建立法律援助案件质量评估体系的初步构想

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1、建立法律援助案件质量评估体系的初步构想法律援助案件的质量对于切实保障困难群众的合法权益，实现法律援助制度维护社会公平正义的价值目标，具有重要的意义和作用。随着法律援助工作的深人开展，如何确保和提高办案质量已经成为法律援助管理工作中函待解决的重要课题。法律援助案件质量评估，是加强法律援助案件质量管理的一项重要内容，是切实保障法律援助办案质量的重要环节。也是目前各国普遍采取的法律援助质量管理的核心内容。其性质和实质是对法律援助案件质量的一种控制措施和监管方法。一、法律援助案件质量评估在法律援助案件质量管理体系中的地位在法律援助实践中，法律援助案件质量管理体系包括下列七个方面的要素：一是司法行政机关

2、和法律援助机构。在目前我国法律援助的管理体制中，省级以下的法律援助机构一般兼具办案和管理的双重职责，在对法律援助案件的质量管理工作中，司法行政机关和法律援助机构常用的监管措施和监管方法主要有：检查和抽查案卷、旁听庭审、回访受援人、开展质量评比和表彰奖励活动，对违反法律援助法律法规的人员进行行政处罚等。二是律师协会等行业组织。常用的监管措施和和方法主要有：年检注册、培训教育、表彰奖励、行业处分、投诉处理等。三是律师事务所等法律服务机构。如安排调剂合适的办案人员、组织重大复杂疑难案件集体讨论等质量保证和把关措施。司法部律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法规定，对重大、复杂、疑难的法

3、律援助案件，律师事务所、基层法律服务所应当组织集体研究，确定承办方案，确保办案的质量和效果。律师事务所、基层法律服务所应当对本所律师、基层法律服务工作者办理法律援助案件的质量进行监督，发现问题的，应当及时纠正。四是法院、仲裁以及纪检监察等相关部门。如纪检监察部门开展的检查活动，法院、仲裁等部门对案件承办人员进行的意见反馈，人大等执法部门开展的执法检查活动等。五是受援人对案件质量的监督。包括受援人对案件办理情况的意见反馈、受援人对服务质量问题的投诉意见等。六是媒体等社会舆论对案件质量的监督。各种媒体对法律援助案件质量情况的反映和报道等，都属于质量监督管理的范畴。七是专门的案件质量评估活动。案件质

4、量评估工作是案件质量管理体系的构成要素之一，目前世界公认的开展法律援助质量评估工作最成熟的国家是英国，主要方式是由专门的案件质量评估机构和拥有丰富经验的法律专业人员，对法律援助人员的服务，从法律专业的角度进行的专业技术评估。主要是从法律援助人员法律专业知识的掌握情况、服务技能的发挥情况、以及服务态度等主要方面，测量评估各类案件质量标准的落实情况。具体方法是通过设置能反映案件质量的若干指标，建立指标体系，合理确定各项指标的分值和权重比例，利用多指标综合评价技术，对法律援助案件的办理质量进行综合等级评定，评出优秀、合格、不合格等，通过开展案件质量评估活动，达到促进和提高法律援助办案质量的目的。在英

5、国，对案件质量的评估被视为法律援助服务质量管理战略的基础和重要组成部分。二、法律援助案件质量评估体系的构成要素和主要内容法律援助案件质量评估体系主要包括案件质量标准、评估主体、评估对象和评估方法等要素，本文结合各国法律援助案件质量管理的经验和做法，借鉴国际上先进的质量管理理念，对这些要素分别讲述。（一）法律援助案件的质量标准1 、制定法律援助案件质量标准的指导思想。开展法律援助案件质量评估工作的前提和基础，是要根据不同类型法律援助案件的性质和特点，研究制定全国统一的法律援助案件质量标准，建立不同类型法律援助案件的质量标准体系。这个案件质量标准的内容，应该吸收借鉴国际上先进的质量管理理念和质量管

6、理经验，包括涵盖 ISO9000 质量管理和质量保证系列国际标准确立的原则和要求，符合法律援助工作的基本规律，能够对影响和制约法律援助案件质量的所有因素进行有效的控制和管理，有利于对法律援助案件质量进行量化评估，能够切实保证和提高法律援助案件的质量，有利于推动法律援助质量管理工作的制度化和规范化。2 、确定法律援助案件质量标准的思路。制定法律援助案件质量标准的具体思路和要思考的问题应当是：第几在法律援助案件办理的各个过程和环节中，受援人的要求分别是什么？明确了受援人的各项具体要求，就明确了如何制定质量标准。第二，在法律援助案件中法律、法规、行业组织及其他相关方的要求是什么？主要考虑民诉法的要求

