以非税收入划转改革推动国家治理现代化

《以非税收入划转改革推动国家治理现代化》由会员分享，可在线阅读，更多相关《以非税收入划转改革推动国家治理现代化（9页珍藏版）》请在装配图网上搜索。

1、以非税收入划转改革推动国家治理现代化作者：范子英 赵仁杰 来源：学习与探索 2020年第5期范子英，赵仁杰（上海财经大学 公共经济与管理学院，上海 200433）摘要：国地税合并改革后，党中央、国务院要求在2020年12月31日前分批完成依法保留 适宜划转的非税收入项目交由税务部门统一征管。但是，当前各地区非税收入划转工作进度不 一，在项目选择标准、组织领导机构、数据系统建设、缴费人便利性和社会舆情压力等方面面 临着多重改革困境。加快推进非税收入划转，需要明确划转项目选择的五大原则，并进一步从 组织领导机构、数据信息系统平台、便捷征管服务水平、政策宣传和舆情引导、收费标准调整 以及管理权限同步

2、改革等六个方面进行配套制度建设，最终达到政府非税收入治理能力现代化 的目标。关键词：非税收入；划转改革；国家治理能力；国家治理现代化；减税降费中图分类号：F812.43文献标志码：A文章编号：1002-462X（2020）05-0107-09基金项目：国家社会科学基金重大招标项目（19ZDA076）；国家自然科学基金面上项目 71973088）作者简介：范子英，1981年生，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，经 济学博士；赵仁杰，1991年生，上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生。一、引言2018年以来，中国启动了以增值税为核心的大规模减税降费改革，这成为新时代提升国家 治理

3、能力与国际竞争力的重要政策取向。根据财政部的统计，2019年减税降费规模超过2.3万 亿元，占GDP的比重超过2%。受减稅政策影响，2019年一般公共预算收入同比增长3.8%，其 中，税收收入仅增长1%。但与此同时，2019年的非税收入同比增长20.2%，成为拉动公共预算 收入增长的重要引擎。大规模减税后，税收收入骤降而非税收入猛增的现象，引发了人们关于 非税收入冲抵减税政策效果的担忧，也给政府提升非税收入治理能力带来新的挑战。作为政府财政收入的重要组成部分，由于地方政府对非税收入的征管和支配具有比较大的 自主权，非税收入一直是地方政府应对财政压力的重要手段（李一花和韩芳， 2018；王佳杰等

4、 2014）12。而非税收入的属地化管理体制，也是导致中央政府大规模减税降费政策下 全国非税收入高速增长的根本原因。2018年3月，国务院机构改革方案中提出：“将省级和省 级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。”合并后的 国家税务局实行垂直管理体制，并要求在2020年年底前将“依法保留、适宜划转”的非税收入 划归税务部门征收管理，非税收入划转税务部门征收成为改革非税收入属地化管理体制和促进 非税收入法治化进程的重大举措。从该项改革的实际推进情况来看，目前各地区非税收入划转税务部门征收的进度不一，且 存在部分省份仍未开展省定项目划转的问题。各省已划转项目存在较大

5、差异，划转工作的整体 推进情况与国地税合并改革的目标要求相差甚远。基于此，本文从当前我国非税收入的基本现 状出发，在对非税收入存在的主要问题梳理的基础上，结合当前我国非税收入划转工作面临的 困境和主要问题，提出了加快推进非税收入划转、提升政府非税收入治理能力的对策建议。二、我国政府非税收入现状、问题及划转改革的意义（一）非税收入概念范畴与规模1. 非税收入概念与统计分类。非税收入概念的界定是理论研究与财政实践的基础性问题，也是学术界关于非税收入问题 研究的重要出发点。从国外文献来看，并不存在非税收入这个专有名词，关于政府非税收入的 概念界定，主要集中在对政府使用费和预算外资金（Ext ra-b

6、udge tary Funds ）概念范畴的讨论 中（William, 2016）3。国内学者较早对非稅收入的概念进行了界定，卢洪友（1998）详 细区分了中国非税收入的主要类型4，史桂芬（2007）认为对非税收入的具体内涵，应从非 税资金的征收主体、目的、标准、范围、方式、原则等多个角度去理解5。苗连营和李晓光 （2013）重点在宪法语境下对非税收入的内涵进行了解读，傅娟（2019）从中美比较的视角出 发，通过对美国“非税”相关文献以及美国联邦政府预算分类和使用者收费内涵的分析，认为 美国目前的预算分类和财政统计中不存在现成的“非税收入”及其近似概念，中国与美国非税 收入的比较不具有可行性6

