财政法律制度

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1、 第十一章 财政法律制度学习目标： 1重点掌握财政法的概念、调整对象、基本原则和主要内容。2重点掌握主要实体税法的基本内容。3掌握预算管理职权、收支范围和预算管理程序。4掌握政府采购合同。5了解政府采购的当事人和采购方式、程序。 6了解税收的概念和税法构成要素的基本内容。 第一节 财政法总论 一、财政法的概念 财政法，是指调整财政分配和财政管理活动中形成的财政关系的法律规范的总称。自财政产生以来，一切社会制度下的财政活动，都是在一定的国家财政政策、法律的规范下进行的。因此，随着财政活动和财政分配关系的出现，也就产生了规范财政活动、调整财政关系的财政法律制度。财政法律制度的核心是财政法。财政法作

2、为社会上层建筑的重要组成部分，它体现着掌握国家政权的阶级的意志和根本利益，它是国家实现其财政经济职能和社会公共职能的重要工具。国家制度的根本性质决定着财政法的性质。我国是社会主义国家，实行社会主义市场经济体制，因而我国财政法是建立在社会主义经济基础之上，反映社会主义财政分配关系和要求的法律形式。要发挥社会主义财政的作用，促进经济建设和对外开放的发展，必须调整好财政关系，使财政活动纳入财政法的调整范围。 二、财政法的调整对象财政法的调整对象是财政关系，其在发展过程中并不是一成不变的。受财政职能不断变化的影响，财政关系的质和量实际上都在随之变化。从质的发生属性看，财政关系是指国家在筹集、供应、使用

3、和管理财政资金的过程中，与国有企业、集体企业、其他经济组织及个人，以及中央与地方之间形成的一种特殊的分配关系。从形式上看，财政关系一般包括财政收入关系、财政管理关系和财政支出关系三种。财政收入关系的范围主要包括税收征收关系、资产收益关系、国债发行关系、费用征收关系等；财政管理关系主要包括财政预算关系、国库经理关系和审计监督关系等；财政支出关系主要包括财政采购关系、财政贷款关系、财政投资关系、财政转移支付关系等。 三、财政法的基本原则财政法基本原则是指贯穿于一切财政法规之中，在调整财政关系中具有普遍的规律性，始终起指导作用的原则。财政法的基本原则主要包括财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和

4、财政平等主义。财政民主主义着眼于财政的民主基础，财政法定主义着眼于财政的法律形式，财政健全主义着眼于财政的安全稳健，财政平等主义着眼于财政的公平合理。 （一）财政民主主义原则一般情况下，财政民主主义主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过议会审批。如果一国的预算制度较为完善，能够覆盖所有的财政收入和财政支出形式，需要经过议会审批的重大财政事项主要表现为年度财政预算。财政民主主义对我国财政活动的要求具体表现为，重大财政事项由人民代表大会审查决定。财政民主是现代财政法关注的核心，也是整个财政法的立法基础。财政民主主义的实施，对于确立财政法的发展方向、解决现实生活中的财政混乱、树立中国财政法治

5、的形象具有重要的现实意义。 （二）财政法定主义原则财政法定主义原则是指财政行为必须满足合法性要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。该原则一般表现为：第一，财政权力（利）法定。财政权力（利）必须由法律加以明确规定，以此督促政府在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确财政关系中利益分配的法律界限，保护财政相对人的合法权益。当财政主体从事一定的行为时，如果法律没有赋予相应的权力（利），该行为的法律效力应当被否定。第二，财政义务法定。不论是哪种类型的财政义务，都应当通过法律事先明定，以便当事人预测自己的负担能力。法律所要规定的，除了财政义务的种类之外，还应

6、该包括财政义务的构成要件、具体内容、衡量标准等要素。第三，财政程序法定。财政程序法定的目的在于，保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障财政行为的透明度、公正性和规范性，为财政民主奠定良好的法治基础。一般而言，需要由法律直接规定的程序主要有财政立法程序、财政行政程序、财政监督程序和财政司法救济程序。第四，财政责任法定。财政责任是一种督促财政主体合法履行财政权力、切实履行财政义务的外力保障机制。虽然它不是一种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深，因此必须于法有据。总之，财政法定主义是财政民主主义的重要实现形式，它强调财政运行的稳定性、规范性和可预测性，对我国财政实践具有重要的指

7、导意义。 （三）财政健全主义原则财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题就在于能否将公债作为财政支出的资金来源。该原则的基本内容包括：第一，经常性收支必须维持平衡；第二，公债只能用于具有公共性的建设项目；第三，公债应当遵守实体法上的风险防范机制；第四，公债应当履行程序法上的审查监督手续；第五，有限肯定地方财政的募债主体资格。总之，财政健全主义实际上是一种未雨绸缪的举措，它通过具体的法律标准和程序，将财政风险控制在可以预测和接受的范围内，对经济的长远发展具有十分重要的意义。 （四）财政平等主义原则财政平等主义包含着对正义的价值追求，从制度上看则主要体现为一种平等的对待。它既包括财政收