7、、刑诉法的要求、律师法的要求、法律援助条例的要求、律师执业道德和执业纪律的要求等。第三，如何评估考察法律援助案件的质量特性，满足受援人要求的程度？可以借鉴前面讲述的服务质量五个方面的特性去考虑。比如，功能性，即指法律援助案件办理的效果和所发挥的作用，是否最大限度地维护了受援人的合法权益。时间性，即办案过程中是否做到了及时、准时、省时等。安全性，体现在法律援助案件办理中，是指是否有效地避免了受援人的诉讼风险。文明性，是指在办案过程中，法律援助人员的服务态度如何，对受援人热情、礼貌的程度以及受援人权利和利益受到关注和重视的程度等。第四，为了满足受援人及相关方的要求，应当对办理法律援助案件的法律援助

8、人员提出哪些要求？质的具体要求是什么？量的具体要求有哪些？并尽可能地量化，便于评估时的操作。第五，虽然影响法律援助案件质量的因素很多，但概括起来，最直接的因素主要是两个方面，一个是法律专业人员的业务水平（主要是法律专业知识及执业技能或服务技能）,另一方面是法律专业人员的服务态度，包括责任心、质量意识、敬业精神等。确定法律援助案件质量标准，应从影响案件质量的这两个主要方面入手。对关键环节和关键过程，比如，提供法律咨询、调查取证、会见被告、参加庭审活动、制作法律文书、发表辩护或代理意见等，从质和量两个方面提出具体要求，并采取措施使其满足质量标准要求，就可以达到控制和保证案件质量，达到最大限度地维护

9、和实现受援合法权益的目的。3 、确立法律援助案件质量标准应当注意和把握的问题。法律援助案件的质量标准应当是一个合格标准，即基本要求或最低要求。根据国务院法律援助条例的立法精神以及政府免费公共法律服务的质量特性以及目前中国的国情和经费保障状况，决定了目前我们将要制定的法律援助案件的质量标准应当是案件质量的合格标准。刑事诉讼法第三十四条：“应当指定情形”。法律援助条例第一条：“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务”。第六条：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务”。因此，在分析确定满足受援人的具体要求和制定法律援助案件的质量标准的具体内容和要求时，应

10、当把受援人的这种要求和质量标准的要求把握在合法、合理和适当的范围内。政府提供的公共法律服务的质量特性决定了受援人的质量要求与有偿法律服务中当事人对律师提出的过高质量要求的区别。4 、对一些国家刑事法律援助案件的质量标准的简要介绍。以下是从各国律师业务指引所选取的律师办理刑事案件的业务标准，可供在确定质量标准时参考和借鉴 ：提供刑事辩护的法律援助律师应当：( l ）与其所代表的当事人（犯罪嫌疑人被告人）建立信任关系，并在法律允许的范围内，尽力代表当事人争取其合法权益。（挪威、欧洲律师协会和法律委员会、新西兰、美国的两个州）( 2 ）在收到指派后立即着手办理案件，并应于接到指派通知后尽快会见当事人

11、，以及在诉讼过程中与之定期保持联系。法律援助律师在第一次会见当事人前，应通过查阅与案件有关的文件、材料，对案件进行准备；会见时，应向当事人了解他所知的所有与案件有关的情况。（日本、美国的两个州）( 3 ）在法律允许的范围内尽力为被羁押的当事人争取保释（了解各项保释条件，并在案件有可能符合保释条件时尽力为当事人争取保释。（加拿大、日本、美国的几个州）( 4 ）确保当事人在被拘留后能尽早得知其被拘留的原因以及了解其被控以的罪名及其性质。法律援助律师应告知当事人其案件的基本情况，随时向其通告案件的进展以及及时解答当事人与案件有关的问题。法律援助律师应告知当事人其享有的上诉权利，并在有需要时继续在上诉

12、程序中代表该当事人。（挪威、美国的一个州）( 5 ）及时对当事人提出的会见辩护律师的要求作出回应，避免无故缺席已安排的会面并尽力履行其对当事人作出的承诺。在履行其义务时，法律援助律师应注意效率并避免任何不必要的延误。（新加坡、美国的一个州）( 6 ）协助当事人了解其诉讼权利、案件的法律争议点、诉讼程序、必要的安排以及与案件相关的法律。（澳大利亚、美国的几个州）( 7 ）在向当事人提供有关认罪以及是否向法庭作供的法律建议的同时，避免任何可能妨碍当事人对上述事项进行自由选择的行为。( 8 ）作为当事人的代表出席庭审并对之作充分全面的准备）除非遇到不可预见、无法避免的例外情况，并且已取得当事人同意及