7、。在官方文件中，2004 年，财政部关于加强政府非税收入管理的通知首次对非税收入进 行了定义：“非税收入是政府财政收入的重要组成部分，作为一种公共治理工具，是政府参与 国民收入初次分配和再分配的重要手段，属于财政资金范畴。”2016年，政府非税收入管理 办法明确规定，非税收入是指“除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的 社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各 项收入”。根据财政部公布的数据，目前非税收入共有12大类，全国层面的非税收入有92 项 各省设立的行政事业收费共 360 项、520小项（贾博，2019）7。2. 非税收入规模变化

8、。按照2016年的政府非税收入管理办法，非税收入共包含12大类，但是，在财政收入 统计上，非税收入的统计数据被分散在了政府财政预算的一般公共预算、政府性基金收入和国 有资本经营收入等项目中。首先，在政府一般公共预算收入中，非税收入是重要组成部分，包括专项收入、行政事业 性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入。从 下页图1可以发现，在全国层面，非税收入占比总体上呈上升态势，基本上保持在15%左右。 其中，中央政府一般公共预算收入中非税收入占比较低，并在2015年以后有明显下降趋势。地 方政府一般公共预算收入中非税收入占比较高，近年来呈现逐渐上升的趋势，地方

9、政府一般公 共预算收入中非税收入占比上升是驱动全国非税收入上涨的主要因素。从全国一般公共预算收 入中非税收入的构成来看，占比最高的是国有资源（资产）有偿使用收入，其次分别是专项收 入、行政事业性收费、资本经营收入，罚没收入和其他收入在全国层面的非税收入中占比相对 较低，如下页图2所示。其次，按照全口径的政府非税收入，政府性基金收入也是非税收入的重要组成部分。政府 性基金的内容庞杂，根据中国统计年鉴中政府性基金预决算统计信息，纳入统计的政府性 基金共包含45项。下页图3显示了近年来全国政府性基金收入的变化，在收入规模上，政府性 基金收入要明显高于一般公共预算收入中的非税收入。在变化趋势上，201

10、5年以后政府性基金 收入呈现明显增长态势，与一般公共预算收入中的非税收入在2015年开始逐渐下降的趋势正好 相反，可见，政府性基金收入增长是近几年驱动全国层面政府非税收入增长的重要因素。最后，国有资本经营收入是整个政府非稅收入的重要内容，主要指经营和使用国有财产取 得的收入，按照中国统计年鉴公布的全国国有资本经营收入预决算表，国有资本经营收入 包括：（1）利息收入；（2）股利、股息收入；（3）产权转让收入；（4）清算收入；（5）其 他国有资本经营收入。从下页图4可以看出，近年来全国国有资本经营收入额不断提升，但与 一般公共预算收入中的非稅收入相比，国有资本经营收入的总体数额相对较小，在整个全口

11、径 政府非稅收入中占比相对较低。（二）政府非稅收入存在的主要问题1地方非稅收入规模过大，财政收入结构性问题突出。从全国非稅收入的绝对规模来看， 20042016年非稅收入额增长10倍，年均增速达28%,超过稅收收入年均增速（21%） 7个百 分点（贾博，2019）。就地方政府而言，非稅收入占一般公共预算收入的比重长期高于20%， 这一比例明显偏高。特别是在减稅降费政策的影响下，地方政府会通过筹集非稅收入来应对财 政减收压力，这将进一步加剧地方财政收入中非稅收入占比过高的问题，给财政收入质量提升 和可持续性带来不利影响。2非稅收入征管主体太多，多头管理现象较为严重。当前，我国非稅收入管理主要集中

12、在 政府各主管部门，非稅收入的预算编制、收入立项、决算及支出管理和票据管理的各个环节都 由不同的部门负责（贾博，2019），存在多头收费、多头管理、多头征收等问题。以行政事业 收费为例，现行地方收费主体主要有地方财政、交通、国土管理、工商、卫生监督、公安、司 法、检察、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且存在一个部门收取多 种费用的情况。在收费项目管理上，虽然实行项目设定、标准制定、费用征收相互分离，但仍 然缺乏一个强有力的收费监管部门，事实上形成了多头管理、政出多门的现象，违规越权审批 时有发生，乱收费现象屡禁不止。3征收范围存在随意性，地方弹性管理空间大。当前，我国非稅收

