质疑现行基层法律服务制度

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1、质疑现行行基层法法律服务务制度法律律服务有有双重概概念，一一是指法法律人向向社会提提供的法法律方面面的有偿偿服务;二则仅仅指律师师和律师师事务所所向社会会提供的的法律方方面的有有偿服务务。西方方多指后后者，我我国皆指指前者。对对概念的的不同诠诠释，代代表着不不同的法法律服务务制度的的构建模模式。任任何制度度皆源于于价值取取向及规规范对象象的实际际情况。我国国法律服服务需求求总量较较西方有有限，但但律师队队伍更显显不足。立立法者见见我国律律师尚不不能完全全满足社社会需求求，同时时律师队队伍的壮壮大亦尚尚需时日日，便采采取了多多种主体体，多层层次，又又相互交交错的法法律服务务制度。目前前法律规规定

2、允许许专业从从事有偿偿法律服服务的主主体包括括律师，基基层法律律服务工工作者、公公证员、企企业法律律顾问、专专利代理理人、商商标代理理人、企企业登记记代理人人、土地地登记代代理人，集集体科技技企业产产权界定定资格，基基本建设设大中型型项目招招标投标标代理资资格，国国有资产产产权法法律事务务资格等等十余种种。与现现行法律律服务制制度相关关的法律律和规章章包括119966年律律师法(20000年修修改);19882年国国务院公公证员暂暂行条例例;119911年乡镇镇法律服服务业务务工作细细则，119977年国家家计委，司司法部乡镇法法律服务务收费管管理办法法，220000年司法法部基基层法律律服务

3、所所管理办办法，基基层法律律服务工工作者管管理办法法;119977年国家家经贸委委企业业法律顾顾问管理理办法;19991年年国务院院专利利代理条条例;19996年国国家工商商局企企业登记记代理机机构管理理暂行办办法;20000年国国家工商商管理局局商标标代理管管理办法法;220022年国土土局土土地登记记代理人人职业资资格制度度暂行规规定等等等。由此此可见,我国法法律服务务制度采采取的是是的：服服务主体体多种多多样，服服务领域域部门分分割，并并互有交交错的构构建模式式。但普普遍认为为目前一一般法律律服务领领域的服服务主体体主要是是：律师师和法律律服务工工作者。律师师和律师师事务所所是法律律服务

4、的的核心主主体，现现代法律律服务制制度也应应当是以以律师制制度为核核心的。对对此观点点几乎是是没有争争议的。法法律服务务制度的的发展实实际上就就是律师师制度的的发展，任任何暂时时的，或或辅助的的法律服服务制度度如果阻阻碍了律律师制度度的发展展，就必必然阻碍碍了整个个法律服服务制度度和法律律服务市市场的发发展。因因此，笔笔者认为为：能否否满足法法律服务务市场的的客观需需求，能能否保证证律师制制度的正正常发展展，是评评价一个个辅助性性的法律律服务制制度是否否可行，和和是否必必要的两两个不可可或缺的的标准。基层层法律服服务制度度是从880年代代初开始始创立的的。客观观的说，在在当时我我国律师师制度初

5、初建，律律师队伍伍尚不能能满足社社会法律律服务需需求的情情况下，作作为必要要的补充充，在司司法所基基础上建建立乡镇镇法律服服务机构构，由乡乡镇法律律服务工工作者向向乡镇政政府，辖辖区企事事业单位位，公民民和其他他组织提提供一定定范围的的法律服服务，是是符合当当时的社社会环境境和法制制发展的的需要的的。但是是在律律师法颁颁布实施施以后，在在我国律律师制度度，和律律师队伍伍已经得得到一定定发展时时，基层层法律服服务制度度客观存存在的必必要性已已经缩小小，甚至至在某些些法律服服务领域域，和地地域已经经失去存存在的必必要性，而而且在一一些法律律服务领领域已经经失去了了执业的的合法性性。因此此，针对对目

