城镇结合部土地市场管理调研汇报

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1、城镇结合部土地市场管理调研汇报 根据部党组的统一布署，我们前后对天津、河北、江苏、浙江、广东等五省市的城镇结合部土地市场问题进行了深入调研，同时委托中国土地勘测计划院赴江苏、浙江两省进行了关键调研。调研工作关键围绕城镇结合部土地利用和土地市场现实状况、存在问题、原因及对策进行了分析，现将调研情况汇报以下：一、城镇结合部土地市场现实状况和问题城镇结合部是土地交易最活跃的地域之一，含有隐形交易、非法交易量大、交易秩序混乱的基础特征。详细表现在：城镇结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控，各类用地交错、市场交易主体复杂，隐形交易突出、交易秩序混乱，土地交易形式多、数量大，违法用地和违法交易大量存在

2、等几方面。城镇结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控各类用地交错、市场交易主体复杂土地交易形式多样，隐形交易突出、交易秩序混乱违法用地和违法交易大量存在二、产生问题的原因分析城镇结合部土地市场混乱的现实状况是长久以来城市建设自发扩展、城镇结合部土地产权不清、土地利用和管理政策不明、管理不到位造成的。工业化、城市化带动了城镇结合部建设用地快速膨胀，是城镇结合部土地市场混乱的外部推进力工业的连续、稳定、快速发展，需要对应规模的土地作支撑。城镇结合部是受城市发展和农村工业化、城市化发展冲击最大的地域。伴随城市化和工业的外移，民营经济和个体工商户的发展，对生产经营、生活场所提出了新的需求。首先大量的

3、国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业发展，加大了建设用地的需求，使城镇向外扩张的速度加紧；其次也带动了城市第三产业的快速发展，深入加剧了建设用地需求。这些快速增加的建设用地需求快速涌入城镇结合部，致使城镇结合部建设用地需求急剧增加，其用地特征展现出：农业用地不停降低和非农建设用地快速增加，土地供给总量失控。其最根本的原因是，对于用地者而言，在城镇结合部取得土地和房屋的成本远远低于城区，带动了用地需求；而对于农村集体经济组织和农户而言，转让、出租土地、房屋获取的经济收益又远远高于农业收入，在比较利益的驱动下，农村集体经济组织和农户往往乐于把农用土地私自转为建设用地或建房出售、出租，牟取高额回报

4、。同时，外来人口蜂拥而至，价格低廉的私宅成了她们的安居所在，在一定程度上使农村私宅租赁有愈演愈烈。集体土地产权不明，权益不清、多头代表，是城镇结合部土地市场混乱、违法交易和隐形交易的内因目前，集体土地全部权权利设置不完整、权利内容不全和国家对土地的管理权和土地全部权的界定不清，致使集体全部土地的产权代表不清，集体土地使用权权能和权益不明，从根本上限制了集体对其所拥有的土地全部权行使处分权和收益权。根据新法要求，农民集体全部的土地实际上存在三类形式：村农民集体全部、村内两个以上的集体经济组织和乡农民集体全部。实际上，农村集体全部土地的产权归属并不明确、清楚。因为任何一个农民全部不是全部者，而集体

5、经济组织并无专门机构也不具有独立的主体资格，村农民集体、农民集体经济组织就成为抽象的、空虚的概念。因为详细的土地全部人实际上极难落实，集体土地的权益怎样得到保障？集体土地的收益应怎样分配？集体组员行使土地全部、使用、经营、收益和处理等权利和责任怎样表现？集体违法使用本集体全部的土地应该怎样处罚？村长、村委能否代表集体土地的权益、产权？三分之二以上村民会议组员或三分之二以上村民代表怎样保障和表现？村民个体对土地的权益怎样确定？正是这些基础的问题没有得到明确，出现了农村集体土地的多头全部者代表，村书记、村长认为自己是代表，处理村集体土地理所当然，村民个人认为就是自己的土地，其它人管不着，甚至部分土

6、地使用者认为自己用的地就是自己的。这种多头代表，又全部不代表的情况，驱动利益各方私自建设、私自处理、隐形交易、违法交易，牟取私利。土地收益分配机制不合理，是产生城镇结合部土地问题的直接动因在市场经济体制下，任何经营行为首先考虑到的步是经济利益问题。农民在集体土地上从种水稻到种菜，由种菜到建大量厂房、私宅，集体土地由正当到违法利用等，能够说根源就在于土地收益在其间起了决定性的作用，也就是地租的作用。农用土地收益除上交国家农业税外，农民实得收益较低，而非农用途收益远远高于农业用途收益，比较利益促进农民从心理上愿意变农地为非农地。其次，伴随工业化程度越来越高，基础设施建设需要投入大量资金，仅靠镇级人