13、已安排合格的替代人，否则不得缺席任何庭审（此外，该名合格替代人必须对案件有所认识，并能回答庭审中各方提出的有关案件的疑问。( 9 ）除法律要求或经当事人授权外，法律援助律师应履行与当事人的保密义务，不得向他人披露任何于办理案件过程中取得的保密资料。此保密义务不因案件处理完结而终止。( 10 ）在接受案件指派前，向当事人披露任何可能存在的利益冲突，这些冲突可能来源于该律师与其所代表的当事人的关系或者该律师与其他案件当事人的关系。如有利益冲突在法律援助律师授受案件指派后才出现，则该律师应立即将其告知当事人并采取任何合法方法对之进行修正，例如根据当事人的意愿为其安排其他代表律师。( 11 ）避免涉及

14、任何可能影响其独立身份或任何可能妨碍其自主实施为当事人争取合法权益的行为的关系和处境。( 12 ）以为当事人谋求最佳合法利益为日标进行诉讼行为，这主要包括对案件进行充分准备，并尽力向司法机关提出所有有助于当事人的案件的合法主张和事实。( 13 ）确保当事人获得公正的审判，维护其所享有的程序权利，并尽可能于诉讼的各阶段代表当事人。( 14 ）除法律许可的代理费用外，不得收取任何与其当事人的案件有关联的人提供的金钱、服务、或其他有形或无形的利益。( 15 ）不分种族、性别、社会经济背景等因素，尽力为当事人提供最佳的法律服务对其代表的所有当事人一视同仁。( 16 ）不论个人认为当事人是否有罪，均尽力

15、为其提供合格和全面的辩护。( 17 ）除非得到当事人的许可，不得向他人透露其因办理该案件而得知的任何能证明该当事人有罪的证据。（二）评估对象或评估范围构建比较完善的法律援助案件质量评估体系，制定了案件质量标准以后，还要明确评估的对象或评估范围是什么，是对法律援助人员办理个案的质策进行评估，还是对法律援助机构或法律服务机构办理案件的总体质量状况进行评估？咨询和代书是否要纳入案件质量评估体系之中？等等，在明确了评估的对象和评估范围之后，才能根据评估对象的不同特点，确定不同评估主体和评估方法等。确定评估对象或范围，应该结合评估工作的性质、目的、功能以及我国法律援助工作的实际情况等各个方而综合考虑。同

16、时，由于目前我们开展案件质量评估的工作尚处于起步阶段，限于时间和精力，本着先易后难的原则，我们重点研究和探讨对法律援助案件的个案质量进行评估，也就是主要从法律专业知识与服务技能以及服务态度两大方面对法律援助人员办理的法律援助案件的质量进行评估。进行专业质量评估的案件主要包括以下案件： ( l ）受援人对质量投诉的案件。（ 2 ）法律援助人员对司法行政机关或法律援助机构评议结果有争议的案件； ( 3 ）重大疑难复杂案件或群体性案件； ( 4 ）对某一法律援助机构或法律服务机构办理案件的整体质量状况或某一类案件的办理情况进行专业评估。另外，关于咨询和代书是否要纳人评估范围的问题，因为在法律援助实践

17、中，咨询和代书所占的比重较大，据统计，2008年全国各地法律援助机构共提供法律咨询4322329 人次（包括来访、来信、来电、通过 148 专用电话），提供代书234448 份；同时，接待咨询工作，也是法律援助机构的一个窗口工作，是法律援助案件办理过程中的一个重要阶段和环节，因此，应该把咨询和代书纳入质量评估的范围，加强监管，提高质量对咨询和代书的评估可以参照个案质量评估的标准和方法。对法律援助机构或法律服务机构办案质量总体情况的评估，或是对某一类案件总体质量情况的评估是建立在对个案质量评估的基础之上，因此，在完善个案质量评估制度和工作的基础上，待积累经验条件成熟后，可以逐步扩大评估范围。（三

18、）评估主体目前各地已经在探索开展法律援助案件质量评估工作概括各地的规定和做法，法律援助案件质量评估的主体主要是两个：司法行政机关和法律援助机构司法行政机关牵头负责的服务质量考评领导小组或评审委员会也是代表司法行政机关在这些评估活动中，没有统一的质量标准和评估依据，也没有统一的评估方法以及专门的评估机构和专业的评估人员。比如宁夏规定，法律援助办案质量评估工作及办案补贴管理工作实行分级负责、层级管理原则。上一级司法行政机关对下一级司法行政机关承担指导监督职责。对于政府指派的、重大群体性等特殊案件，法律援助机构逐级上报，由自治区评审委员会进行评估量化。法律援助案件质量检查工作职责由本级司法行政机关承