13、入征稅范围划定随意性 较大，具体表现为各项收入边界不清、应征未征或乱征收问题突出以及部分“钓鱼执法”现象 屡见不鲜。对于同一种非稅收入项目，不同省份划定的征收内容存在差异，省级政府在非稅收 入征管上的弹性解释空间过大。部分项目设置缺乏正当性，尤其是存在对普惠性的公共服务项 目征收行政事业收费的问题，如公民领取户口簿和迁移证缴纳的工本费、口岸以外边防检查监 护费行政事业性收费，这类收费项目的设定缺乏正当性与合法性，需要逐渐被清理废除。同时, 有的地方主管部门随意扩大征收的范围，特别是交通、卫生、环保、治安、质检等对管理职能 执行经济量化的部门，“以罚代管”问题长期存在。4.征收标准设定不合理，公

14、共品价格地区差异大。非稅收入征缴标准不仅直接关系到公众 的负担程度和筹集收入的规模，还涉及公共产品定价问题，各地区差异化的非稅收入征收标准, 不利于居民享受均等化的公共产品。一方面，由于很多非稅收入项目的收费标准由地方政府自 行设立，这就导致同样一项政府提供的具有收费性质的公共产品，各地区居民的消费价格存在 差异；另一方面，对于具有矫正性功能的收费项目，例如罚没收入，各地区征收标准也不尽相 同，这也导致同样一种行为在不同地区所要承担的成本存在差异，影响着矫正性收费项目在调 节经济主体行为上更好地发挥作用。5.非税收入数据管理分散化，难以为经济决策提供依据。在非税收入征管属地化、部门化 情况下，

15、非税收入各项数据的统计和管理基本上集中在征管部门上，经济决策部门缺乏全面的 非税收入数据。例如，地方各级财政部门仅掌握纳入本级财政国库的各项非税收入数据，对于 从本地征收但未进入本级财政的非税收入缺乏数据信息。从地区减税降费政策角度来看，准确 测度企业和居民的非税负担是确保政策精准性和科学性的基础，但是，由于非税收入征管的属 地化和部门化特征，这就导致一个部门不可能掌握本地缴费主体缴纳的全部非税收入数据，不 仅给全面评估缴费主体的非税负担带来困难，也不利于实行科学准确的降费政策。（三）非税收入划转税务征收的重大意义当前，我国政府非税收入存在的主要问题与长期以来非税收入征管的属地化、部门化体制

16、密切相关。在国地税合并改革后，非税收入划转税务部门征收，能够有效解决属地化和部门化 管理体制的弊端，对于推进非税收入法治化和提升国家治理能力具有重要意义。1.夯实财政在国家治理中的支柱作用，加快国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届 三中全会强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。作为财政收入的重要组成部分，非税 收入的资金筹集是国家机构行使公共权力的一种方式，非税收入因涵盖了政治、经济、社会、 文化等诸多领域，是真正意义上的治国理政的重要基础，非税收入征管法治化也是国家治理现 代化的必然要求。非税收入管理的法治化，离不开扎实的非税收入统计数据支撑。非税收入划转税务部门征 收，一方面，能有

17、效发挥税务部门的统计核算优势，为政府相关部门及时准确了解辖区内企业 和居民的非税负担提供数据支撑，从而提高政府利用非税收入管理调节经济和社会治理的能力； 另一方面，非税收入划转税务部门统一征收后，原有的税费分离的征收模式变为税费统管，统 一征收主体，能够有效解决原有征收模式下存在的非税收入“谁都管而又谁都不管”和“多家 理财”的问题。在税务部门的统一管理下，能够强化中央政府对非税收入的监督管理，为加快 清理不合规收费奠定基础。2.加强非税收入的规范化管理，营造更加良好的营商环境。一直以来，乱收费问题都是影 响地区营商环境建设的重要因素，李克强总理曾指出，“中国企业负担过重，主要是各种明目 的费