7、民财政收入或有限的国有土地收益返还，完善镇现实状况用地的市政及公共设施，镇能级政府有相当大的困难。同时，国家建设征用农民集体土地的赔偿措施是依据年产值核实，赔偿标准低，而不是按价赔偿，农民不愿意国家征地，所以，乡镇政府首先激励农村集体经济组织大力发展工业，招商收资，从而经过增加税收、劳动力管理费等方法增加财政收入，对农村集体经济组织违法用地、隐形交易采取默认和纵恿，从而加剧了集体隐形市场的大量存在和违法用地的形成。政策不明，管理微弱，加剧了城镇结合部土地市场的混乱和隐形交易国家的相关法律法规对城市国有土地管理的要求及详细操作来说，已相对比较详尽和完善，但对于城镇结合部用地，尤其是集体建设用地和

8、集体建设用地的流转缺乏明确的操作指导，管理力度十分微弱。如土地管理法第六十二条要求：农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予同意,但并未对农民房屋出售、出租的范围和宅基地的土地权利性质作出明确地界定。第六十三条要求农民集体全部的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；不过，符合土地利用总体计划并依法取得建设用地的企业，因破产、吞并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外.但存量集体建设用地能否流转、怎样流转，破产、吞并除外的该怎样处理又缺乏明确要求。上述这些法律、法规要求的欠缺或不明确，为集体土地全部者、使用者、农户等各方违法用地、隐形交易、违法交易提供了借口；而对于土地行政主管部

9、门而言，因为缺乏明确管理依据，往往采取全方面严禁或放任自流，城镇结合部恰恰成了管理的禁区或灰色地带，深入加剧了城镇结合部土地市场的混乱。三、规范城镇结合部土地市场的对策和提议伴随新土地管理法的颁布实施，耕地保护国策得以法制化，建设占用农用地的成本和难度加大，各地开始重视城镇结合部土地利用的调整和管理，以此处理城市建设对土地的需求。各地在城镇结合部土地利用和土地市场管理上进行多方面的探索，并取得了一定的进展：开展城镇结合部集体建设用地整改和流转试点。杭州市以两进推进一化,即农户进公寓小区，乡镇企业进工业园区,推进城镇结合部城市化进程.苏州市出台了苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行措施，

10、对城市计划区、县城镇及省以上开发区范围外的集体建设用地使用权，经依法同意后，能够依法流转。湖州市结合乡镇企业转制，在明晰集体土地全部者的前提下，规范集体建设用地使用权流转。唐山市和秦皇岛市对城中村改造出台了一系列激励政策，激励集体土地全部者、农户和开发商三方面自愿组合，对城中村进行改造，按计划统一建设住宅小区。强化城镇结合部建设用地总量控制和市场公开。杭州市对城镇结合部的国有划拨地入市实施了政府土地收购贮备制度,并探讨将政府收购贮备范围扩展到城市内现有集体建设用地。广东、江苏等地设置了有形土地市场，要求包含城镇结合部在内的土地使用权交易进场公开挂牌交易，规范市场。探讨城镇结合部集体建设用地向国

11、有建设用地转化。浙江省对部分城市城镇结合部乡镇企业使用的集体建设用地，在土地赔偿到位、使用者主动申请、全部者同意，报经省国土资源厅同意后，不再办理征用手续，直接转为国有土地使用权。苏州市、杭州市等地探讨了调整现行征地赔偿措施，采取按价征购的措施转为国有。上述这些探索和实践，为深入规范城镇结合部土地市场起到了很好的示范作用。经过调研，我们认为，规范城镇结合部土地市场的根本出路是：在严格实施用途管制，控制新增建设用地扩张的前提下，深入明晰城镇结合部现有建设用地的产权主体和土地权益，区分土地利用总体计划确定的城市建设用地规模范围内、外，制订对应的政策，明确管理者、全部者和用地者之间的利益关系，调动各

12、方主动性，采取市场化运作方法，大力开展市地整理和市地置换，经过规范的土地市场实现城镇结合部现有建设用地的易主、易位、易用，处理城市建设用地需求。完善城市建设用地总量控制制度。要严格实施土地利用总体计划，科学圈定城市建设用地规模，城市计划必需和土地利用总体计划相衔接，严格控制城市发展跨过或绕过城镇结合部向外盲目扩张。利用年度土地利用计划和用途管制等手段，严格限制新增建设用地供给总量，并采取经济手段和政策调控方法，提升新增建设用地取得成本，激励用地者利用城镇结合部现有建设用地。加强土地登记工作，明晰城镇结合部土地产权。加强城镇结合部土地产权制度建设，明确农村集体土地全部权代表和对应的权益，加紧土地

13、登记进度，经过确权和土地登记，分清国有土地和集体土地、建设用地和农用土地界限，集体建设用地要明确土地全部者主体及对应的土地使用者，同时结合土地证书年检，保持城镇结合部土地登记资料的现势性。制度创新，激励流转，规范管理。区分土地利用总体计划确定的城市建设用地规模范围内外，分别制订政策，规范城镇结合部建设用地管理。城镇结合部是城市和相邻农区的结合部，横跨土地利用总体计划确定的城市建设用地规模范围内外，即城镇结合部根据土地利用总体计划能够分为圈内圈外两部分。这两部分的土地利用方向是不一样的，圈内土地关键是作为城市建设用地；圈外土地关键是作为农用土地及少部分集体建设用地。所以，必需区分圈内圈外,制订不