19、担，上级司法行政机关对其进行指导监督。广东省和贵州省规定：各级法律援助机构应对本机构指派办理法律援助案件的情况及案件质量进行监督、检查；上级法律援助机构可以对下级法律援助机构指派办理案件的情况及案件质策进行监督、检查。实际上，从广义上理解，对法律援助案件负有质量骨理和保证责任的各个机构和参与人都可以成为法律援助案件质量的评估主体。具体包括： ( l ）法律援助条例规定的县级以上司法行政机关； ( 2 ）各级法律援助机构； ( 3 ）律师事务所等法律服务机构； ( 4 ）律师协会； ( 5 ）律师以及其他参与法律援助案件办理的法律服务人员 。所有案件的承办人可能首先是自己承办案件的自评人或初评人

20、。这些不同的评估主体，都可以用不同的标准和方法，对法律援助案件质量作出不同的测量和评价。而即将在全国开展的法律援助案件质量评估工作以及我们研究构建的法律援助案件质量评估体系中，为确保评估工作的权威性和公正性，评估的人员应该是符合一定条件和要求的由经验丰富的法律专业人担任，评估的机构也应该相对独立。只有这样，才能保证评估结论的客观、公正和公平这样的专门机构（专家评估委员会）只能另行组建，独立于各级司法行政机关和法律援助机构。同时，鉴于目前我国的国情和法律援助工作发展的实际情况，受经费、编制、人力等资源的限制，案件质量评估委员会不可能层层设立地市级以上的司法行政部门才可以根据需要，组建由资深律师、

21、法官、法律专家、律师管理部门及律师协会人员等组成的案件质量评估专家委员会评估机构也不可能对所有的案件进行质鼠评估，只能对一些重点案件进行抽样调查，作出评估结论。（四）评估方法l 、专门评估机构同行审查的方法。案件质量评估的时间是在案件办结之后。摆在评估人员面前的主要就是案卷材料，可能还有受援人以及相关部门的意见反馈情况等专业评估机构和评估人员通过什么途径，从哪些方面判断法律援助人员所办理的案件是否达到质量标准的要求？质量标准和受援人的要求哪此方面达到了？哪些方面没有达到？达到什么程度是合格的或是优秀的，什么程度是不合格的？等等）这并不是一个简单的问题。 借鉴各国质量管理的光进经验和有效方法，比

22、较科学和可行的质量评估方法主要是英国的同行审查制度以及一些在政府绩效评估工作中普遍采用的综合指标技术。同行审查主要是由经验丰富的同行审查人员利用其丰富的执业经验和技能技巧，通过查找案卷材料所揭示出来的趋势和规律，针对法律援助人员提供的专业法律服务质量得出综合等级评定。同行审查只是解决了评估的方法问题。还有一个重要问题是，如何得出这种综合评定结果的操作性和可行性必须结合法律援助案件办理的特点，设立能反映案件质量的若干指标，建立指标体系，利用多指标综合评价技术，对案件质量进行综合评估。如前所述，影响和决定案件质量的直接因素主要是两个，一是法律援助人员的业务水平，另一个是法律援助人员的服务态度。案件

23、质量评估指标就从决定和反映案件质量的这两个方面入手，设计若干能直接反映法律援助人员业务水平和服务态度的评估指标，合理确定各项指标在指标体系中的权重比例，建立指标体系，运用多指标综合评价技术，对案件质量作出综合评估，得出优秀、合格、不合格等评估结果。比如，能反映业务水平的主要指标有：辩护或代理的观点是否正确、适用法律是否正确、辩护或代理意见是否被采纳、是否最大限度地维护了当事人的合法权益、决定案件胜负的关键证据是否取到、当事人的诉讼风险是否得到控制、法律文书的制作水平、庭审中的表现情况、会见当事人或被告人的记录是否完整、全面等。反映服务态度的指标主要有：办理乎续是否及时、会见、阅卷、开庭是否及时