18、太多”。乱收费问题的存在与长期以来中国非税收入征管权力集中在地方政府各部门 手中密切相关，在原有征收模式下，各主管、征收部门容易受部门利益的驱使，对涉企收费进 行弹性征管，这使得企业面临的非税负担呈现出很大的不确定性，严重影响着地方的营商环境 建设。非税收入中的很多具体项目，从征收对象上来看，交由税务部门征收能够有效降低企业负 担，切实提高企业获得感（朱青和胡静，2018）8。如已经划转税务部门征收的农网还贷资 金和国家重大水利工程建设基金，都是根据电力用户使用电量及规定征收标准来计征，电网经 营企业向用户征收后汇缴到省级电力企业，再由省级电力企业向省级财政部门或财政部驻当地 财政监察专员办事

19、处申报并缴款。电网经营企业除了按照规定征收标准向电力用户征缴这两项 非税收入外，还要向税务局缴纳同这些基金收入相关的流转税费，企业以一对多，征缴环节产 生的制度性交易成本增大了企业运营成本，加大了企业缴费负担，不利于构建良好的营商环境。 从农网还贷资金和国家重大水利工程建设基金收入征缴环节来看，将税务部门作为这些政府基 金收入征缴主体，不仅能充分利用国家专业征收系统资源，也能极大降低征缴成本，更能切实 减轻电力企业负担。非税收入划归税务部门统一征收后，一方面，税务局作为独立于地方政府的垂直管理机构， 在非税收入征管上能够更好地摆脱地方政府各部门的干扰，使得非税收入的征管做到依照目录 清单合规合

20、法征收，减少原有征收模式下存在的“乱收费”问题，切实降低企业的非税负担； 另一方面，税务部门统一征收非税收入，在征收程序上不断接近于税收，征收的透明化程度不 断提高，这有助于企业形成对应缴非税项目的稳定预期，避免原有征收模式下地方政府各部门 对非税收入的弹性征管给企业生产经营造成的非预期冲击。因此，从真正减少企业非税负担和 非税收入征收的透明化角度来看，税务部门统一征收非税收入有利于营造更加良好的营商环境， 助力企业高质量发展。3. 降低非税收入征管中的腐败风险，推动政府廉政建设。在原有的属地行政部门征收模式 下，一些非税收入征管存在各部门自收、自支的问题，非税收入的征管缺乏统一标准和外部监

21、督。在非税收入征管中，如果让非税收入的使用者自己征收，没有一定的外部监督和相互制约， 很容易出现多征或漏征的状况，使得非税收入成为部门甚至个人谋取利益的手段。事实上，近 几年发现的腐败问题和违反中央八项规定精神的问题表明，非税收入易转化为部门“小金库”， 成为产生腐败和作风问题的资金来源。税务部门统一征收非税收入后，依靠“金税三期”系统，在非税收入的票据管理、资金管 理等方面规范化程度大大加强，能够有效降低地方行政部门征收中存在的腐败风险，促进政府 廉政建设。在原有的属地行政部门征收模式下，很多非税收入存在部门自收、自支问题，非税 收入征管缺乏统一标准和外部监督，也隐藏着腐败风险。税务部门统一

22、征收非税收入，能够有 效降低地方主管部门征收中存在的腐败风险，促进政府廉政建设。4. 提升非税收入的征缴效能，增强地方财政的可持续性。作为政府收入分配体系的重要组 成部分，非税收入在筹集财政收入中发挥着重要作用。在原有的属地征收模式下，地方政府为 了实现自身经济竞争目标，将非税收入征管作为竞争手段，竞相通过降低费率的手段来吸引流 动性要素（陈工和洪礼阳，2014）9，导致应征非税收入的少征、漏征问题较为严重。这不 仅影响了非税收入筹资功能的发挥和公共产品的供给，还使得非税收入的矫正性功能受到限制。税务部门征收非税收入，能够发挥税务部门的征收优势，通过税费同管交叉稽核，在一定 程度上将少征、漏征

23、但又应征的非税收入征收上来。例如，笔者对广东省的调研发现， 2018年 广东省残疾人就业保障金改由缴费人直接向税务部门申报缴纳后，由于税务部门掌握着企业更 加完备的信息，并且严格按照政府有关残疾人就业保障金征收管理办法进行征管，企业正常申 报缴纳的残疾人就业保障金较以往大幅度提升，有效改善了残疾人就业保障金的漏费问题。在 当前减税降费背景下，地方政府面临的财政压力不断增加，税务部门征收非税收入，能够确保 以往应征未征、少征项目的足额征收，有助于缓解地方政府面临的财政压力和更好地发挥非税 收入在地方财力建设中的作用，且不违背减税降费政策。三、非税收入划转改革面临的困境与问题在国地税合并改革以来的