8、入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理，等等。该原则的基本内容主要有：（1）在政治程序方面，人民享有平等的参与权。（2）在税收课征方面，除了坚持税收法定原则，由纳税人及其代表自己决定课税事宜外，主要应当根据纳税人税负能力的大小设计税制。（3）在费用征收方面，平等主要体现在受益的关联度上。如规费体现一种直接受益性，不能要求没有享受公共服务的个体缴纳，而建设基金则应根据工程的受益面合理确定义务人。（4）在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。（5）在社会阶层间的财政关系方面，应该保障每一个群体同等的机会和待遇，不能出现制度

9、性歧视。（6）在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应当相同处理，不能由于人为原因导致受体之间的差异过大。（7）在最低人权的保护方面，财政应当保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权，为社会弱者提供力所能及的帮助和救济。（8）在财政集中采购方面，必须通过公开透明的标准和程序，保障每一个适格供货商中标机会的平等。（9）在财政行政程序方面，财政机关有义务平等对待每一个财政相对人，不能毫无理由地为部分相对人设定程序便利，而给其他人设置程序障碍。（10）在财政司法程序方面，考虑到财政部门的特殊性，法律必须为其设定较重的证明责任。总之，财政平等主义的确立和有效发挥作用，有

10、助于从制度上缩小各种不合理的差距，从心理上增强人们对消除不平等现象的信心，有利于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内，创造一种平等和谐的竞争环境。上述四个基本原则的独立性只是相对的，它们相互之间仍然有着内在的联系。总体而言，财政民主主义是现代社会整个财政法的基础，它在财政法体系中居于核心地位。财政法定主义是对财政法在形式上的要求，它旨在保障民主原则在制度上的实现。财政健全主义是对财政法在功能上的要求，它旨在降低财政风险，确保财政运行不至于偏离安全稳健的目标。而财政平等主义则是对财政法在价值上的要求，它保障通过民主机制和法律程序制定的财政法本身是符合正义的。以财政法治的视角衡量，财政法定是财

11、政法治的形式要素，财政健全是财政法治的功能目标，财政平等是财政法治的价值追求，而财政民主则是上述三者有机结合的制度保障，因此完全可以说，它们紧密统一于财政法治的理论和实践。 四、财政法的内容财政法是我国社会主义市场经济法体系中的重要组成部分，它的基本内容一般包括以下几个方面： （一）财政法总则这是财政法的最基本的行为准则。总则要规定财政法的宗旨、任务、基本原则和适用范围，还要规定财政法主体的法律地位、财政管理体制等。 （二）预算法国家预算反映国家的基本财政分配关系。国家预算法在整个财政法体系中处于关键地位，是调整国家基本财政分配关系的法律准则。它要规定国家预算的原则、体制、管理职权、预算收支范

12、围、预算编制、预算执行和监督、预算调整，还要规定决算等内容。 （三）政府采购法政府采购法是调整政府采购过程中形成的社会关系的法律规范，它有助于提高经济效益和交易效率、促进政府廉政建设、发挥政府采购的宏观调控作用。政府采购法应该规定政府采购行为应遵循的原则、目的、作用，还应包括政府采购的当事人、采购方式、采购程序、采购合同以及政府采购的质疑与投诉、监督检查、法律责任等内容。 （四）税法 税收是国家财政收入的主要来源。税法调整税收关系，它是财政法的重要组成部分。税法不仅要规定税收的原则、税收管理体制、各类具体税种的实体内容，还要规定税收征收管理、违章处理等程序方面的内容。 （五）财政转移支付法 财

13、政转移支付法是调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分，它涉及到各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。财政转移支付法要规定转移支付的模式、支付方式、支付环节、支付规模，同时还应规定财政转移支付的机构设置及监督制约机制等内容。 （六）国库管理法 国库管理是指国家经理国库业务的机关，为了确保预算工作的顺利进行，保证预算资金的及时入库、退库的真实可靠、支出的合理调拨，及时提供高质量的财政收支信息，为财政金融宏观决策与调控提供准确的依据，对国家金库及其业务活动进行组织、领导、协调、监督、检查的全过程。国库管理法则是关于国库管理过程而形

14、成的一系列法律法规的总称。国库管理法不仅要规定收入收纳的管理、收入退库的管理、款项报解的管理、支出拨付的管理、发行国家债券的管理和其他管理，还应规定国库工作的组织架构、管理体制及国库集中支付制度等方面的内容。 （七）国有资产管理法 国家通过行使国有财产收益权，参与国有企业纯收入的分配，这是财政的基本职能之一，所以调整国有资产管理关系的国有资产管理法是财政法的组成部分。国有资产管理法要规定国有资产管理的原则、管理体制、国有资产的范围和评估，还要规定国有财产所有者和经营者的权利和义务等内容。 （八）财政监督法 财政监督法调整国家对各类财政活动进行监督和制约过程中所产生的社会关系，它是财政法的基本内

15、容之一。财政监督法要规定财政监督机关的职权、监督的原则和方法，规定财政监督程序等内容。第二节 预算法 一、预算和预算法的概念预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务收支计划。预算分国家预算和单位预算。国家预算是政府的基本财政收支计划。单位预算是指实行预算管理的国家机关、社会团体、事业单位的经费预算和企业的财务收支计划。预算法可分为实质上的预算法和形式上的预算法。实质上理解的预算法是指调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的主要组成部分。预算法调整的预算关系是指国家在组织预算资金收入、支出和进行预算资金使用、管理和监督过程中产生的社会关系。形式上的

