视觉艺术情报信息-上海视觉艺术学院

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1、视觉艺术情报信息2014 年第 11 期（总第 96 期）上海视觉艺术学院图文信息中心2014年9月 30日目录高校法人治理之董事会、校长编者注1美国大学治理结构的制度安排1美国大学董事会构成与权责基于四所大学的分析7英国大学董事会制度的变迁11美、日大学董事会的特点及对我国的启示16行业特色大学董事会定位研究21大学校长的遴选：实践与思考- 基于美国与中国比较研究的视角2612高校法人治理之董事会、校长编者注：在高校法人治理结构中，董事会所处的位置极其重要。因各国高校的发展历史，法律规定的不同，其董事会的职能、组成各有不同。本期简报选取了不同国家的高校，探讨其董事会制度，以及有关高校校长权利

2、等内容，供领导和老师参考。美国大学治理结构的制度安排通览美国大学治理结构的制度安排， 尽管基于不同的历史传统与社会环境，美国大学治理结构极具多样性与复杂性， 但同时也表现出某种统一性与共通性。本文以美国大学的共同治理结构为基点，从产生、职责、结构和运作四个维度分别对董事、校长与教授三个核心要素进行制度性解读，以期勾勒出董事、校长与教授的基本制度特征，阐明美国大学治理结构的运作机制。 ( 治理中的教授内容将在下期简报中讲述 )一、大学治理中的董事责任作为大学的法人机关，董事会是美国大学法定的“拥有者”，是大学治理的最高权力机构，正是基于董事会的存在，使美国大学既独立于外部政府的严密控制，又免于被

3、某一主体主宰， 并在大学内外各种利益相关者之间保持适当的平衡。 董事会构成美国大学治理结构的基石。1. 董事会的产生1）大学董事会的创设美国大学董事会的创设与大学的法律地位密切相关。 尽管公立大学与私立大学董事会有着不同的法律地位， 但它们通过大致相同的方式扮演着相同的功能公共利益的受托人。2）董事会成员的遴选董事会成员的组成不仅决定着大学的最终决策权主要由哪些人执掌，而且对董事会职责的发挥和绩效的高低有着重要的影响。美国大学董事会代表社会的公共利益，无论是私立大学还是公立大学，其董事会均由校外的社会人士所构成。私立大学董事会通常具有自我存续性 (self-perpetual) 或曰自组织性。

4、在一般情况下，当董事会成员任职期满后，新任董事由现任董事会成员根据法人法选举或通过校友会选举产生。其中，由现任董事会成员选举产生的新董事会成员，其任期通1常是终身的。而州立大学其董事会以公共信托为基础，以全州人民的公共利益为目标，对全州人民或者其相应的政府负责。它不具有自我续存性，其董事在任职期满后要么由州立立法机构或州长任命， 要么通过全州人民的普选来增补，而且这些董事有着固定的任期，允许连任或替代。此外，无论在私立大学还是公立大学董事会中，均存在一些当然成员。这些当然成员通常是政府官员，他们主要因为其担任的职务而成为当然董事。2. 董事会的职责如果说董事会是美国大学治理结构的基石，那么董事

5、会的职责则是构成这个基石的核心。美国大学董事会的职责通常由创立该校的特许状或大学章程规定。美国大学董事会主要具有以下职责：1）保持信托的完整作为受托人，董事会以信托的方式持有学校的财产，其首要职责是使受益人利益最大化。这些受益人不仅包括在校的学生，也包括未来的学生、学校的教师和职员以及为学校提供资助的社会人士， 无论私立还是公立大学都享有免税的特权。尽管董事会成员处于不断的变动之中，但董事会却提供了每所大学发展所需的连续性(continuity)和稳定性 (stability)，这种连续性、稳定性和最为重要的完整性(integrity)正是大学董事会所必须履行的信托责任。2）聘任大学校长大学校

