第三节-土地利用总体规划的编制内容和程序

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1、第三节土地利用总体规划的编制内容和程序县级土地利用总体规划编制规程乡镇土地利用总体规划编制规程土地利用总体规划的内容土地利用总体规划涉及范围广，内容丰富，不同级别不同区域的土地利用总体规划由于区域差异和级别不同，而侧重点和内容深度不同。但般来讲，土地利用总体规划主要包括以下几个方面的内容，即：土地利用现状分析通过土地利用现状分析和评价，提供土地利用的基础数据，分析土地利用现状结构和布局，找出土地利用变化的规律，在此基础上归纳土地利用现状分析中反映出的土地利用特点和土地利用问题，分析规划期间可能出现的各种影响因素，分清轻重缓急，提出规划要重点解决的土地利用问题。土地供给量预测科学地评价土地质量是

2、编制好土地利用总体规划的基础，在编制规划时应当充分运用土地质量评价资料。在土地质量评价基础上，对区域建设用地(城镇、水利、交通、特殊用地等 )利用潜力和农业用地( 耕地、园地、林地、牧草地、水面)利用潜力进行测算。同时对未利用地的分布、类型、面积进行分析，评价未利用土地适宜开发利用的方向和数量。土地需求量预测依据区域国民经济发展指标，土地资源数量、质量、自然和社会经济条件，由各用地部门提交规划期间用地变化预测报告和用地分布图，并对预测进行必要的分析和校核，对区域建设用地求量和农业用地需求量进行具体预测。确定规划目标和任务在土地利用现状分析和土地供需预测的基础上，拟定规划的主要任务、 目标和基本

3、方针。土地利用结构与布局调整根据规划目标和用地方针，对各类用地的供给量和需求量进行综合平衡，依据土地利用调整次序和土地利用结构与布局调整的步骤与方法，合理安排各类用地，调整用地结构和布局。统筹协调土地开发、利用、保护、整治措施， 拟定重点建设项目用地布局方案，土地整理、土地复垦和土地开发方案，以及区域土地结构调整方案。在与部门规划相衔接的基础上，分解下达下一级规划各类用地的控制性指标，为编制下一级规划提供依据。土地利用分区通过土地利用分区与土地利用控制指标相结合的方法，把规划目标、内容、土地利用结构和布局的调整及实施的各项措施，落实到土地利用分区，有利于规划的实施。制定实施规划的措施土地利用总

4、体规划是一项具有战略意义的而又十分艰巨复杂的规划，要实施这一规划，必须有相应的政策措施作保障，土地利用总体规划中要根据实现土地利用目标和优化土地利用结构的要求， 提出相应的实施政策和措施，包括法规、 行政、经济和技术措施等。土地利用总体规划在获得批准后，即具有法律效力，有关部门必须认真遵守，同时应该把年度土地利用计划纳入到地区国民经济计划中，这样才能保证规划的顺利实现和落实。土地利用总体规划的程序在全国范围内土地利用总体规划的优先程度：全国省级地（市）级县级土地利用总体规划土地利用总体规划的编制主要经过准备编制审批三个阶段准备工作：组织准备制定工作计划制定技术方案收集资料县级土地利用总体规划修

5、编工作基础资料清单拟订资料清单操作在这一阶段需要召开一次全市或全县的会议，要市（县）政府来主持，一般需要主管领导来主持， 主要是为了提高各单位对土地利用总体规划的认识及方便日后收集资料，开完会后， 土地管理部门协助课题组尽快收集资料，课题组要把需收集资料的清单提供给土管部门，需收集的资料主要有：(1)区域基础资料 。有：自然条件包括气候、地貌、土壤、水文、自然灾害等；（县志和统计年鉴） 资源状况包括矿产资源、生物资源、景观资源等；（县志和统计年鉴）人口资料包括历年总人口、人口自然增长、人口机械增长、非农业人口、流动人口、暂住人口等；（人口普查资料，公安局提供，统计年鉴，计生部门的资料）经济发展

6、资料包括历年国内生产总值、固定资产投资、产业结构等；（统计年鉴） 城乡建设及基础设施状况；（统计年鉴，城建统计年报）主要产业发展状况； （统计年鉴和政府工作报告） 农业普查资料； （统计年鉴，农业局）生态环境状况；（环保局） 县域历史资料等。（县志）(2)土地资源与土地利用资料（土地局）。有：土地利用现状调查资料包括数据、图件和报告土地利用变更调查资料包括数据、图件和报告；历年土地统计资料；历次非农业建设用地清查资料；待开发土地资源调查及其他专项用地调查资料；土地评价及土壤分级资料等。(3)有关土地利用的规划资料。有：国民经济和社会发展规划（发改委或计划局） ；上一级土地利用总体规划资料；上一

