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1、标准性文件备案审查:原那么、范围及标准内容摘要：党的十八届四中全会明确提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法施行。加强备案审查制度建立实为加强宪法施行的重要一环。标准性文件备案审查应坚持效劳国家工作大局、集体行使监视权、“备与“审有机结合的原那么。根据监视法的规定，需报备标准性文件制定主体为县级以下人民政府。但在行政权下放、“强镇扩权的背景下，乡级人民政府也应纳入需报备标准性文件制定主体范畴。备案审查的标准为适当性原那么，可以详细化为合法性审查和合理性审查。其中明确提出，检察机关要把法律监视纳入法治监视体系。要正确施行这一举措，必须正确理解其深化的内涵。关键词：宪法 监视 标
2、准性文件 备案审查 检察机关一、引言二、备案审查的原那么备案审查是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要内容，更是实现全面推进依法治国总目的建立中国特色社会主义法治体系，建立社会主义法治国家的重要举措。因此，备案审查应遵循建立中国特色社会主义法治体系总目的必须坚持的原那么。除此之外，还要坚持以下原那么：第一，效劳国家工作大局的原那么。效劳国家工作大局是?监视法?第3条确立的一项重要原那么。这一原那么是效劳大局的社会主义法治理念在人大监视环节的详细表达，是解决人大工作中现实问题的客观需要。决定在第六局部“加强法治工作队伍建立中强调建立高素质法治专门队伍，要“把思想政治建立摆在首位，加强
3、理想信念教育，深化开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育。效劳国家大局原那么要求人大常委会在行使监视职权、审查标准性文件时，首先应将其置于国家大局这一宏观背景之下，全盘考虑标准性文件与国家大局间的关联性。假如标准性文件可以很好地效劳大局，顺利通过审查的机率就可能被增大;反之，那么很可能遭遇被撤销的命运。第二，集体行使监视权的原那么。民主集中制理论，是关于民主集中制制度建立应遵循的根本思想原那么及其实现方式的阐述，是对民主与集中的本质及其关系的提醒;民主集中制原那么不仅是我国宪法的理论根底，更是我国国家机构组织与活动的根本原那么。在?论结合政府?一文中，毛泽东阐述了民主集中制的涵义。他说：
4、“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主根底上的集中，在集中指导下的民主。民主集中制原那么在国家权利机关层面要求，对重大问题在集体讨论的根底上，在充分考虑和尊重少数人的意见根底上，实行少数服从多数的原那么。这样，就可以在广泛民主根底上形成正确的集中。就标准性文件的备案审查而言，如有人所指出的那样：【1】无论是专门委员会或有关工作机构的初审，主任会议的审查，还是常委会的审查，都应表达这一原那么。比方专门委员会的初审意见应由专门委员会召开会议后按少数服从多数的原那么形成，而不宜由专门委员会负责人直接决定。三、备案审查的范围影响备案审查范围的一个重要因素是标准性文件的制定主体。理论中，各地对标准性文
5、件制定主体存在着不同的认识。特别是对乡人民政府、政府部门、人民法院和人民检察院、垂直管理部门能否成为需备案审查的标准性文件的制定主体，认识不同，各地的详细规定也千差万别，导致法制不统一。?监视法?第29条受权省级人大常委会参照立法法制定标准性文件的备案审查程序，那么监视法应是各地制定关于备案审查的地方性法规的直接根据，因此，我们考察制定主体时，必须回归监视法，严格按照监视法的规定确定标准性文件的制定主体。?监视法?第29条：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适用的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市
