便会据此削减来年预算。预算或虚报预算，人大便会据此削减来年预算。预算的的“负激励负激励”使得花钱有功，节约使得花钱有功

18、，节约“有罪有罪”，便不难理解为何广州地铁二号线建设节约资便不难理解为何广州地铁二号线建设节约资金金18亿元，负责人反倒因亿元，负责人反倒因“钱没花完、绩效不好钱没花完、绩效不好”挨批了挨批了专家：荒诞故事背后，隐藏着“花光预算”逻辑。怎么办？怎么办？感情上建议感情上建议政府有钱实在花不完，可以学政府有钱实在花不完，可以学香港澳门，给国人发钱，香港澳门，给国人发钱，3.5万亿平均给万亿平均给14亿人亿人，一人分得，一人分得2500元，一家三口就得元，一家三口就得7500元，能元，能够过一个非常不错的好年了够过一个非常不错的好年了!7500元，是一般农元，是一般农村一个种田农民一年的纯收入了村一

19、个种田农民一年的纯收入了!制度上建议制度上建议 宪法宪法 预算法预算法 国库法国库法 三、我国三、我国国库单一账户制度国库单一账户制度 各账户功能各账户功能：序序号号帐户帐户开户地点开户地点使用单位使用单位用途用途1 国库单一帐户国库单一帐户人民银行人民银行 国库司国库司预算内资金预算内资金收支及清算收支及清算2 预外资金财政专户预外资金财政专户商业银行商业银行 国库司国库司 预算外资金预算外资金收支及清算收支及清算3 财政零余额帐户财政零余额帐户商业银行商业银行 支付中心支付中心 财政直接支财政直接支付付 4 预算单位零余额户预算单位零余额户 商业银行商业银行 预算单位预算单位 财政授权支财

20、政授权支付付 5 特设专户特设专户 商业银行政商业银行政策性银行策性银行 预算单位财预算单位财政部门政部门 特殊专项资特殊专项资金金 1、试行预算收入入库方式及程序、试行预算收入入库方式及程序 （1）直接缴库及其程序）直接缴库及其程序 直接缴库直接缴库由预算单位或缴款人按法由预算单位或缴款人按法律规定，直接将预算收入缴入国库单一账律规定，直接将预算收入缴入国库单一账户，或预算外资金财政专户。户，或预算外资金财政专户。直接缴库方式适用范围：直接缴库方式适用范围：税收收入税收收入 社会保障缴款社会保障缴款 非税收入非税收入 转移或捐赠收入转移或捐赠收入 贷款回收本金和产权处置收入贷款回收本金和产权

21、处置收入 债务收入债务收入 直接缴库的程序：直接缴库的程序：直接缴库的税收收入由纳税人或税务代理人提直接缴库的税收收入由纳税人或税务代理人提出申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过出申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。开户银行将税款缴入国库单一账户。社会保障缴款、非税收入、转移或捐赠收入社会保障缴款、非税收入、转移或捐赠收入贷款回收本金和产权处置收入、债务收入，比照贷款回收本金和产权处置收入、债务收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外财政专户。上述程序缴入国库单一账户或预算外财政专户。（2）集中汇缴及其程序）集中汇缴及其程序 集中汇缴集中汇缴由征收机关

22、和依法享有征收权的单由征收机关和依法享有征收权的单位，按法律规定，将所收取的应缴收入，汇总直位，按法律规定，将所收取的应缴收入，汇总直接缴入国库单一账户，或预算外资金专户。接缴入国库单一账户，或预算外资金专户。适用于：适用于：小额零散税收小额零散税收 非税收入中的现金缴款。非税收入中的现金缴款。集中缴库的程序：集中缴库的程序：小额零散税和法律另有规定的应缴收入，小额零散税和法律另有规定的应缴收入，由征收机关在收缴当日汇总缴入国库单一账由征收机关在收缴当日汇总缴入国库单一账户。户。非税收入中的现金缴款，比照上述程序缴非税收入中的现金缴款，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外财政专户。入国库单一账

23、户或预算外财政专户。2、试行预算资金支出方式及程序、试行预算资金支出方式及程序 （1）支出分类）支出分类 工资支出工资支出 购买支出购买支出 零星支出零星支出 转移支出转移支出 （2）财政直接支付及其程序）财政直接支付及其程序 财政直接支付财政直接支付由财政部门开具支付，由财政部门开具支付，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位账户。单位账户。财政直接支付的程序财政直接支付的程序预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支

24、付执行机构提出支付申请政国库支付执行机构提出支付申请财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后用计划及相关要求对支付申请审核无误后向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统结算门，通过代理银行进入全国银行清算系统结算财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政直接支付的程序财政直接支付的程序 两个钱包预算执行国债管理政府采购会计 （3）财政授权支付及其程序）财政授权支付及其

25、程序预算单位按批复部门预算和资金使用计划，向财政国预算单位按批复部门预算和资金使用计划，向财政国库执行机构申请授权支付的月度用款限额。库执行机构申请授权支付的月度用款限额。财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收人付款，并与国财政国库支付执行机构转由代理银行向收人付款，并与国库单一账户清算。库单一账户清算。财政授权支付适用于：财政授权支付

26、适用于：零星支出零星支出 未纳入工资支出未纳入工资支出 小额工程采购支出小额工程采购支出 小额物品、服务采购支出小额物品、服务采购支出 财政授权支付的程序：财政授权支付的程序：由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的部门预算，编由预算单位按照年初部门预算控制数或批准的部门预算，编制分月用款计划，并向财政部门申报。制分月用款计划，并向财政部门申报。财政部门批复后，每月财政部门批复后，每月25日向代理银行下达下一月份授权支日向代理银行下达下一月份授权支付额度，同时通知中国人民银行或预算外资金财政专户行。付额度，同时通知中国人民银行或预算外资金财政专户行。代理银行负责将授权支付额度通知到预算单位。代

27、理银行负责将授权支付额度通知到预算单位。预算单位在月度用款额度内，根据支出需要自行开具支付令预算单位在月度用款额度内，根据支出需要自行开具支付令并通知授权支付代理银行，由代理银行按照财政部门批复的额度并通知授权支付代理银行，由代理银行按照财政部门批复的额度从预算单位零余额账户中付款垫支，日终从国库单一账户或预算从预算单位零余额账户中付款垫支，日终从国库单一账户或预算外资金财政专户付款到代理预算单位授权支付零余额账户。外资金财政专户付款到代理预算单位授权支付零余额账户。财政授权支付的程序：财政授权支付的程序：五、法律责任五、法律责任 各级国库和经理国库业务的银行有下列行为之一的，政各级国库和经理

28、国库业务的银行有下列行为之一的，政府及有关部门对其给予通报批评；对负有直接责任的主管府及有关部门对其给予通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他责任人员，视情节轻重，给予行政处分。人员和其他责任人员，视情节轻重，给予行政处分。（一）擅自调整预算科目、预算级次的；（一）擅自调整预算科目、预算级次的；（二）擅自动用或者其他方式支配国库库款的；（二）擅自动用或者其他方式支配国库库款的；（三）未按规定的期限收纳、划分、留解预算收入或（三）未按规定的期限收纳、划分、留解预算收入或者拨付预算支出的。者拨付预算支出的。上述行为情节严重，构成犯罪的，追究其刑事责任。上述行为情节严重，构成犯罪的，追究其刑事责任。思考题：1、比较大陆与台湾的国库法、比较大陆与台湾的国库法2、考察并研究试行的预算收入方式运行情况、考察并研究试行的预算收入方式运行情况3、考察并研究试行的预算支出方式运行情况、考察并研究试行的预算支出方式运行情况