16、预算法，即指预算法律规范借以表现的外在形式，它有广义与狭义之分：广义上的预算法，泛指凡规定有关预算方面内容的法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章、司法解释和国家签订或加入的国际条约等规范性法律文件的总称。狭义上的预算法，专指国家系统编纂的预算法律或法典。1994年3月22日由全国人民代表大会八届二次会议通过的预算法即我国狭义的预算法。 二、预算管理职权预算管理职权，是指确定和支配国家预算的权力和对于国家预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督权力的总称。按照预算管理职权主体的层次不同可以分为中央预算管理职权和地方预算管理职权。中央预算管理职权包括：全国人民代表大会的预算管理职权、全国人民

17、代表大会常务委员会的预算管理职权、国务院的预算管理职权、国务院财政部门的预算管理职权、中央各部门的预算管理职权和中央各单位的预算管理职权。地方预算管理职权包括：地方各级权力机关的预算管理职权、地方各级政府的预算管理职权、地方各级政府财政部门的预算管理职权、地方各预算部门的预算管理职权和地方各预算单位的预算管理职权。 三、预算收支范围预算由预算收入和预算支出组成。 预算收入包括：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。预算支出包括：（1）经济建设支出；（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项

18、补贴支出；（6）其他支出。 四、预算管理程序 （一）预算编制 1预算编制的原则要求（1）必须按照复式预算方法编制；（2）遵循量入为出、收支平衡的原则；（3）应与国民生产总值的增长率相适应；（4）应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针；（5）应当统筹兼顾、确保重点、妥善安排；（6）应当按规定设置预算周转金。 2预算编制的方法和程序。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的指示。 编制预算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。国务院财政部门应当在每年全国人民代

19、表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。 县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。 （二）预算审查和批准国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的

20、报告；地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算；各部门应当及时向所属各单位批复预算。 （三）预算执行各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。

21、各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。同时，各部门、各单位也应当加强对预算收入和支出的管理， （四）预算调整预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。各级政府对

22、于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。 （五）决算决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。各部门对所属各单位的决算草

23、案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算。 五、对预算、决算的监督和法律责任各级人大及其常委会有权对预算、决算进行监督，并有权就预算、决

24、算中的重大事项或者特定问题组织调查。人大代表或者常委会组成人员在举行会议时就预算、决算中的有关问题享有询问权或者质询权。除此以外，各级政府有权监督下级政府的预算执行；各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。 凡是违反预算法的规定或批准生效的预算的，负有直接责任的人，都要依法承担一定的法律责任。第三节 政府采购法 一、政府采购与政府采购法 （一）政府采购概述 1政府采购的概念政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金，采购依法制定的、集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、

25、工程和服务的行为。 2政府采购的特点 （1）采购资金是财政性资金这是政府采购的首要特点。我国的财政性资金包括财政预算内资金和预算外资金。预算内资金包括：税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入。预算外资金是指政府批准的各类收费或基金等。 （2）采购人的特定性政府采购的采购人是特定的，包括集中采购人和分散采购人。集中采购的采购机构必须经过批准才能成立；分散采购的采购人也必须经过批准才能进行采购，并且只限于使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。 （3）采购程序的法定性 政府采购法明确详细地规定了政府采购的程序、步骤，采购人和供应商都应当严格按照法定的程序进行采购和供应，

26、也说明了国家对政府采购的干预监督非常详细。 3政府采购的对象 （1）货物货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。货物从不同角度有不同的分类：生活资料和生产资料；种类物和特定物；原物和孳息物；动产和不动产等。政府采购制度起源于货物采购，时至今日，货物采购仍是最主要的政府采购对象。 （2）工程工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。建设领域中所指工程仅指施工工程和安装工程两类工程，而以施工工程为主。 （3）服务服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。 4政府采购的原则 （1）公开透明原则公开透明原则要求规范政府采购的法规和规章制度要公开

27、，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁决等都要公开。 （2）公平竞争原则公平竞争原则要求采购人严格按照规定的条件和程序办事，同等地对待每一个供应竞争者，不得对不同的供应竞争者采用不同的标准。采购人不得以任何方式限制或者排斥本地区、本系统以外的供应商参加竞争。 （3）公正原则公正原则要求政府采购要按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为，任何单位或个人无权干预采购活动的正常开展。 （4）诚实信用原则 诚实信用原则要求政府采购各方都要诚实守信，不得有欺骗、背信的行为。 （二）政府采购法概述 1政府采购法的概念 政府采购法是指调整在政府

28、采购过程中形成的社会关系的法律规范。政府采购法有广义和狭义。狭义的政府采购法是指中华人民共和国政府采购法；广义的政府采购法是指调整在政府采购过程中形成的社会关系的所有法律规范，既包括中华人民共和国采购法，也包括民法、行政法中调整政府采购行为的法律规范。 2政府采购法的适用范围 （1）地域范围凡在中华人民共和国境内发生的政府采购活动，须统一按照政府采购法的规定进行。但也有例外规定：一是军事采购；二是采购人使用国际组织和外国政府贷款进行的政府采购，贷款方、资金提供方与中方达成的协议对采购的具体条件另有规定的，可以适用其规定；三是因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的