14、一样的利用政策和管理对策：1、对于城镇结合部属于圈内的部分，其土地利用和管理政策必需有利于向城市建设用地转化，即必需纳入城市用地统一管理、统一转用、统一开发、统一供给。第一，对于已列入城市建设用地规模范围内的地域，取消农户个人建农民住宅和乡镇企业建设新占农用地，新增建设用地实施统一转用、统一开发、统一供给，推行农户进住宅小区和乡镇企业进工业园区。即：圈内 农户申请新建住宅的，一律不再同意农户建住宅，一律进居住小区，符合宅基地申请条件的农户，其宅基地指标可折为对应的价款抵扣所购置的商品房价；圈内乡镇企业建设需要增加建设用地的，一律进工业园区使用国有土地，并在土地出让金等方面给优惠。第二，对于已列

15、入城市建设用地规模范围内的存量集体建设用地，则应制订对应政策和方法，结合市地整理、政府收购贮备等工作，采取转权让利的措施，激励其转为国有土地进入市场依法流转。其中，存量农民住宅用地可结合市地整理，由开发商、全部者、使用者三方面自由组合进行城中村改造，建商住小区，政府在出让金收取上给一定的优惠；也能够由政府主导，企业化运作招标建设，对城中村进行改造建当代化小区，建设中各项规费按农村宅基地标准实施，农户原宅基地和农房折换为对应的价款，以调产权或货币安置的措施进行赔偿，土地对应转为国有土地，农户以调产权方法取得或以成本价方法购置的小区房屋产权归农户全部，许可出租，也可比照经济适用住房上市交易。对于圈

16、内 已经有乡镇企业，激励其向工业小区转移，符合计划的，土地赔偿到位、使用者自愿、全部者同意的，报经政府同意，也可转为国有土地使用权后依法流转。2、对于未列入土地利用总体计划确定的城市建设用地规模范围内的城镇结合部土地，即圈外土地，在土地利用上，要确保以农用地和少许集体建设用地为主导，即严格控制新增建设用地，盘活存量建设用地。第一，严格控制增量建设用地。停止圈外城镇结合部农户单家独院式分散建房，实施多户连片的集中式建房；乡镇企业建设需要新用地的，一律进工业园区建设或利用现有存量建设用地。第二，圈外符合计划且经依法同意取得的集体建设用地，在严格管理的条件下，应许可农村集体建设用地在不改变权利性质的

17、情况下流转，即保权让利促流转.详细而言，现有农民集体建设用地能够经过土地置换或建新拆旧等方法，迁村并点，向城镇和中心村或工业园区集中，建新拆旧中需要短期增加农用地转用指标的，经同意能够给一定的周转指标，封闭运行，到期归还；农户向城镇和中心村集中过程中，原住宅符合计划的，许可其转让给本集体经济组织内符合宅基地申请条件的其它农户。对于符合计划且经依法同意取得的乡镇企业用地等其它集体建设用地，在明确全部者主体的前提下，全部者可将一定年期的集体建设用地使用权以让渡、租赁或以作价出资方法提供给使用者使用，在使用年期内，使用者在不改变用途的前提下，能够依法转让、出租、抵押；土地收益关键归土地全部者。集体建

18、设用地不适合用于举行娱乐或高级房地产开发项目；流转的最高年限不得突破国有土地的最高年限。完善相关配套方法，规范城镇结合部土地市场。城镇结合部非法土地交易和隐形土地交易大量存在，所以必需采取方法，提升土地市场的公开性。目前关键应抓好以下几项配套制度：1、主动设置公开的土地市场，为城镇结合部的土地交易提供公开挂牌交易的场所，以提升交易机会，降低交易成本，规范交易行为；2、建立和完善政府土地收购贮备制度，将政府土地收购贮备的范围扩大到城镇结合部的国有和集体建设用地；3、建立土地登记可查询制度和信息公布制度，为使用者、投资者提供现势土地登记信息和土地市场信息资料；4、完善土地证书查验制度，土地证书查验的关键地域是城镇结合部，关键查验各类非法交易、隐形交易和私自改变用途的情况，发觉问题，立即纠正处理。目前急需要做的几项工作1、立即研究明确集体土地权益，并结合土地变更登记和土地证书查验，摸清城镇结合部土地利用现实状况，对非法用地隐形交易和私自改变用途的行为进行清理，明确城镇结合部的土地全部权和使用权。2、总结各地集体建设用地流转的试点经验，抓紧出台农村集体建设用地使用权流转措施，规范集体建设用地流转行为。3、抓紧研究出台市地整理、置换的政策，激励城镇结合部按计划调整用地结构和集约用地。4、对城镇结合部农民建房问题进行专题研究，出台对应的规范和整改政策。