24、两年中，按照改革方案中“依法保留、适宜划转”的非税收入划 归税务部门征收管理的要求，全国和各地区都进行了不同程度的非税收入划转税务部门征收改 革。但从各地区非税收入划转改革的实际情况来看，非税收入划转税务部门征收还面临着以下 几方面的改革困境。一）划转范围界定模糊，各地划转随意性大根据党中央、国务院关于非稅收入划转稅务部门征收的工作要求：“2020年12月31日前, 将依法保留、适宜划转的非稅收入项目分批交由稅务部门统一征管”。其中，对于划转项目的 要求集中体现在“依法保留、适宜划转”上。这一规定表明，并非所有非稅收入都应划转稅务 部门征收，具体划转项目由地方政府按照这一基本原则自行决定。由于

25、缺乏明确的划转项目要求，各地对应划转项目的理解不同，省定非稅收入划转项目的 选择和工作进度也存在较大差异，下页表呈现了截至2019年6月各省（市）已划转省定非稅收 入项目的基本情况。可以发现，一方面，从各地第一批已经划转的非稅收入项目来看，仍存在 一半的省份（市）没有对省定非稅收入项目划转稅务局征收出台政策文件，各地在推进省定非 稅收入项目划转上进度不一；另一方面，在已划转稅务部门征收的非稅收入项目内容上，各省 份已经划转的省定非稅收入项目存在巨大差别，没有省份在省定划转项目上存在雷同。近年来，随着非稅收入管理的规范化，地方非稅收入项目设置的权限基本上都已上收到省 级政府，这意味着各省非稅收入

26、项目设置本身会存在差异。“依法保留、适宜划转”仅仅给定 了划转项目选择的大原则，对于本省已有非稅收入项目是否合法，是否适宜划转，各地的判断 标准不一，在非稅收入项目划转上也会存在一定的随意性，从而给全国层面进一步加强非稅收 入管理带来阻碍。（二）缺乏组织领导机构，划转面临协调困难由于非稅收入涉及政府多个行政管理部门、执收部门，非稅收入划转过程中主管部门、执 收部门和稅务部门之间的协调成为当前非稅收入划转工作面临的重要问题。2019年12月13日, 国家稅务总局正式成立社会保险费司（非稅收入司），此前，各省份国家稅务局也已成立社会 保险处（非稅收入处）或者专门的非稅收入处作为非稅收入征管机构。国

27、家稅务局中非稅收入征管部门的主要职责是“非稅收入的征管职责划转、落实以及后续 的征收管理各项工作”，其工作核心是对已划转非稅收入的征管，在非稅收入划转项目的确定 上，稅务部门只是参与方之一。目前各省份还未成立统一的组织领导机构，非稅收入划转工作 主要由财政部门和稅务部门协商推进。事实上，由于财政部门主要承担对最终收入的管理，并 不具备统一协调其他行政部门的权力，这就导致非稅收入划转涉及其他政府部门时，就会存在 财政部门、稅务部门和征收部门之间的协调难题。“ M!u M H*K 气用 W l-llTlTMI- H.H 1 U.T.IHVLA.WMHTJVa.-T 1 i i- Hilli -、K

28、4S. r KJ A U-triilH +.W .jf i卜：rr-J t ” i1:nwtn.I niiniiv.-m id -.is r. - tr f * in s- ”ihiiJb*1 吶屯1Eli . - n r. . 1*TMU h Hiffl freibRI 1g m fl-d n 1*. t lAPU42Lf. -J-jfir i 0-a -1-A.dih ar-yva.1 * 1* h !R * I Mir w- rama. 1、” wsr 1 m.W j1 d nl nw k|*i i jiri rh/tiHr it i ki |a e! W -fa W UP*fidnf

29、轟iH 1- ELi H W応 LWMj ! H4*1MH4r fll MrT H事 1 .5.:- W H 时rnT-l. P .5.:jun wr.N. nrrfi d tH lib 1TKI 1BiWi!T- w :iC-hlf xmj. -棺円宁- J E ST F :4 miivTr 1%Him .A rsna7 0 arh ma1F” a- #行政管理改革中的部门利益始终是制约改革步伐的关键因素（石亚军和施正文，2011） 10，在非稅收入的部门化征收体制下，部门利益成为非稅收入项目划转面临的主要阻碍。 由于缺乏统一的组织领导机构，当前各地非稅收入划转陷入各平行部门之间的协商困境中