29、采购，不适用该法；四是我国香港、澳门两个特别行政区的政府采购不适用该法。 （2）采购人范围采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织，目前不包括国有企业。 （3）采购资金范围 采购人开展采购活动的采购项目，其项目资金应当为财政性资金，包括预算内资金和预算外资金。 （4）采购形式范围政府采购是以合同方式有偿取得货物、工程和服务，包括购买、租赁、委托、雇用等。 （5）采购项目范围 并非采购人用财政性资金进行的所有采购活动都适用政府采购法，只有纳入了集中采购目录以内或者限额标准以上的项目，才要求按照政府采购法规定执行。 二、政府采购当事人政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体

30、，包括采购人、供应商和采购代理机构等，不包括政府采购的监督管理部门。 （一）采购人采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。 （二）供应商供应商是指向采购人提供货物、工程和服务的法人、其他组织或者自然人。 （三）采购代理机构采购代理机构，是根据采购人委托办理采购事宜的代理机构。有两类代理机构：第一是人民政府设立的集中采购机构，性质上是非营利事业法人；第二是政府部门认定资格的采购代理机构，性质上是社会中介组织或者企业。 三、政府采购方式和程序 （一）政府采购方式 1公开招标采购公开招标采购是指采购人按照法定程序，通过发布招标公告的方式，邀请所有潜在的不特定的供应商参加投标，采购人

31、通过某种事先确定的标准从所有投标中择优评选出中标供应商，并与之签订政府采购合同的一种采购方式。公开招标采购为政府采购的主要采购方式。 2邀请招标邀请招标是指采购人根据供应商的资信和业绩，选择若干供应商向其发出投标邀请书，由被邀请的供应商参加投标竞争，从中选择中标者的投标方式。符合下列情形之一的货物或服务，可以采用邀请招标方式采购：（1）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；（2）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。 3竞争性谈判竞争性谈判是指采购人通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定最优供应商的一种采购方式。符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购

32、：（1）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（4）不能事先计算出价格总额的。 4单一来源采购 单一来源采购是指虽然达到了招标采购的数额标准，但由于所采购的来源渠道单一，或者发生了不可遇见的紧急情况理不能从其他供应商处采购，必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要从原供应商处添购资金总额不大等特殊情况，只能由一家供应商提供的采购方式。符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：（1）只能从唯一供应商处采购的；（2）发生了不可预见的紧急情况不能从

33、其他供应商处采购的；（3）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。 5询价采购 询价采购是指采购人向有关供应商发出询价单让其报价，然后在报价基础上进行比较并确定最优供应商的一种采购方式。采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以采用询价方式采购。6国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，如批量采购、小额采购和定点采购等。 （二）政府采购的程序在政府采购程序上，第一是行政管理程序，包括预算管理和采购文件管理；第二是采购合同订立程序；第三是采购合同履行验收程序。 四、政府采购合同 （

34、一）政府采购合同概述政府采购合同是有一定特殊性的合同类型。在法律适用上，原则上应当适用合同法。但如果政府采购法对政府采购合同有专门规定的，应当优先适用政府采购法的规定。 （二）政府采购合同的订立 1合同形式，必须是书面形式。 2合同必备条款方面，国务院政府采购监督管理等部门有权规定政府采购合同必须具备的条款。 3合同与中标、成交通知书的关系，中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。 4采购人对采购代理机构的授权委托书应当是合同附件。5采购人向政府管理部门的报备义务。 （三）政府采购合同的履行 1供应商可以采取分包方式履行合同。 2采购人可以与供应商协商订立补充合同。（五）政府

35、采购合同的变更和终止 1变更、中止和终止合同的方式，禁止双方当事人擅自进行。 2变更、中止和终止合同的理由，政府采购合同的继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人就应当变更、中止和终止合同。 3变更、中止和终止过错赔偿责任的分担，如果政府采购合同的继续履行将损害国家利益和社会公共利益是由于当事人过错导致的，那么有过错的当事人应当承担赔偿责任。 五、质疑、投诉和监督检查我国政府采购法设置了两类保护制度，一个是保护供应商权利的质疑、投诉制度，一个是保护国家公共利益和第三人利益的监督检查制度。 1质疑，是供应商就权益遭受损害向采购人提出的法律质疑，采购人有义务作出答复。 2投诉，是供应商因

36、为不满质疑答复结果或者未能得到及时答复向政府采购监督管理部门提出的法律诉求。政府采购监督管理部门应当依法作出处理决定。供应商对有关投诉的行政决定不服或者逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。 3监督检查，包括两部分：第一是政府采购监督管理部门对采购人及其采购代理机构进行政府采购活动的行政监督检查；第二是任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为提出控告和检举进行的监督。 六、政府采购法律责任 政府采购法律责任是指实施违反政府采购法律规范的行为人，依法应承担的法律后果。根据承担政府采购法律责任的主体，可以把政府采购活动的法律责任分为采购人承担的法律责任、采购代理机构承担的