7、次土地利用总体规划资料；土地利用专项规划资料；国土规划、县域规划、城镇规划、村镇规划、开发区规划、农业区划、农业综合开发规划及林业、交通、水利等各专业部门涉及土地利用的规划资料等。方案编制阶段：1、土地利用现状评价与土地供需预测（规划的前期研究）。也就是现在进行的土地总体规划修编工作的前三个专题的工作，其中第一个专题和第二个专题是对土地利用现状的评价，第三个专题主要是对土地供需做预测，并给出预方案。主要有两个方面内容：一县对规划区域的土地资源、土地利用状况进行评价；二是对土地供需量进行预测，它们都是编制规划必不可少的依据。本次修编还要对上一轮规划实施情况做分析，也就是第一专题的内容。土地后备资

8、源的评估是对那些尚未开发利用的土地，如工矿、道路、废弃地、空隙地等的开发利用潜力、利用方向、开发改良措施等进行研究。（可根据土地整理开发规划参考）土地利用现状分析评价，是通过对土地利用结构和布局，土地利用率，土地生产率，土地利用的生态效益、社会效益等的分析评价，总结土地利用的经验教训、土地利用变化规律，发现土地利用中存在的问题，是进行土地利用结构和布局调整的依据。（要根据地籍资料进行，需要历年的土地利用现状变更数据）土地利用潜力分析就是要预测规划地区规划期内的土地利用，主要是建设用地和农用地的利用潜力， 测算各类土地供给量和未利用土地的开发潜力。这是确定农用地和建设用地的数量及调整用地布局的依

9、据之一。（可根据土地整理开发规划参考，其实也就土地供给量的分析）土地需求量预测是通过对人口预测、 未来农业用地需求量、建设用地需求量的预测来发现未来土地利用的要求和趋势。（根据前三个部分的内容进行各类用地预测。）规划前已开展土地评价的地区规划时可直接应用已有成果。本阶段工作结束以后，要提交以下阶段成果资料：成果资料视频成果资料 PPT(1)土地评价成果 -包括图件和文件。规划图库(2)土地利用现状述评。 包括规划地区基本情况概述，土地利用现状， 土地利用现状中存在的问题，关于调整土地利用结构、提高土地利用综合效益的建议等。(3)土地供给量预测、土地需求量预测等专题研究成果。专题报告大纲专题报告

10、案例广西各县市本轮规划修编前期工作主要提供三个专题报告，各地又根据自己地位和需要制定不同的专题，如玉林市，由于他是国土资源部的修编试点，所以他们的专题要多一些且研究深度深一些，包括了玉林市土地利用总体规划实施评价、玉林市土地利用现状与潜力分析及对策、 玉林市社会经济发展与土地利用关系研究和玉林市建设用地保障与耕地保护关系研究。2土地供需平衡分析?土地供需状况是确定土地利用目标的主要依据。土地供需平衡分析，就是在土地利用现状及潜力分析、土地适宜性评价、土地需求量预测的基础上，计算各类用地预期的供给量和需求量，通过供给量和需求量之间的比较，从总体上分析各类用地的供需状况。可见，土地供需平街分析的关

11、键，是计算各类用地预计的供给量和需求量。计算各类农用地的供给量，可以把规划期间用地面积，加上规划期间该类用地由于各种原因可能增加的面积，减去规划期间该类用地受各种因素影响可能减少的面积。供给量现状面积 +增加面积 -减少面积； 对耕地而言， 耕地减少土地开发整理复垦可补充耕地面积农业结构调整转变为耕地（但较少，一般情况下不考虑）规划期间可能增加的面积，主要包括荒地新垦殖面积和废弃地复耕面积及当前技术条件下开发利用的可能性来确定。此外，也可以包括园地、 林地、牧草地改变为耕地的面积，但对多数地区来说，这部分面积要小，且要慎重选择。规划期间可能减少的耕地面积，耕地增加建设占用耕地 +退耕还林面积

12、+农业结构调整占用耕地+灾毁耕地， 包括各类建设需要占用的耕地面积、农业结构调整需要退耕的面积以及各类灾害可能损毁的耕地面积。对园地、林地、牧草地和水域而言， 规划期间可能增加的面积，包括各类后备土地资源计划开发的这些用地的面积和退耕还林、还牧等面积；规划期间可能减少的面积，则包括各类建设用地占用面积和调整变更为其他农用地的面积。各类用地的需求量，即为预测的规划目标年各类农用地需求面积， 如耕地也就根据历年的粮食作物的生产情况来对耕地的需求量进行预测，最主要是要保证粮食安全的前提，在广西一般最少要保证达到温饱水平，也就是300-350千克 /人的人均标准。建设发展用地的供给量可由土地总面积减去

13、各类用地需求面积得到。此外，不少地区现有各类建设用地内部闲置或未充分利用的面积相当可观，这部分面积也可以计入建设发展用地的供给量，所以需要调查目前建设用地的情况，不然就会造成土地的浪费。建设发展用地的需求量为预测的规划期间各类建设发展用地需求面积，目前还是根据重点建设项目的需求来预测建设用地需求，没有更好和更贴切的办法来进行预测。我国土地资源的绝对数量大，但相对数量小，各类用地供不应求的状况将长期存在。由上述计算过程还可看出，各类用地的供给量和需求量是相互关联、彼此制约 的，一类用地需求面积的增加势必导致另一类用地供给面积的减少。规划中必须搞好各用地部门的协调工作，强调各类生产和建设要尽可能节