30、，划 转项目成为各方妥协的结果。从各省份已划转的省定非稅收入项目来看，项目涉及的收入规模 较小，收费额占地方非稅收入和财政收入的比重都明显偏低，且涉及自然人的项目较多，不符 合税务部门的征收优势。而税务部门希望划转的项目，难以得到原征收部门的支持，导致目前 已划转的项目在收入规模、项目类型上不符合税务部门的征收优势。（三）数据信息系统建设滞后，划转项目征收难度较大及时准确掌握缴费对象的信息是确保非税收入划转税务部门征收后，征收工作顺利开展， 征收效率提升的关键。在原有的属地化、部门化征收体系下，非税收入的缴费人信息、征收数 据等分散在各征收部门中。税务部门的征收数据和信息则主要依托在“金税三期

31、”系统平台上， 在非税收入划转税务部门征收后，如何将分散在各征收部门的缴费人信息和非税收入数据与税 务系统的“金税三期”工程进行对接，成为非税收入划转税务部门征收后，征管效率提升面临 的重要问题。当前，针对第一批已经划转的非税收入，各省份的征管平台和信息系统建设情况不一，但 总体上还未形成与“金税三期”系统的有效融合。尤其是在市、县层面，税务局非税收入部门 的人员数量不足，繁杂的征收信息处理工作加大了基层税务人员的工作负担，制约着税务部门 非税收入征管效率的提升。（四）征收和主管部门分离，缴费人便利性下降非税收入划转税务部门征收后，非税收入的征收部门和相对应的业务主管部门分离，缴费 人需要在税

32、务部门缴费后，依据缴费票据前往相应的主管部门办理相关业务，客观上拉长了缴 费人的行为链条，缴费人便利性下降。目前，我国税务部门仅设置到县（区）层级，在乡（镇）较少设立办税服务机构。这就导 致非税收入划转税务部门征收后，位于农村的缴费人还需要前往设有办税服务机构的县（区） 缴费，再去所在地主管部门办理相关业务，给缴费人带来较大不便。除此之外，票据的统一认可和对接也是非税收入划转税务部门征收后，在落实层面影响缴 费人便利性的重要因素。目前，税务部门征收非税收入时会向缴费人开具非税收入税票或者电 子税票，但在非税收入电子税票的认可上，非税收入的主管部门还可能存在一些认可障碍，这 给缴费人顺利办理相关

33、业务也带来了不便。（五）缴费人实际负担上升，税务部门面临舆情压力非税收入划转税务部门征收后，一方面，由于税务部门具有强大的征收能力，尤其是在涉 企类非税收入项目上，税务部门的信息和征收队伍优势能够确保税务部门征收效率的提升；另 一方面，作为独立于地方的垂直征收机构，税务部门征收非税收入，完全按照相关规定足额征 收，避免了原有的属地化、部门化征收模式下的弹性征收问题，这也会带来非税收入征收效率 的改善。对于缴费人而言，征收效率的提升也意味着缴费负担的加重。例如，广东省残疾人就业保 障金划转税务部门征收后，即使采取自主申报缴费的方式，广东省残疾人就业保障金数目仍然 呈现了大幅上涨，使得企业负担加重

34、，引发了企业强烈反应。在当前减税降费的大背景下，税 务部门征收非税收入后，会降低以往少征、漏征的情况，也相应加大了缴费人负担，这一矛盾 问题成为当前税务部门征收非税收入的重要压力，也成为影响税务部门承接非税收入征收任务 积极性的重要因素。四、深化非税收入划转改革的对策建议从党中央、国务院关于 2020年年底前将部分“依法保留、适宜划转”的非税收入划归税务 部门征收管理的要求出发，当前各省非税收入划转税务部门征收的现状与这一目标要求相差甚 远。加快推进非税收入项目划转税务部门征收，需要在厘清实施困境和主要问题的基础上，分 别从划转项目选择的基本原则和配套制度建设两大方面着手。（一）明确划转项目选