37、法律责任、供应商的法律责任、政府采购工作人员个人的法律责任以及其他单位和个人的法律责任。从法律责任的形式来看有行政责任、民事责任和刑事责任。第四节 税法概述一、税收与税法概述（一）税收的概念及属性税收是国家为实现其公共管理职能和其他特定目的的需要，授权政府专门机构凭借政治权力，按照法律的规定，向居民、非居民就其所得、财产或者行为实施的强制、非罚与不直接偿还的课征，是基于法律规定产生的特定之债。对税收这一定义的把握，应注意以下几点：其一，税收课征的唯一主体是国家，而不是其他组织或团体。其二，国家征税的目的主要是为了实现其公共管理职能的需要，但也有为其他特定行政目的的征税的存在。其三，国家征税凭借

38、的是政治权力公权力，或称公法上的权力，而不是财产权利私权利，或称私法上的权利。其四，国家征税的过程，是强制、非罚、无偿转移资财所有权的过程；国家征税的结果，是国家获得了一定价值的货币或者财物的所有权。其五，国家征税的对象是居民和非居民，包括企业和自然人，而不仅仅是一国的公民。其六，国家课税应当依法进行。税收的实质，从宏观上讲是国家对国民收入的再分配，从微观的征纳过程而言是私人财产权的强制、无偿地转移为国家所有。税收具有财政性、法定性、无偿性、政策性等属性，是国家取得财政收入、进行宏观调控、实现特定政策目的的有力工具。（二）税法的概念、调整对象及特征税法是调整税收关系的法律规范的总称。税收关系是

39、因国家组织税收收入所发生的社会关系。这种社会关系是一种非常复杂的社会关系。由于国家取得税收收入的过程，实际上也就是国家政治权力介入私人经济领域，实现一定数量资财的所有权无偿转移的过程，这使得由此而产生的税收关系变得非常复杂，它既非纯粹的经济关系，也非纯粹的公权力关系，而是由税收经济关系、税收征纳程序关系和税收监督保障关系共同构成的复合体。在税收关系中，税收经济关系，即资财无偿从私人转移为国家所有的关系是本体关系，是中心，是出发点、也是归宿点，税收征纳程序关系、税收监督保障关系都是因税收经济关系而衍生、并为税收经济关系而服务的社会关系。因此，我们可以说，税收关系是一种性质复杂的特殊形式的经济关系

40、。具体而言，税收关系可以分为以下三大类：1税收经济关系。税收经济关系就微观领域亦即具体的征纳税过程来讲，是私人资财强制无偿地转移为国家所有的关系；而就宏观领域亦即全国范围来看，它是国家对国民收入和社会产品的分配关系。这种关系经由各具体税种税法（税收实体法）的调整，就体现为税法上的债权、债务关系。其中，享有课税权的国家是法定的债权人，私人即税法上的纳税人是法定的债务人。2税收征纳程序关系。是指代表国家行使具体税收征收管理权的征税机关与纳税人及其他税务当事人之间就税收债权、债务的具体履行和实现而发生的程序性关系。在我国一般称之为税收征收管理关系。一般包括日常的税务管理关系、具体的税款征纳关系和定期

41、与不定期的税务检查关系。这类关系主要受税收征收管理法的调整。3税收监督保障关系。是指围绕国家组织税收收入活动的开展而在各有关主体之间发生的监督制约与程序保障关系。具体包括对税收违法当事人的税收处罚关系，为纠正税务行政行为、保障纳税人权益的税收救济关系（包括税务行政复议关系、税务行政诉讼关系、税务行政赔偿关系），及有关国家课税权划分而产生的税收管理体制关系。其中，税收处罚关系、税收救济关系是侧重于事后的程序性监督保障关系，而税收管理体制关系则是一种事前性、基础性、制度性的监督保障关系，因而也是一种相对独立的税收关系。税法具有经济性、成文性、强制性、政策性、技术性五大特征。（三）税收与税法的关系税

42、收与税法是内容与形式的关系：税收是税法的实质内容，是税法产生、存在和发展的基础；税法是税收的法律形式，是确保税收收入规范、稳定、及时实现的制度保障。在近现代民主社会里，随着税收在国民经济中比重的加大和人民民主意识的提高，“有税必有法，无法必无税”的观念日益深入人心，“税收法定，依法治税”越来越成为人们的共识。因之，税收法律制度日益走向成熟。目前，我国的税法大致可分为规定各税种课征要素的实体税法和规定税收征收管理程序、税收争讼程序、税收处罚程序的程序税法两大类。 二、税法的构成要素 税法的构成要素，也称税法结构，即构成各种税法的基本要素。一般来说，各种税收法律都包括以下基本要素： 1纳税主体或称

43、纳税人，是指依照税法规定直接负有纳税义务的单位和个人。任何一个税种都必须有纳税人。纳税人包括自然人、法人和非法人单位等。2征税对象或称征税客体，是指征纳税主体权利义务指向的对象，即征税标的物，具体指明对什么东西征税，是区别不同税种的主要标志。3税目 税目是征税对象的具体化，它反映了具体的征税范围，代表了征税的广度。有些税的征税对象简单、明了，没有必要另行规定税目。而绝大多数税种，征税对象范围广而复杂，需要作进一步地划分，这种对征税对象进一步划分的规定，即为税目。规定税目的目的，是为了明确征税范围，便于制定不同税率。 4税率 税率是指应纳税额与征税对象数额之间的比例。是计算应纳税额的尺度，体现了