6、前法法律服务务市场的的现状，和和我国律律师队伍伍的发展展情况，基基层法律律服务制制度应当当，而且且必须进进行限制制。但司司法部却却未能从从整个法法制环境境和法律律服务市市场的客客观实际际出发，无无视立立法法、律律师法规规定，延延续并扩扩张法律律服务所所建设。并并于20000年年发布基基层法律律服务所所管理办办法、基基层法律律服务工工作者管管理办法法，对对基层法法律服务务予以扶扶持和保保障。笔者者认为现现行的基基层法律律服务制制度有以以下不当当之处：(一一)业务务领域19996年年颁布实实施的律律师法第第46条条第二款款规定：“没有有取得律律师执业业证书，为为牟取经经济利益益从事诉诉讼代理理或者

7、辩辩护业务务的，由由所在地地的县级级以上地地方人民民政府司司法行政政部门责责令停止止非法执执业，没没收违法法所得，可可以并处处违法所所得一倍倍以上五五倍以下下罚款。”由由此不难难看出，从从事有偿偿诉讼代代理和辩辩护法律律服务的的条件是是取得律律师执业业证书。反反之，没没有取得得律师执执业证书书从事有有偿诉讼讼代理和和辩护业业务的即即属违法法。这表表现出我我国在诉诉讼代理理和辩护护法律服服务领域域实行的的是律师师垄断制制度。但是是，司法法部19997年年颁布的的乡镇镇法律服服务收费费管理办办法第第三条却却规定：“乡镇镇法律服服务所提提供下列列法律服服务，应应按规定定的收费费标准向向委托人人收取法

8、法律服务务费：(三)代代理参加加民事，行行政诉讼讼活动。”同同时，220000年司法法部又发发布实施施基层层法律服服务所管管理办法法，该该办法法第三三条规定定：“基基层法律律服务所所依照司司法部规规定的业业务范围围和执业业要求，面面向基层层的政府府机关，群群众自治治组织，企企业事业业单位，社社会团体体和承包包经营户户、个体体工商户户、合伙伙组织，以以及公民民提供法法律服务务，维护护当事人人的合法法权益，维维护法律律的正确确实施，促促进社会会稳定，经经济发展展和法制制建设。”上上述规定定明确允允许基层层法律服服务所从从事除刑刑事辩护护以外的的几乎所所有法律律服务领领域。我国国立法法法第第七十一一

9、条规定定：“部部门规章章规定的的事项应应当属于于执行法法律和国国务院的的行政法法规、决决定、命命令的事事项。”同同时，第第79条条第二款款规定：“法律律的效力力高于行行政法规规、地方方性法规规、规章章。”由由此我们们可以肯肯定司法法部就基基层法律律服务所所的服务务领域所所做的规规定是违违反立立法法和和律师师法的的，是没没有适用用效力的的。通过过以上分分析，笔笔者认为为基层法法律服务务制度和和律师制制度之间间在业务务领域方方面的法法律规定定上存在在明显矛矛盾。司司法部应应当根据据立法法法和和律师师法规规定对基基层法律律服务的的服务领领域进行行限制。(二二)服务务地域基层层法律服服务所产产生于11

10、9877年司法法部发布布的关关于乡镇镇法律服服务所的的暂行规规定。顾顾名思义义，乡镇镇法律服服务所的的服务地地域就是是乡镇。但但该暂暂行规定定第十十一条却却规定：“城市市街道法法律服务务所，可可参照本本规定执执行。”将将乡镇法法律服务务所的服服务地域域直接从从乡镇拓拓展到城城市街道道。20000年年司法部部基层层法律服服务所管管理办法法第七七条又规规定：“设设立基层层法律服服务所，应应当以农农村的乡乡镇行政政区划为为单位设设立;根根据需要要也可以以以城市市的街道道行政区区划为单单位设立立，但在在一个行行政区划划内只能能设立一一个法律律服务所所。”以以上规定定至少可可以说明明：基层层法律服服务所

11、的的服务地地域应当当是以乡乡镇为主主，以城城市为辅辅，并予予以严格格限制的的。但从从现状来来看，在在城市街街道，尤尤其是法法院门口口及附近近，法律律服务所所林立。每每一个街街道行政政区划内内均不止止一个，甚甚至多达达十几个个法律服服务所。实实际上法法律服务务所服务务地域的的重心已已经客观观的转至至城市。导导致这种种现象发发生的原原因不是是市场价价值规律律，而是是利益驱驱动和对对市场价价值规律律的不正正当利用用，以及及司法行行政机关关的管理理、监督督不力。通过过以上分分析，笔笔者认为为基层法法律服务务的服务务地域，违违背了该该制度创创设的初初衷，其其法律服服务地域域重点应应放在农农村乡镇镇等律师