14、约用地，保证重要用地的供给。3确定土地利用目标与基本方针?明确了规划需要解决的土地利用问题，掌握了土地供需的总体状况，即可以着手拟定土地利用目标， 在本轮修编就是在第三个专题内拟定，在拟定目标的过程中还要注意做好“两个估计 ”和 “两个协调 ”。“两个估计 ”，一是对规划期内土地利用问题所能解决程度的估计；二是对实施规划所能取得的社会、经济、生态效益的估计。“两个协调 ”，一是与上级规划目标、指标的协调；二是与本地区社会经济发展计划的协调，做好这两个协调是实现土地利用目标的保证。4编制供选方案 ?土地利用目标和战略确定后，即可根据目标和战略要求，选择规划项目，确定优化土地利用系统的基本原则，进

15、行关键规划项目的重点研究，最后设计供选方案。供选方案一般应有二到三个。方案设计有两种方法：一是综合平衡法（目前多采用此方法），一是数学方法 （此方法一般是做土地利用规划系统中运用）。综合平衡法是以各用地部门的具体要求为基础，结合土地利用规划方案的有关要求，进行土地利用结构的综合平衡，并在此基础上，确定土地利用总体规划方案。数学方法是用数学模型来模拟土地利用活动和其他社会活动的关系，借助计算机技术，得到多种可供选择的解式，揭示土地利用系统对各种政策、措施的反映，从而得出各种规划方案。5方案择优 ?各种供选方案由于考虑问题的角度不同，其效益和特点也就不同。择优时要对各种供选方案全面评价，对比优选，

16、选择效益较好、最有可能实施的方案作为规划方案。规划方案确定之后，要组织有关部门进行论证和协调。一般是初稿出来后要征求各部门的意见，像城规、建设、交通和发改委等部门。6编制规划成果资料规划方案选定之后，即可编制规划成果，可先编制草稿，在经过有关部门、地方政府和专家的评审、审议并修改后，形成规划送审稿等文件和图件资料。规划审批阶段1土地利用总体规划成果评审?由上级土地管理部门组织规划成果评审小组对规划成果进行评审。规划成果评审小组对被评审的规划成果应作出结论，符合条件的应评为合格，对规划成果不合格的或部分不合格的，评审小组应提出纠正、修改或补充的具体意见。2土地利用总体规划的审批?土地利用总体规划

17、审批是对土地利用总体规划成果的确认阶段，由同级人民政府组织技术鉴定后，提请规划领导小组审批，然后由同级人民政府审议，审议修正后由同级人民政府行文上报有权审批的上级人民政府审批，并报上一级土地行政管理部门备案。土地利用总体规划的分级审批 ：按照国土资源部的规定， 土地利用总体规划分三级审批，国务院、省级人民政府、设区的市人民政府。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划（广西）；省、自治区人民政府所在地城市（南宁）、非农业人口 50万以上的城市 （柳州）和计划单列市的土地利用总体规划需要上报国务院审批，广西的桂林也需要上报国务院审批。(2)土地利用总体规划审批的内容 。首先， 审查规划的编制是否符合

18、中华人民共和国土地管理法规定的编制原则；其次，审查规划是否与国家社会经济发展目标、方针和政策相符，是否体现耕地总量动态平衡、基本农田保护和 21世纪人口高峰期对耕地的需求，是否体现了改善生态环境，保护林地、草地的要求，是否体现了耕地的集约利用和优化配置，是否落实了上级下达的土地利用主要规划指标。第三，审查土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否合理，交通、能源、水利等国民经济基础设施建设及其他重点建设项目用地是否有保障，土地开发、复垦、整理是否合理、可行。第四，审查实施措施是否体现了土地用途管制的要求，是否切实可行。第五，审查农用地与各类建设用地安排是否协调，城市总体规划、村庄和集镇规划中

19、建设用地规模是否控制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，非农业建设占用耕地指标分解是否与各类非农业建设用地总规模衔接到位。第六，审查规划是否符合原国家土地管理局发布的土地利用总体规划编制审批规定(国家土地管理局令第七号)的要求。(3)土地利用总体规划的审查报批程序 。审查报批的前期工作： 目前主要公布和公众参与。申报：各级规划经同级人民政府审查同意后，由同级人民政府上报有权批准的上级政府。上级政府收到报件后，将其批转同级土地管理主管部门组织审查。审查：土地管理主管部门在收到同级人民政府交办的报件后，分送有关单位征求意见，在综合各方面意见的基础上对规划进行全面、公正、客观的评价，并提出同意批准、原则批准、不予批准的意见。土地管理部门完成组织规划审查的时间为1个月，有关部门对规划有较大意见分歧时，土地管理主管部门应组织有关部门进行协调。批复：土地管理主管部门将综合审查意见和附件及有关部门不同意见一并报同级政府部门审批。凡属原则批准，但需进一步修改、补充、和完善的规划，编制该规划的一级人民政府在公布规划前应认真修改，并将修改后的规划报批准规划的上级土地管理主管部门备案。