6、的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出详细规定。透过条文，不难看出，政府标准性文件的制定主体已经被明确为县级以上人民政府。相应地，乡一级人民政府、政府部门上级垂直管理部门、人民法院和人民检察院，不应成为报备标准性文件的制定主体。但是，随着行政改革的深化，按照减少层次、整合队伍、进步效率的原那么，行政权利下放，“强镇扩权已成为一种趋势。在这种趋势之下，乡一级人民政府职能不断扩张，必须赋予其“制定行政措施的职权。另外，按照决定“把所有标准性文件纳入备案审查范围的要求，乡一级人民政府亦应成为报备标准性文件的制定主体。四、备案审查的标准一合法性审查从立法法和监视法的立法目的考量，标准性文件
7、备案审查的意义在于维护国家的法制统一。由此，标准性文件是否与上位法相符合即成为合法性审查的重要标准。标准性文件与上位法相符合的对立面即与上位法相冲突。法律标准间的冲突分为两种情况，即“不一致和“相抵触。从语义角度考察，“不一致与“相抵触没有太大的差异，前者指存在分歧，后者指跟另一方有矛盾。但是在立法法中，它们有了不同的涵义和使用方法，即在一样位阶或者准一样位阶的法律标准之间，立法法使用的是“不一致，在不同位阶的法律标准之间，使用的是“相抵触。就其内涵而言，“不一致是指法律标准对同一调整对象有意作出了不同的规定，且这种不一致本身不是背离立法者意图的抵触，即“不一致的法律规定之间不存在“相抵触的问
8、题。“相抵触那么带有法律上的否认性评价色彩，即法律标准间的“不一致是被制止的，“而制止相抵触又是出于维护法制统一、贯彻上位法的价值等需要。【3】如何判断标准性文件与上位法是否相抵触呢？有人认为，具有合法性的标准性文件要符合以下要件：符合上位法根本原那么与精神;不违犯上位法立法目的和意图;不超越立法权限尤其是专属权限;遵循标准化制定程序;不违犯强迫性规定;不对抗其他合法权利;符合情势变更原那么。【4】2022年5月18日最高人民法院发布了?关于审理行政案件适用法律标准问题的座谈会纪要?以下简称?纪要?。?纪要?在对审讯理论总结的根底上，列举了下位法与上位法相抵触的十种详细情形，带有一定的普遍性，
9、也根本上可以反映出标准性文件所存在的问题;并且它囊括了“超越法定权限和“相抵触两种情形。另外，相较于抽象的原那么概括，它使人有一种“除去巫山便是云的豁然感觉。因此我们可以借鉴，将其作为标准性文件备案合法性审查的详细内容。二合理性审查法律难以做到尽善尽美。西方法彦称：“法律一经制定就是一部千疮百孔的法律。由此可见，合法性审查也不免百密一疏，特别是针对自由裁量行为，更是力有不逮。正是出于对自由裁量可能滥用的担忧、裁量“自由的不能容忍，行政合理性原那么应运而生，并凸显其宏大的积极意义。【5】因此，现代行政法学普遍认为，合理性原那么是行政法的根本原那么之一。而美国行政法学家施瓦茨更是将这一原那么推向极
10、致，他向我们抛出这样的问题，即“自由裁量权是行政权的核心。行政法假如不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢？作为行政法的根本原那么之一，合理性原那么应贯穿于行政法治的全过程。因此，在标准性文件的审查中，合理性审查是绝对不能或缺的。笔者在这四个条件之外加上一条，即符合详细情况的合理性。其详细要求为：制定主体在制定标准性文件时，特别是在缺少上位法根据的情况下，应充分考虑本区域实际情况、社会现实等。虽然我国是单一制国家，但人口构造、资源占有、地缘优势、经济根底、政策倾斜等的差异，加剧了各地详细情况和实际需要的差异。同一标准性文件在此地是合理的，而在彼地那么可能不具有合理性。孟德斯鸠告诉我们：“法律应该和国家的自然状态有关系;和寒、热、温的气候有关系;和土地的质量、形势与面积有关系;和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律尚且要求如此，更遑论根据当地的“详细情况和实际需要而制定的标准性文件。因此，合理性审查标准中不能缺少符合详细情况的合理性。五、余论
规范性文件备案审查原则、范围及标准