24、、是否与当事人及时沟通意见及办案进展情况、对当事人的权利是否及时履行了告知义务、各种法律文书的制作质量等。以上指标中，有些指标既可以反映业务水平，也可以反映服务态度。另外，受援人的反馈意见或相关部门的评价情况等，都是对案件综合评估时应当考虑的指标因素2 、对英国法律援助同行审查制度中的评定等级及各等级指标的简要介绍。在英国，接受同行审查的每一个民事档案中，案件质量的综合评估被分为 l-5 个评定等级。而对于刑事案件档案来说， 1-5 个评定等级是分阶段进行的（包括侦查阶段、治安法庭阶段及王室法庭阶段）。然后才对整个案件的办案质量进行综合评分。评定等级为优秀、良好、合格、不合格、完全不合格 5

25、个等级。在法律援助服务工作中，“优秀”的指标包括： ( l ）能够全面适当地记录当事人的指示； ( 2 ）开展的沟通、咨询及其他法律服务工作符合每一个当事人的实际需要； ( 3 ）为当事人提供了准确而全面的咨询服务； ( 4 ）对所有问题的处理都能做到全面、适当且有效； ( 5 ）具有广博的知识，能够在较广泛的背景下理解问题； ( 6 ）为 了使当事人得到最佳结果，能够很好地运用策略、手段、技能技巧及专业知识； ( 7 ）法律服务人员非常重视其所办理的案件，能够全面积极主动地采取措施处理案件。在法律援助服务工作中，“良好”的指标包括： ( l ）能够适当地记录当事人的指示； ( 2 ）提供的咨

26、询及其他法律服务工作符合每一个当事人的实际需要； ( 3 ）为当事人提供了准确而全面的咨询服务； ( 4 ）对所有问题的处理都能做到全面、适当且有效； ( 5 ）为了使当事人得到最佳结果，能够很好地运用方法策略； ( 6 ）法律服务人员非常重视其所办理的案件，能够全面积极主动地采取措施处理案件。在法律援助服务工作中，“合格”的指标包括： ( l ）能够适当地记录当事人的指示； ( 2 ）能够适当但有限地与当事人沟通； ( 3 ）针对当事人提出的问题，能够适当但不够广泛的咨询和服务工作，且对于与当事人提出的问题有关联的其他问题没能予以解答处理； ( 4 ）为了达到“优秀”和“良好”的工作标准，法

27、律服务工作者工作存在需要改进完善之外。在法律援助服务工作中，“不合格”的指标包括： ( l ) 不能准确记录、报告案件信息； ( 2 ）有时候，与当事人的沟通能力不强； ( 3 ）提供的咨询和其他法律服务工作不适当；( 4 ）对一些案件的处理缺少正确的办案技能技巧及合理的谨慎义务； ( 5 ）有时候，开展的沟通不及时、提供的咨询和其他工作不适当； ( 6 ）与规定的标准之间存在差距。在法律援助服务工作中，“完全不合格”的指标包括： ( l ）不能准确记录和报告案件信息； ( 2 ）有时候，与当事人沟通能力不强； ( 3 ）从总体上看，对案件的处理缺少正确的办案技能技巧及合理的谨慎义务； ( 4

28、 ）经常出现不能及时开展的沟通和提供咨询或其他工作的现象； ( 5 ）提供的服务损害了当事人的利益，或者提供的服务没有任何意义，或者提供的服务可能会损害到当事人的利益（五）评估结果及其运用将案件质量评估出各等次的结果，并不是建立案件案件质量评估体系的最终目的。开展案件质量评估的最终目的，是为了不断提高法律援助办案质量。在建立了案件质量评估体系之后，要着重求实上下功夫，要采取有效措施保证案件质量评估体系的规范运行。要保证案件质量评估体系规范运行，评估结果的有效运用和执行是一个重要方 面。一是要强化激励制约机制，做到奖优罚劣。要将案件质量评估结果，作为对案件承办人员下作实绩考核的主要依据之一，激励

29、办案人员增强办案责任心，发挥办案积极性。二是要加强案件质量分析，在案件质量评估的基础上，定期召开季度、半年度、年度案件质策通报会、质量分析会、培训班等，以总结通报形式，分析案件质量情况、反馈办案质量信息组织承办人员对自身办案质策实行自查自纠，并由相关负责人对办案质策进行讲评，总结经验，吸取教训，从多角度、全方位保证办案质量。三是要将评估结果与办案补贴发放、评先奖励挂钩。评估结果为合格以卜等级的，确认律师等法律服务人员的工作量，发放办案补贴。评估结果为不合格等级的，确认律师等法律服务人员没有履行法律援助义务，不予发放办案补贴，并以适当形式通报批评，并按照有关规定予以处罚。评估结果为优秀的，司法行政机关在对律师等法律服务人员进行表彰奖励时，应把评估结果作为表彰奖励的币要依据。