35、择五大原则，确保划转项目的合法合理性“依法保留、适宜划转”的大原则虽然锚定了划转项目选择的基本方向，但是在实践过程 中缺乏直接参考性。进一步明确非税收入划转项目选择的基本原则，应该抓住以下五个方面。一是项目长期存续的合法性原则，非税收入划转的对象是“依法保留”的非税收入项目， 主要包括受益性收费、补偿性收费和处罚性收费。二是征收要素的税费相关性原则，主要体现 为征收要素缴费人与纳税人的相关性、税基与费基相关性两方面。三是征收或受益对象的普遍 性原则，即不针对特定群体或者特定行为的收费项目，征收面较宽的非税收入适宜税务部门征 收。四是有利于缴费人的便利性原则，一些项目划转税务部门征收后，由于税务

36、部门的机构网 点设置、缴费与获得公共服务的连接环节拉长等问题，加大了缴费人负担，此类项目更应该采 取本地政府行政主管部门征收的模式。五是收入的规模性和一致性原则，收入规模小或不可持 续的非税收入改为税务部门征收将导致税务部门行政投入和效应不匹配，应该选择收入规模较 大的项目划转税务部门征收，并且该项目在省内各地区间收入占比不存在太大差异。（二）加强六个配套措施建设，推进划转工作顺利进行非税收入项目划转是一个涉及多个政府部门以及利益主体的系统性工程，为确保改革的顺 利完成，还需要从以下六个方面构建相应的配套制度。第一，加强组织动员和领导机构建设。深化省级非税收入划转改革，需要形成以省政府 （省政

37、府办公厅）为组织牵头单位，省财政厅和税务局作为主要参与方，各拟划转项目的原主 管单位和执收单位作为参与方的组织保障体系。第二，推进数据信息系统对接平台建设。加快推进非税收入各主管部门的信息系统与税务 系统的数据对接，开发和完善“金税三期”征管系统的非税收入子系统，在涉及自然人的非税 收入项目中，加快非税收入管理系统与第三方支付平台的对接。第三，加快提升非税收入便捷征管服务。通过征管模式上实施柔性化改造，摸清费源底册， 分类施治。实施规范化征缴和社会化征缴相结合，优化流程，综合采取简并征期、委托代征、 网上申报和移动支付等方式，持续优化征缴服务，为缴费人提供便捷服务。第四，做好政策的宣传和社会舆

38、情引导。在减税降费背景下，需要利用媒体和舆论工具， 大力宣传非税收入政策，增加非税收入透明度，使非税收入政策公示化、公开化，让社会各界 更好地了解非税收入，理解非税收入划转工作。第五，调整税务部门征收后的收费标准。为了切实做到税务部门征收非税收入后缴费主体 实际负担不发生变化，在税务征收效率提升的情况下，应该对原有的收费标准作出相应调整， 确保符合税务部门征收非税收入后不增加缴费主体实际负担的政策要求。第六，划转项目管理权限的同步改革。通过制定出台相应的法律法规，明确税务部门在非 税收入征收和管理上的具体权责。加快理顺非税收入管理上政府各主管部门与税务部门之间的 关系，对税务部门非税收入征收和

39、管理权责有更加清晰的界定。参考文献：1 李一花、韩芳：地方政府间税收竞争、财政压力与非税收入研究，公共财政研 究2018年第4期。2 王佳杰、童锦治、李星：税收竞争、财政支出压力与地方非税收入增长，财贸 经济2014年第5期。3 William, S. I., “A Critical Literature Review: Reasons Why Illegal Extra - budgetary Expenditures Are Incurred by Government Ministries, Departments and Agencies in Nigeria”, Journal of

40、 Finance and Accounting, Vol. 7,No.14,2016,pp.9-14.4 卢洪友：非税财政收入研究，经济研究1998年第6期。5 史桂芬：对规范改革我国非税收入的思考，东北师大学报（哲学社会科学版） 2007年第1期。6 傅娟：非税收入的概念辨析及中美比较的可行性研究，财贸经济2019年第3 期。7 贾博：非税收入划转与国家治理，税务研究2019年第6期。8 朱青、胡静：论税务部门征收非税收入的重要意义，税务研究2018年第8 期。9 陈工、洪礼阳：省级政府非税收入竞争的强度比较与分析基于财政分权的视 角，财贸经济2014年第4期。10 石亚军、施正文：我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题，中国行政 管理2011年第5期。责任编辑：房宏琳