44、国家对纳税人征税的深度，是税收法律制度的中心环节。目前我国的税率主要有： （1）比例税率。即对同一征税对象，不论其征税数额的大小，都采取同一比例的税率征税，一般适用于对流转额的征税。 （2）累进税率。即按照计税依据数额的大小，划分成若干个等级，分别运用不同的税率。其特点是计税依据数额越大，税率越高，计税依据数额越小，税率越低。一般适用于所得额的征税。累进税率在具体运用时，又分为全额累进税率和超额累进税率。 1）全额累进税率，是指把征税对象按其数额划分成若干等级，从低到高每一个等级规定一个税率，当征税对象数额增加到应按高一级税率计税时，就其全部数额均按高一级税率计征。这种税率现在各国很少采用。

45、2）超额累进税率，是指把征税对象按其数额划分成若干等级，从低到高每一个等级规定一个税率，当征税对象数额增加到按高一级税率计税时，仅就其超额部分按高一级税率计税。在计算中，可以采用速算扣除数，即用全额累进税率计算的应纳税额减去用超额累进税率计算的应纳税额之后的余额。超额累进税率在实际运用中还有超倍累进税率和超率累进税率两种特殊形式。 （3）定额税率，也叫固定税率(税额)，是按征税对象的单位(如面积、体积、重量等)直接规定其应纳税额，而不是规定应纳税款与征税对象数额的比例。适用于从量计征的税种。另外，在我国的税制实践中，还有复合税、滑准税等特殊税率形式。 5纳税环节 纳税环节是指税法规定的应税商品

46、在流转过程中应当缴纳税款的环节。按纳税环节的多少，可分为：一次征收制、两次征收制、多次征收制。 6纳税期限 纳税期限是指税法规定的纳税人应纳税款的期限。一般来说，税法对各种税种都明文规定了纳税期限，纳税人必须依法如期纳税，逾期纳税者要按规定缴纳滞纳金。 7减免税及地方附加和加成减免税是国家对某些纳税人或征税对象给予支持和鼓励的一种特殊规定。其中，减税是指对某一纳税人或征税对象少征一部分税款；免税是指对某一纳税人或征税对象全部免征税款。减免税的内容包括直接减免、规定起征点、规定免征额、加速折旧、出口退税等。地方附加和加成与减免税正好相反，是加重税负的方法。地方附加是指地方政府依照税法的规定在正税

47、以外附加征收的税款。加成即加成征税，是指在按照税法规定的税率计征应纳税额的基础上，再加征一定成数的税款。 减免规定及加成征收，是税法灵活性的体现，目的是为了体现国家的奖限政策。 8违法处理违法处理是税法规定的对违反税法的行为采取的处罚措施，是税法强制性的集中表现。违反税法的行为主要包括偷税、漏税、逃税、抗税、骗取出口退税等。处罚措施包括加收滞纳金、罚款、给予行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。三、税收法律关系（一）税收法律关系的概念与特征税收法律关系是指国家和纳税人之间，在税法所调整的税收活动中所发生的权利和义务关系。税收法律关系作为一种法律关系，具有一般法律关系所共有的本质属性。

48、同时，它还具有自己独特的特征，表现在：1.主体的特定性，即在税收法律关系中，有一方主体必然是以征税机关为代表的国家，而另一方则是负有纳税义务的各类纳税人。2.内容的无偿性，即在税收法律关系中，征纳税双方权利（力）义务内容带有财产所有权或支配权单向转移的性质，纳税人向征税机关无偿地缴纳税款，意味着把这部分金额的所有权或支配权转移给国家，成为国家的财政收入。3.权利（力）义务的法定性，即纳税人只要发生了税法规定的行为或事件，就必然产生相应的税收法律后果，征、纳税双方必须依据法律规定行使权利（力）、履行义务。这与民事法律关系的权利义务可以由当事人自由设定，或经协商而转移、放弃是明显不同的。（二）税收

49、法律关系的构成要素税收法律关系和其他任何法律关系一样，也包括主体、客体和内容三个方面的要素：税收法律关系的主体税收法律关系的主体是指税收法律关系的参加者，是在税收法律关系中依法享有权利（力）和承担义务的当事人。具体可分为征税主体和纳税主体。（1）征税主体。征税主体是指税收法律关系中享有税收课征权的一方当事人。广义的征税主体应该包括国家权力机关、行政机关和代表国家行使具体税收征管权的征税机关。狭义的征税主体仅指代表国家行使税收征管权的征税机关，即财政机关、税务机关和海关。其中，财政机关负责征收农业税（含牧业税、农业特产农业税）、耕地占用税和契税；海关负责关税、船舶吨税和进口货物的增值税、消费税的

50、征收；其它各税则由税务机关(含国家税务机关和地方税务机关)按照权限征收。（2）纳税主体。是指税收法律关系中负有缴纳（或扣缴）税款义务的当事人。纳税主体按照税收征收管理法等税法的规定，亦有广义和狭义之分。狭义的纳税主体仅指纳税人，亦即税法规定直接负有纳税义务的单位和个人，具体包括全民所有制企业、集体所有制企业、私营企业、联营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业、行政事业单位、城乡个体工商户以及中国公民和外国公民等。而广义的纳税主体除了纳税人之外，尚包括扣缴义务人、纳税担保人及其代理人等。税收法律关系的内容税收法律关系的内容是指征纳双方在税收法律关系中所享有的权利（力）和承担的义务。税收法律关

