国有企业法人治理结构

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1、国有企业法人治理结构“公司治理”概念在20 世纪 90 年代就被学者引进中国，当时，它仅 仅是一个学术词汇。1997 年亚洲金融危机发生后，公司治理的概念迅 速得到传播，但这个概念真正得到重视是近两年的事。中国国有企业 改革的难度、证券市场股市的起伏和上市公司的质量问题，是引起人 们重视这个问题的主要外部和内部因素。在国企改革过程中，中国的 公司治理存在不少问题，诸如股权结构不合理，政府职能缺位、越位、 错位、法律自我实施机制不健全，投资者诉诸司法救济存在障碍，公 司运作存在内部人控制，以市场为基础的外部治理机制发育不全、信 息披露的实际质量难以保证，缺乏成熟的受托责任和企业文化，新闻 舆论和

2、社会公众监督不足等，因此，国有企业要建立现代企业制度， 关键是完善公司法人治理结构。1. 完善公司法人治理结构的主要障碍我国国有企业建立现代企业制度已取得了明显进展，但仍有不少企业 的法人治理结构不健全、不完善，领导体制、决策过程依旧，管理制 度、管理方法依旧，经营机制、政企关系依旧，在建立责权统一运转 协调，有效制衡的公司法人治理结构方面存在一定的缺陷，严重影响 了公司的有效运作和经济效益的提高。1.1 国有资产管理体制不完善，出资人职责不能完全到位。国有企业 的出资人职能长期由多个政府部门分头负责，极易造成两个极端：一 是谁都不对企业经营的成败真正地承担最终责任，这种无需负责任的 权力行为

3、极易导致“廉价”否决权，导致权力滥用；二是谁也不对企 业行使所有者职能，结果造成内部人控制，内部人利用所掌握的公司 控制权最大限度地牟取一己私利。1.2 公司法人治理的权力制衡机制的难以形成。在实践中，由于董事 长是法定代表人，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会都受 制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理，使经营层的权力失 去了有效的制衡监督。企业董事长、总经理、监事由上级任命，且董 事会与经理人员较多重叠，使法人治理的权力制衡难以形成。监事会 不仅不能有效发挥监督功能，而且往往被董事会和经理层控制，工作 处于被动状态。1.3“新三会”与“老三会”的关系协调困难。许多企业党委班子，

4、董事会、经营班子都是那几个，直接参与企业的决策和经营，这种公 司权力高度重合，不仅有悖于现代企业制度的要求，而且在具体工作 中往往造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。特别是“新三 会”与“老三会”的交织问题，成为不易解决的一个大难题，如何协 调好“六会”的关系，是完善法人治理结构的重要内容。1.4 以市场为基础的外部治理机制发育不全。中国现阶段市场机制的 不成熟，使得以市场为基础的公司外部治理机制发育不全，难以充分 发挥市场的优胜劣汰功能。在资本市场上，首先，公司控制市场发展 严重滞后，非流通股的协议转让成为公司控制权转移的主要途径，加 剧了公司并购过程中收购者与公众股东之间的利益差异，

5、收购者往往 借助并购进行市场操纵从而损害公司的利益。其次，债权人治理机制 极不完善。公司的破产清算通常由作为公司大股东的政府机构主导， 而不是由债权人主导，债权人的约束被软化，难以有效的发挥作用。 此外，一股独大和大部分股票不流通，使得公众投资者难以对上市公 司的运作与发展决策产生实质性的影响。在经理人市场上，目前中国 上市公司尚未建立以市场为基础的制度化的公司管理层筛选机制，从 而导致公司管理资源的配置缺乏效率。发达的外部市场是独立董事发挥作用的监督力量。英美国家不仅有发 达的资本市场、对证券市场和上市公司的弱势群体（具体而言就是中小 股东）的事前、事中和事后保护机制，同时还有非常发达的经理

6、人市场 以及独立董事市场。它们的存在对在任的独立董事构成了潜在的威胁， 平庸、消极的董事将会被股东们抛弃，促使其为实现股东利益最大化 而努力。我国的外部市场极不发达，与英美国家相比：证券市场不 能合理发挥作用。由于不流通股（国有股和法人股）占有绝对的控制 地位，证券市场最重要的功能收购和兼并职能不能发挥，控股权市 场难以形成，上市公司的股票价格下跌不会对董事会和经理层产生太 大压力；缺乏统一的经理市场和独立董事市场，企业管理非职业化 严重，有能力担任董事的人员不多，他们可能具备足够的知识，但缺 乏市场化条件下企业经营的经验，对公司业务的判断能力不足。1.5 特殊的二元化公司治理结构。英美等国的

7、公司治理模式是一元模 式，即只设董事会而不设监事会，设立独立董事正是要强化对决策者 （执行董事和经营层）的监督，其职能类似于监事会。德国等部分欧 洲大陆国家的公司治理模式是二元模式，即既有董事会又有监事会， 监事会居于董事会之上，全部由类似于英美等国的非执行董事（即独 立董事）的监事组成，董事会则是监事会监督下的企业经营者，不再 另设独立董事；还有部分国家，如日本，则既有监事会又有独立董事 之所以二者共设，是因为这些国家的监事会与董事会是平行的，而且 监事会只审查公司活动的合法性，中心职责是财务监督，对于决策及 行动的可行性则不过问，而近年开始设立的独立董事制度就是为了弥 补这一缺陷。我国的监