6、长是美国大学的灵魂，是美国大学最具有权势和影响力的人物。无论过去还是未来，最强大、最优秀和最具特色的大学都源自于校长的远见卓识。因此大学校长的遴选和任命是董事会最重要的职责之一。作为董事会的代理人， 大学校长直接向董事会负责。而大学的其他主要行政官员则听命于校长并对校长负责。 既然校长是由董事会任命的， 董事会也可以根据其意愿，尤其在校长不称职的时候自行解聘校长；也可以据合同的具体条款或者通过使校长无法正常工作的方式来更换校长。3）筹措与管理学校资源通过私人捐赠和公共拨款为大学筹措必要的资金是董事会的重要职责。无论在公立还是私立大学，董事会不仅制订周密的筹款计划，而且要积极参与筹款活动。在筹款

7、活动中，董事会成员不仅自己要捐赠，而且要动员其他人捐赠。4）审批成员规划、年度与预算以及教育计划作为董事会不仅应坚决要求校长制定学校的发展长远规划，而且在规划过程中应明确阐述规划所要达成的目标，并在适当的时候参与规划过程。尤为重要的是，长远规划的确立最终有赖于董事会的审批。同时，大学的年度预算需要董事会的审批。此2外，董事会还需要审批大学的教育与公共服务计划。5）监控学校的运作对学校运作的监控首先表现在对大学校长的监控上。 尽管董事会不应干涉校长的具体管理，但他们有责任确保大学管理的有效性。这是董事会至关重要的职责之一。6）在学校与社会之间发挥桥梁与缓冲器的作用桥梁和缓冲器是两种截然相反的作用

8、。桥梁主要是促进运转与交流，而缓冲器主要是阻碍运转与交流。董事会必须在不同的境遇下发挥两种不同的作用。一方面，大学董事会以校外人士为主导，与周边社会有着密切的联系。尽管大学董事会没有责任为大学策划具体的变革，变革的策划者主要是教师和管理者的任务，但董事会有责任对大学的现状提出质询，并扮演大学“天线”的角色，将周边世界的信息传导给大学 , 为大学的发展指明方向。另一方面，在抵制外部对大学的干预中，董事会应保护大学的完整性与独立。7）扮演上诉法院的角色作为法人机关，董事会是大学的最高权力机构。除法院和议会之外，没有任何团体能对董事会的决策提出合法性挑战， 董事会有责任偶尔扮演上诉法院的角色，就某些

9、问题进行裁决。8）作为个体的董事职责作为法人的董事会职责与作为个体的董事职责尽管相互补充，但它们却是截然不同的。一位优秀的董事，必须对大学有着浓厚的兴趣，并自愿为大学奉献时间、精力和资金，努力使大学变得更为卓越。为此，大学董事必须努力成为有识之士。3. 董事会的结构作为一种组织机构， 美国大学董事会职能的实现不仅取决于作为个体的大学董事的简单集合，而且有赖于将不同成员联结在一起的组织结构。1）董事会的规模绝大多数公立大学董事会的成员7-10 人，而绝大多数私立大学董事会的成员在20-40 人之间。事实上，董事会的规模主要是受其功能决定的。由于私立大学的存续在很大程度上取决于资金的筹措， 其董事

10、会包括一些慷慨的捐赠者和准备参与筹款的人，因此其规模相对大一些，并附有弹性。而公立大学董事会的规模通常由创立大学的州宪法或州法令确定，一般来说变动不大。2）董事会的人员结构美国大学董事会主要由校外社会各界的代表组成。 从其成员的职业构成来看，工商业者比例最高，这一特点在私立大学尤为突出，因为私立大学的存在与发展在很大程度上取决于董事会的经费筹措能力。 为了使董事会更好地反映社会公众对大学的要求，更多地考虑大学的整体需要，避免校内人士为其自身利益而可能出现的对改革的3抵制和决策的片面性，各大学应尽量避免本校教师、行政人员以及学生进入董事会。3）董事会的职位结构美国大学董事会通常设立董事会主席、副