51、系的内容，反映了税收法律关系的实质。从内容上看，税收法律关系的内容包括征税主体的权利（力）义务和纳税主体的权利义务，并且征税主体的权利（力）与纳税主体的义务、征税主体的义务与纳税主体的权利往往是相互对应的。（1）征税主体的权利（力）和义务征税主体的权利（力）主要有：1）税务管理权，包括税务登记管理权、账簿凭证管理权和纳税申报管理权等；2）税款征收管理权。包括税款核定权、调整权，减免税批准权，采取税收保全措施、强制执行措施权，税款追征权，税收代位权、撤销权等；3）税务检查权；4）税务违法行为的处罚权、执行权，税务争议复议决定权。等等。征税主体的义务主要有：1)提供纳税服务的义务。2）依法征税的义

52、务，包括 不得违反税法的规定开征、停征或少征税款等； 依法办理减税、免税及退税手续；对不负有代扣、代收税款义务的单位和个人不得要求其履行代扣、代收税款义务； 征收税款时，必须给纳税人开具完税凭证。3）依法进行税务检查的义务。4）回避的义务。5）保守纳税人秘密的义务。6）税务机关罚款必须开付收据的义务。7）税务机关应当为检举人保密，并按照规定给予奖励的义务。等等。（2）纳税主体的权利和义务纳税主体的权利主要有：1）税收知情权； 2）延期申报权；3）延期纳税权； 4）税收秘密权；5）控告、检举权；6）要求回避权；7）取得凭证权；8）退税请求权；9）税收减免请求权；10）陈述申辩权；11）税收救济权

53、，包括提起行政复议、行政诉讼、请求国家赔偿等权利。纳税主体的义务主要有：1）按规定办理税务登记；2）按规定的期限和手续办理纳税申报；3）按期报送纳税申报表，财务会计表以及税务机关要求报送的其他纳税资料；4）按规定的期限保管帐簿、记帐凭证、完税凭证及其他有关资料，不得伪造、变造或擅自损毁；5）依法缴纳税款；6）接受税务机关依法进行的税务检查，如实反映情况并提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。等等。3.税收法律关系的客体税收法律关系的客体是指税收法律关系主体的权利和义务共同指向的对象。税收法律关系的客体是税收法律关系产生的前提、存在的载体，同时又是税收权利（力）和义务联系的中介。税收法律关系的客体包括物

54、和行为两大类。物是指税收法律规范所保护的物，即纳税主体向国家缴纳的货币和实物，通常称为税款；行为是税收法律关系的参加者作出的特定行为，如税收征收管理行为、应纳税的营业行为、纳税登记、纳税申报、缴纳税款等行为。（三）税收法律关系的性质税收关系受到税法调整，就在税法主体之间产生了税收权利（力）与税收义务关系。这种权利（力）义务关系即为税收法律关系。但在税收法律关系的性质问题上，历史上曾经历了“权力关系说”与“债务关系说”的争论，这场争论对税法理论的发展与税收立法实践都产生了重大的影响。1税收权力关系说这是以德国著名行政法学家奥特麦雅（Mayer，otto，1846年1924年）为代表的传统学说。该

55、学说把税收法律关系理解为国民对国家课税权的服从关系，在这种关系中，国家以其优越的权力意志主体出现，并以此为由认为税收法律关系是典型的权力关系的例证。依据该观点，税收的课征原则上可以通过所谓“查定处分”这一行政行为而进行。并且，查定处分是纳税义务的创设行为，而不仅仅是纳税义务内容的确定行为。因此，在税法中，当出现了满足法律确定的抽象要素（课税要素）时，也并不立即产生纳税义务，而是要通过查定处分这一行政行为的行使才产生纳税义务。故此，在税收领域中，国家课税权的行使以税收法规课税处分滞纳处分税务罚则的模式进行，整个税收法律关系就是以课税处分为中心所构成的权力服从关系。以此为依据的逻辑结论就是：税法与

56、其他行政法学的各学科在性质上并无差异，所以税法只能构成特别行政法的一种，其构成独立部门法的理论必然性并不存在。2税收债务关系说税收债务关系说是以1919年德国税收通则法的制定为契机，根据德国法学家阿尔巴特亨塞尔（Albert Hensen）的主张而形成的学说。该说将税收法律关系定性为国家对纳税人请求履行税收债务的关系，国家和纳税人之间的关系是法律上的债权人和债务人之间的对应关系，即是一种公法上的债务关系。这一见解是在课税权被严格限制在法律规定的范围内，税收法律关系中权力的要素正在退居幕后这一认识的背景下产生的。作为实定法的根据，德国税收通则法规定，纳税义务不依课税处分而成立，而以满足课税要素而