8、事会与日本的监事会有一定的类似性，但又有 不同。日本的监事会成员主要由退休的高层经理担任，独立性相对高 一些；而我国的监事会成员则主要由股东代表及企业党群组织成员担 任，独立性明显很低，而对于董事会和管理层的依附性则较强，但 公司法赋予的监督职责却不少。2.完善公司法人治理结构的基本途径从根本上解决国有企业存在的问题，必须克服企业改制过程中法人治 理结构失衡的现象，建立有效制衡的现代企业制度，为此必须：2.1 大力推进股权多元化。实践证明，国有企业改制为国有独资公司 或国有股“一股独大”，不利于完善公司法人治理结构。十六届三中 全会决定指出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等 参股的混

9、合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制 的主要表现形式。”完善公司法人治理结构，必须以投资主体多元化 为前提，实现投资主体多元化的途径主要有：在国有资产分级监督、 管理的基础上，可以吸收各地方投资实体形成的国有股东；吸收战略 投资者作为股东，通过债权转股权，贷改投等方式形成多元化股东； 在企业并购、技改过程中，通过多种方式实现投资主体多元化；与建 立企业高层管理人员的激励约束机制相结合，实行高层人员持股，通 过境内外上市、法人相互持股，实现投资主体多元化。2.2 实质性推进国有资产管理体制改革。新国资管理体制的建立，为 集中政府所有者职能，塑造真正国企“老板”，以市场机制代替行政

10、 手段奠定了良好的开端，但下一步的改革任务仍然非常艰巨。在进 一步完善国有资产管理的同时，还要同时完成“国有资产战略性退出” 的任务。政府所有者职能与其他社会公共管理职能必须分离。新 的国有资产机构必须做到“到位”又不“越位”。确保国有企业的 经营目标单一化、商业化，重视资本回报。2.3 不断改进企业外部治理机制。2.3.1 发展公司控制取市场。证券市场上的公司控制取竞争，能够促 进资本有效地重新配置，形成对公司董事和经理的外部市场约束。当 前可采取的措施包括：一是在推进上述国有资产管理体制改革的同时， 进一步推动外资和民间资本通过并购国有股进入上市公司。二是实质 性地改善有关收购兼并的法律环

11、境，建立和完善有利于公司控制权市 场健全发展的制度规则和法治秩序。三是构建以价值创造为中心的“微观市场”运作机制和监管机制，抑制通过市场操纵、内幕交易、 关联交易等途径不择手段地追逐私人收益的并购活动。2.3.2 健全债权人治理机制，硬化债权约束，促进上市公司管理层善 用债务资本，在改善公司治理过程中充分发挥债权约束作用，包括： 在制度和实际做法上，具体、完整、合理地确立债权人在公司治理中 的直接参与权、参与程度和各种的效的参与形式；推进相关的法律制 度建设，建立完善的偿债保障机制和债权人法律救济机制，强化公司 控股股东和其他内部人的偿债责任；加快作为最大债权人的银行部门 的改革。2.3.3

12、促进经理人市场迅速成长。这方面改革的重点建立完全市场化 的经理人资源配置机制，即以市场为基础，以经理人的企业家才能和 综合素质为标准，在操作上完全由公司董事会根据透明、合进的程序 和公司的内在需求独立地选聘公司经理人。最后是建立动态化、长期化的公司董事与高管人员报酬机制。与经理 人市场发展相适应，尽快建立和完善市场化、动态性、长期性和业绩 导向的公司董事与高管人员报酬机制，促进公司董事与高管人员努力 按照公司股东和利益相关者的最终利益行事，最大限度地创造价值。2.4 明确独立董事与监事会的职责。首先，独立董事与监事会必须有 明确的功能定位，在权责上划定各自的权力边界，充分发挥各自的功 能。现阶

13、段对独立董事的功能和目标的定位应有别于英、美国家。就 其功能而言，在独立董事数量有限的情况下，独立董事除了必须履行 董事的一般职责外，应该主要定位于对控股股东及其派入上市公司的 董事和经营管理人员的监督与制衡、对公司关联交易的审查以及对公 司信息披露的监控；就其目标而言，独立董事应该主要定位于降低股 东与公司管理层之间的代理成本。其次，要改变目前监事会形同虚设 的状态，制定切实可行的措施使监事会能够有效运行起来，做到独立 董事与监事会在监督方面各有侧重、功能互补。2.5 完善独立董事的选举机制。要使独立董事更加积极有效地发挥其 应有作用，必须对独立董事的提名选举方式进行改革，从源头上来保 证独

14、立董事的独立性。参照国外经验，我们应该：2.5.1 建立提名委员会，改变以往由持股股东提名的办法。在董事会 内设立提名委员，提名委员会的主要成员由独立董事构成，董事会的 董事候选人由提名委员会提名，经股东大会讨论决定。2.5.2 建立合理的选任程序。上市公司的董事会选举应普遍实行累积 投票制度。同时，为避免控股股东操纵股东大会表决，实行控股股东 表决回避制度。2.5.3 建立独立董事的准入机制，提高独立董事的综合素质。独立董 事职位的性质要求其具有一定的教育背景，具有一定的商业经验与理 论基础，熟悉相关财务及法律知识。2.5.4 完善独立董事解任制度。首先，进一步完善独立董事的罢免条 款，明确独立董事没有明显违规的前提下，上市公司不能随意对其罢 免、更换。其次，改进独立董事辞职的相关规定，尤其要规范对独立 董事的离职信息的披露，以便抑制其怠于行使职权的思想，对独立董 事的工作形成监督。国有企业法人治理结构