11、主席、秘书和司库4 个职位。4）董事会的组织结构在美国，几乎各种组织都会通过任命专门的委员会执行一些特定的任务或履行某项特殊的职责。通常下设10 大委员会：执行委员会、提名委员会、教育事务委员会、教师事务委员会、 学生委员会、财政委员会、 审计委员会、 发展委员会、投资委员会、建筑委员会与场地委员会。最为核心的当属执行委员会。4. 董事会的运作1）董事会成员的任期公立大学董事会成员平均任期大约为5 年，其中大约 25%的高校限制其董事会成员连续任职的期限， 其连续任期的中间值为2 届。私立大学董事会的任期最长不应超过 3 个 3 年或 4 年。对于那些特别有价值的董事会成员， 私立大学可以在经

12、过 1 年的间歇之后重新选任，也可以通过授予荣誉董事或名誉董事的方式使其继续为大学服务。荣誉董事或名誉董事有权参与董事会议，但不享有投票权。2）董事会议董事会是会议机关， 它必须以会议的形式来行使责权，通过会议表决对大学的重大问题进行议定，依据大多数人的意见进行决策，以此体现大多数人的意志。就董事会议的频率而言，公立大学董事会通常每年开10 次会议，而私立大学董事会平均每年开 4 次会议，有的私立大学甚至每年仅开会1-2 次。董事的伦理问题，作为志愿者，他们为所在高校奉献时间、金钱和智慧，并且常常面对世人的批评和贬损，却不领取任何薪水与报酬。究其原因，其中既有校友或教派成员对母校或教派学校强烈

13、的忠诚和挚爱， 也因为大学董事具有的崇高声望。更为重要的是，许多人关注社会的公共福祉，他们愿意以某些个人的牺牲服务于社会，他们不仅仅为个人利益， 而是为了一些更大的和更为重要的目的努力，并在此过程中得以实现自我。二、大学治理中的校长权利作为董事会的代理人， 大学校长依据董事会的授权成为学校的首席行政官员，同时也是教授的学术领导者。他们对外代表学校及其价值，对内领导大学运作，因而无疑是大学最具有影响力的人物。大学校长构成美国大学治理结构的核心。1. 校长的遴选选择校长就是选择大学的未来。1）组建遴选委员会4美国大学遴选委员会的组建主要采取2 种形式，一种单层制，另一种为双层制。所谓单层制是指大学

14、校长的遴选仅由一个单独的遴选委员会负责，其成员既包括董事会成员，也包括不同系科的教授代表，往往还有学生和校友代表；而所谓双层制是指大学校长的遴选由 2 个用户共同负责，一个咨询委员会，另一个遴选委员会。遴选委员会一般由董事会成员组成， 有权投票决定校长人选，而咨询委员会只有建议权而无投票权。校长的遴选的最终决定权始终归属于董事会。2）确立遴选标准遴选委员会组建之后， 其首要任务是对未来校长将要履行的职责以及应具备的品质进行探讨，并广泛征求大学校内外各种利益相关者的意见，就校长的遴选标准达成共识。一所大学的校长必须通晓该大学的教育传统与使命，了解未来10 年的发展目标，解决大学目前迫切需要解决的

15、问题。3）物色初始候选人在遴选标准确立后，紧接着就是物色校长的候选人。通过广告、信函和邮件这些方式，遴选委员会获得一大批初始候选人。4）筛选最终候选人在确定初始候选人之后， 接下来最重要的是对候选人进行筛选，从中选出最终候选人 3-5 人( 通常为 3 人) ，提交董事会决定，最终候选人的筛选是一个漫长的过程，时间可持续数月之久。5）决定最终人选尽管遴选委员会对校长候选人进行了通常为时1 年的、全面摄入的考察，但决定校长最终人选的权利不在遴选委员会，而在董事会。2. 校长的职责人们期待校长既是一个复杂的官僚体制的行政首长， 同时又是一个专业社团的同僚召集人；既像是大学校园文化中共有的价值与符号