57、成立。这实际上就是采纳了税收债务关系的理论。上述两种观点的分歧实质上是因看待税收法律关系这一复杂关系的角度不同而造成的。税收权力关系说侧重于从税收的课赋和征收管理的角度来论述问题，而债务关系说则着眼于纳税人对国家的税收债务来论述问题。但如仅从上述任何一个角度来论述税收法律关系的性质，所得出的结论实际上都只能是片面的、不完整的。因为，前面已经提到，税收关系本质上是一种非常复杂的特殊形式的经济关系，它既包括税收经济关系，也包括税收征纳程序关系，还包括税收监督保障关系，这些复杂的社会关系受到税收法律规范调整后所产生的税收法律关系决不会是单一的、纯粹的、简单的法律关系，而是一种复合性的法律关系。其中，

58、税收经济关系受到税收实体法的调整将形成税法上的债权债务关系，但税收征纳程序关系、税收监督保障关系受到相应税收法律规范的调整所产生的权利义务关系则是典型的税收行政法律关系，甚至可能是税收宪政法律关系。而这些关系显然是典型的权力关系。因此，客观、全面地看，税收法律关系应为税收债务关系和税收权力关系的综合体。只不过从税收法律关系的内容、从整个税收法律行为运行的全过程来看，税收经济关系（税收资财所有权的无偿转移关系），也即国家对纳税人请求所谓税收这一金钱债的给付关系是最实质的、本体性的关系，税收的征收管理程序法律关系、有关征纳的监督保障法律关系都是为这一税收债的关系的实现服务的，或者说是围绕这一关系而

59、展开的。因此，把税收法律关系定性为以公法上的债务关系为中心的法律关系是较为妥当的。同时，应当指出的是，以税收债务关系为中心的法律关系的论点，绝不等于将税收法律关系简单地视为税收债务关系，它只不过是强调税收债务关系在税收法律关系中的核心地位，并可据此来构筑以税收债务法为中心的税收法律体系。而在事实上，税收债务关系并不能完全替代税收法律关系，以税收债务关系为中心的法律关系的论点，并不排斥在某些具体而诸多的税收法律关系的认定上，承认其具有行政法律关系（亦即权力关系）的性质。如税收的征收管理程序关系、税收行政复议关系、税收行政诉讼关系等都是比较典型的行政法律关系，这是勿庸置疑的。此外，即使是税收债务关

60、系自身，作为一种公法上的债权、债务关系，也必须关注其与私法（民法）上债务关系的种种不同。这突出表现在：1税收债务是法定的公法上的债务，而不是私法上的债务，其债务内容不能如私法之债那样依当事人的“意思自治”而自由确定，而必须依法进行，即“债务法定”。2在现行法的结构中，税收法律关系是公法上的法律关系，因它而产生的法律诉讼，全部作为行政诉讼，适用行政诉讼法而非民事诉讼法的规定。3税收作为满足公共需要的手段，不仅具有很强的公益性，而且税收的课赋与征收还必须公平地进行。作为这一特性的反映，税收债权人国家拥有私法债权人所没有的种种特权。其结果，在税收法律关系中，作为债权人的国家具有法定的优越性，并在这种

61、法定的优越性的范围内，税收法律关系表现为对应但却不对等的关系，即税务机关有单方面的税收调整权、核定权、质问检查权、自力执行权、税收优先权等，而管理相对方则有相应的服从的义务。这些权力的法律确认，目的在于确保国家税收的征收及保持纳税人之间的相互公平。不过，对于这些特权，其范围必须限于法律的明文规定，绝不允许在解释上对其范围加以任意的扩大。 第五节 税法制度的主要内容一、实体税法（一）实体税法概述实体税法是有关各税种课征要素的法律规范的总称。在各实体税法（或条例）中，一般要就该税的征税主体（税务机关、财政机关或海关）、纳税主体（纳税人）、征税客体（征税对象）、税目、税率、纳税环节、纳税期限、纳税地

62、点、减免优惠与加成征收、违法责任等内容作出明确规定，以便税收的征收能够规范地进行。目前，我国依法开征的税种有20种，每一种税基本上都有一部税收法律或条例（暂行条例）作为课征依据。实体税法按征税对象性质的不同，可以分为：1流转税法，是以商品流转额和非商品的劳务额为征税对象的税法，包括增值税法、消费税法、营业税法、烟叶税法、关税法。2收益税法，是以纳税人的所得额或利润额为征税对象的税法，主要包括企业所得税法、土地增值税法、个人所得税法。3行为税法，是对纳税人的特定行为课征税收的税法。包括固定资产投资方向调节税法（目前暂停征收）、印花税法、城市维护建设税法、船舶吨税法。4财产税法，是以纳税人拥有或支

63、配的某些财产作为征税对象的税法。包括车辆购置税法、房产税法、城市房地产税法、契税法、车船税法。5资源税法，是对某些特定的自然资源，就其级差收入征收税收的一类税法。包括资源税法、耕地占用税法、土地使用税法。 1994年开始的全面税制改革，在我国建立了以流转税和所得税为主体、以其他税种为辅助的复合税制体系。（二）主要实体税法的内容 1增值税。是以法定增值额为征税对象而在生产、流通环节普遍征收的一种流转税。它是我国的第一大税，属于中央与地方共享税。该税从理论上讲以商品生产和流通中各环节的新增价值或商品附加值为征税对象。我国实行的是生产型增值税，即对纳税人外购的固定资产所包含的进项增值税税金不允许抵扣，因而仍然存在台阶式重复征税现象。但目前在东北及其他一些地方已经在进行消费型增值税的试点工作，从长远来看我国