12、师法律服服务目前前尚不能能覆盖的的地域。就就全国绝绝大多数数的城市市而言，律律师可以以提供的的法律服服务已足足以覆盖盖，因此此基层法法律服务务地域完完全可以以限制在在城市以以外。就就此问题题，司法法部部长长张福森森在20002年年年会上上已经明明确提出出，目前前的关键键只是如如何解决决制度上上的衔接接问题和和原先已已设立机机构的处处理问题题。(三三)法律律服务机机构的性性质和设设立律师师的执业业机构是是律师事事务所。基基层法律律服务工工作者的的执业机机构是基基层法律律服务所所。两种种法律服服务机构构的服务务领域以以及地域域如上所所述区别别不大。但但二者在在机构性性质及设设立条件件上却大大相径庭

13、庭。1.机构性性质：根据据20000年司司法部基基层法律律服务所所管理办办法规规定：“基基层法律律服务所所是依据据本办法法在乡镇镇和城市市街道设设立的法法律服务务组织，是是基层法法律服务务工作者者的执业业机构。”“基基层法律律服务所所按照事事业法人人体制进进行管理理和运作作，独立立承担民民事责任任。”为什什么将基基层法律律服务所所的性质质规定为为“事业业法人”?唯一一可以找找到的依依据，或或可能的的依据是是220000年基基层法律律服务所所管理办办法第第三条的的规定：“基层层法律服服务所接接受县级级司法行行政机关关或者乡乡镇、街街道司法法所的委委托，协协助开展展基层司司法行政政工作。”关关于该

14、条条所规定定的“协协助司法法行政机机关或司司法所开开展的司司法行政政工作”具具体有哪哪些，却却没有相相关规定定。但是是，有一一点是非非常明确确的，即即-基层法法律服务务所的主主要或绝绝对主要要的业务务是向社社会提供供法律服服务，它它是一个个从事有有偿法律律服务的的社会法法律服务务组织，不不是以协协助司法法行政机机关或司司法所开开展司法法行政工工作为主主业，或或只向政政府机关关提供法法律支持持，或向向社会提提供无偿偿法律援援助的政政府机构构，事业业单位，或或社团组组织。正如如司法部部关于北北京市司司法局关关于“律律师同时时在一个个律师事事务所又又在另一一个法律律服务所所执业”是是否适用用“同时时

15、在两个个以上律律师事务务所执业业”问题题的请示示的答答复中所所述：“基层法法律服务务所与律律师事务务所在业业务范围围上基本本相同，从从法律的的角度看看，可视视其为性性质相同同的法律律服务机机构。”根据据以上分分析，笔笔者认为为：基层层法律服服务所按按照事业业法人体体制进行行运做和和管理，但但实际从从事的却却主要是是有偿法法律服务务这一市市场经营营活动，这这两方面面是严重重矛盾的的。仅以以国有资资产投入入的性质质将其统统一定性性为“事事业法人人”，对对基层法法律服务务所制度度的良性性发展，和和对保护护法律服服务相对对人的合合法利益益均是非非常不利利的。2.设立条条件：律律师法规规定：律律师事务务

16、所应当当具备下下列条件件：有自自己的名名称，住住所，章章程;有有十万元元以上人人民币的的资产;有符合合本法规规定的律律师，并并且需省省级以上上人民政政府司法法行政部部门审核核，颁发发律师事事务所执执业证书书。而基基层法律律服务所所管理办办法规规定：“设设立基层层法律服服务所应应当具备备下列条条件：有有规范的的名称和和章程;有三名名以上符符合司法法部规定定条件、能能够专职职从业的的基层法法律服务务工作者者;有固固定的执执业场所所和必要要的开办办资金。”“基基层法律律服务所所的设立立实行司司法行政政机关核核准登记记制度，核核准登记记由地级级司法行行政机关关负责”。可见见，在设设立条件件上律师师事务

17、所所的设立立条件和和程序是是相对严严格的。而而基层法法律服务务所的设设立没有有最低投投资限额额的限制制，同时时也没有有其他实实质性限限制。毫毫无资产产保证，设设立条件件和程序序简单，但但同时其其机构性性质却是是事业法法人，独独立承担担责任。极极其容易易导致设设立的任任意性和和经营的的随意性性。目前前法律服服务工作作者和法法律服务务所泛滥滥于全市市，乃至至全国 ，设立立制度上上的缺陷陷是其根根源。3.法律服服务机构构的组建建根据据基层层法律服服务所管管理办法法规定定：(11)乡镇镇法律服服务所可可由县级级司法行行政机关关组建，也也可由乡乡镇人民民政府组组建。(2)城城市法律律服务所所由街道道办事

18、处处在市、区区级司法法行政机机关指导导下组建建。(33)县级级司法行行政机关关或者乡乡镇人民民政府、街街道办事事处可以以组建地地方人民民政府核核拨事业业编制和和事业经经费的基基层法律律服务所所。可见见，乡镇镇人民政政府、城城市街道道办事处处、县级级司法行行政机关关均可组组建基层层法律服服务所。如如此多门门多类的的组建方方式，如如果没有有严格的的制度规规范，势势必导致致重复组组建，任任意组建建。笔者者认为，基基层法律律服务所所应由乡乡镇人民民政府和和街道办办事处统统一组建建，司法法行政机机关不得得自行组组建。司司法行政政机关作作为法律律服务机机构的设设立审核核机关，并并且又是是法律服服务市场场的

19、行政政管理者者，不应应作为组组建者出出现。否否则，既既是组建建者，又又是审核核设立机机关，同同时又是是监督管管理者，甚甚至常常常又是收收益者。在在制度上上根本无无法保证证设立的的必要性性、合法法性，监监督和管管理的有有效性。(四四)执业业条件律律师法规规定律师师执业应应取得律律师资格格证或法法律职业业资格证证，并在在律师事事务所实实习一年年。学历历要求自自20001年律律师法修修改后已已变为“高高等院校校法学本本科以上上学历”。根据据20000年司司法部基基层法律律服务工工作者管管理办法法规定定：基层层法律服服务工作作者应当当具备基基层法律律服务工工作者执执业资格格，并在在基层法法律服务务所实

20、习习满6个个月，被被该所鉴鉴定合格格的。学学历要求求高中或或者中等等专业以以上学历历。二者者业务知知识和技技能上的的差距是是显而易易见的，这这正是二二者本质质的区别别。目前前，仅符符合基基层法律律服务工工作者管管理办法法规定定的条件件，没有有经过专专业系统统的学习习法律知知识的大大多数法法律服务务工作者者是否能能够胜任任其所担担任的法法律服务务工作是是不容乐乐观的。与与乡镇法法律服务务所制度度创设之之初不同同，整个个法制环环境，法法律制度度，以及及社会对对法律服服务的要要求均不不可同日日而语。但但司法部部对基层层法律服服务工作作者的素素质要求求并没有有作任何何相应适适当的提提高。如如此，不不具

21、备必必要的法法律知识识，“维维护当事事人的合合法权益益，维护护法律的的正常实实施，促促进社会会稳定，经经济发展展和法制制建设”便便只能是是一句空空话。所所引发的的严重后后果已经经客观的的摆在了了眼前。因此此，笔者者认为：适当的的提高基基层法律律服务工工作者的的准入条条件是非非常必要要，并且且完全可可行的。(五五)执业业管理制制度律师师和律师师事务所所有一套套相对完完善的执执业制度度，并且且律师执执业证来来之不易易，合伙伙律师对对律师事事务所债债务承担担连带责责任，律律师和律律师事务务所普遍遍管理较较为严格格。与律律师和律律师事务务所形成成鲜明对对比的是是，法律律服务工工作者和和基层法法律服务务

22、所没有有行之有有效的执执业制度度，法律律服务工工作者证证来之容容易，基基层法律律服务所所设立随随意，并并且法律律服务所所是事业业法人承承担独立立责任。法法律服务务工作者者和基层层法律服服务所普普遍管理理松懈。行政政管理方方面，司司法行政政机关是是其监督督管理机机关。对对于律师师和律师师事务所所而言普普遍不存存在利益益关系，司司法行政政机关可可以实施施行之有有效的行行政管理理监督。但但是对于于基层法法律服务务所大多多是由基基层司法法行政机机关组建建，并享享有收益益。由基基层司法法行政机机关对其其组建的的基层法法律服务务所进行行处罚，对对其享有有收益的的基层法法律服务务所进行行处罚和和监督，在在制

23、度上上是严重重矛盾的的，这种种制度的的正常运运行是无无法保证证的，监监督和管管理的有有效性则则更是难难以保障障。因此此，笔者者认为：为保证证司法行行政机关关对基层层法律服服务所和和基层法法律服务务工作者者的有效效管理和和监督，基基层司法法行政机机关不得得自行组组建基层层法律服服务所，并并不得从从基层法法律服务务所营业业收入或或营业利利润取得得收益。而而应当统统一由乡乡镇人民民政府和和街道办办事处在在基层司司法行政政机关的的指导监监督下组组建，并并由地级级司法行行政机关关依法审审核，方方可获准准执业。获获准执业业后基层层司法行行政机关关不参与与其内部部管理，营营业收入入或利润润分配，只只从外部部

24、进行管管理监督督和指导导。综上上所述：制度上上的缺陷陷，加之之制度执执行的不不力，其其危害是是惊人的的。司法法部就基基层法律律服务制制度的有有关规定定存在严严重的缺缺陷和不不足。我我国的法法制环境境，法律律制度的的完善程程度，律律师制度度、律师师队伍的的成熟程程度，社社会对法法律服务务的需求求，已经经较基层层法律服服务制度度创建之之初有了了根本改改变。基基层法律律服务制制度应当当依照既既定的立立法价值值趋向建设设社会主主义法治治国家，随随着规范范对象和和环境条条件的变变化而进进行必要要的修正正，甚至至废除。通过过上述论论述，可可以明确确：法律律服务市市场之混混乱有其其制度上上的根源源，同时时司

25、法行行政管理理上的失失误也是是其重要要原因。笔者者认为对对于基层层法律服服务制度度，可以以进行以以下修正正：1、根根据律律师法规规定，基基层法律律服务所所和基层层法律服服务工作作者退出出有偿诉诉讼代理理法律服服务领域域。2、根根据20000年年基层层法律服服务所管管理办法法第七七条规定定的精神神，规定定“城市市不设基基层法律律服务所所，如确确有设立立必要，由由省级司司法行政政机关审审核批准准方可设设立”。3、明明确规定定：司法法行政机机关不得得组建基基层法律律服务机机构，或或其他与与之性质质相同或或相似的的法律服服务机构构。并不不得从法法律服务务机构营营业收入入或营业业利润中中收取或或变相获获

26、取利益益。4、规规定开办办资金限限额：组组建基层层法律服服务所，应应由组建建单位投投资开办办资金不不得少于于5万元元。投资资不实，由由组建单单位在投投资不实实的数额额内承担担责任。5、提提高执业业条件：基层法法律服务务工作者者，应具具备大专专以上学学历。提提高基层层法律服服务工作作者准入入条件，严严格限制制基层法法律服务务队伍的的发展。制度度上的缺缺陷是必必须进行行修正的的，但是是决非一一日之事事。但是是针对制制度执行行上的不不足，司司法行政政机关负负有对法法律服务务市场进进行彻底底整顿的的职责。笔笔者认为为，有必必要作以以下几项项工作：1. 依据据20000年司司法部基基层法律律服务所所管理

27、办办法，取取缔非法法设立的的法律服服务机构构。2. 依据据20000年司司法部基基层法律律服务所所管理办办法，清清查重复复设立的的基层法法律服务务机构，和和非法设设立的分分支机构构、接待待站，并并予以撤撤消。严严格依照照管理理办法规规定，一一个街道道只能设设立一个个基层法法律服务务所。3.整顿和和规范基基层法律律服务所所使用名名称，统统一委托托合同及及其他手手续中的的称谓。4.联合法法院，检检察院，公公安机关关查验证证件，杜杜绝非法法执业。以上上，是笔笔者对我我国法律律服务制制度以及及法律服服务市场场的一管管之见，不不足之处处难免，但但愿能起起到抛砖砖引玉的的作用。文章来源源：中顾顾法律网网 (免费费法律咨咨询，就就上中顾顾法律网网）12