16、的象征性长老，又是对董事会负责、对其他政府机构的要求予以回应的公务员。大学校长依据董事会的授权， 拥有大学行政和学术事务的全部权利，承担大学行政和学术事务的全部责任。 公立大学校长认为占用自己时间最多的工作选择依次为大学规划、社区关系、预算、人事、筹款、与理事会的联系，与议员的联系所占的时间最少。私立大学校长的时间分配略有不同，最花费时间的工作主要为筹款、规划、预算、与董事会的联系、人事。花费时间最少的是学术事务。美国大学校长的职责主要体现于以下三种角色之中。1）行政者大学校长是大学管理层组织的首席行政长官， 他们为实现董事会所确立的政策目标而存在，并根据这些政策目标设立必要的组织机构，配备相

17、应的人员设施，控制与5协调机构的运作，开展对组织运作的绩效评估，从而确保董事会政策目标的达成。2）企业家无论公立或私立大学都需要从校友、企业以及私人基金会筹措相当数量的经费，以保证大学财政的平衡。为此，许多大学校长需要扮演“企业家”的角色，将大量的时间和精力转移到经费的筹措上来。经费的筹措已成为大学校长的主要任务，筹资的数量成为衡量大学校长成功与否的重要标志。尽管经费筹措并非校长一人之事，亦绝非校长一人所能为， 它需要董事会、主管学校财务和发展事务的副校长以及学校其他成员的共同努力，但作为企业家，大学校长必须精通筹资之道。3）政治家美国大学校长在行政者和企业家的角色之外，还需要扮演政治家的角色

18、，在大学这一“微观政治” (micro-politics)中运筹帷幄、纵横捭阖。作为政治家，为了寻求特定的政策目标，大学校长必须经常与一些利益相关者竭诚联盟，因为在政治模式中，权利和影响力既非源于习惯也非源自于制度，而是通过协商和谈判获得的。事实上，在一个多元、民主的组织中，政治手段是解决争端最为恰当的方法。3. 校长权利的运作大学校长依据董事会的授权，拥有对大学学术、财务、人事、公共关系等全部事务的权利，并对大学的全部事务负责，但校长并不直接参与某一具体办公室的工作，因为某一具体办公室的工作主要由分管副校长负责。1）教务长教务长 (provost)，由专门的遴选委员会选举产生，该委员会由校长

19、任命，主要包括一些具有终身教职的教师和具有学术头衔的专业管理人员以及学生代表等。教务长作为大学的首席学术官员，主要负责大学的课程、教学和研究等学术事务。2）行政或财政副校长从重要程度来看， 紧接大学校长和教务长之后当属大学的行政副校长或财政副校长，他们主要监管大学的行政、财政以及人力资源事务，对校长乃至董事会负责。3）发展副校长美国大学非常重视与政府、 大学所在社区及大学校友之间的关系。几乎所有大学设置专门的发展副校长 (vice president for development)职位，协助校长处理大学与外部公共关系和校友关系。4）法律顾问在美国大学中， 法律顾问通常由董事会根据校长的提名选

20、举产生，对董事会和校长负责。他们享有与其他大学副校长同等的地位，主要负责大学各项法律事务。董事、校长与教授：美国大学治理结构研究2011年6美国大学董事会构成与权责基于四所大学的分析美国的高等教育水平一直处于世界前列。 经过了长期的历史积淀，美国高校形成了独具特色的“董事会领导下的校长负责制”，这套管理规范已经成为现代大学制度的范式。鉴于此，特选取美国高校中有代表性的私立大学耶鲁大学，公立大学 宾夕法尼亚州立大学和密歇根大学，以及具有“公私合营”性质的康奈尔大学作为研究对象，探讨美国大学董事会的构成及其职责权限。一、美国大学董事会的地位和性质美国大学章程规定了董事会的地位。 耶鲁大学章程中规定

21、：耶鲁大学的法律治理团体是“耶鲁大学校长和董事会成员”，董事会有治理学校、监督学校和管理学校各项事务、 制定与教学相适宜规章制度的权力和义务。宾夕法尼亚州立大学董事会依照州宪章成立，享有宪章赋予董事会管理高校的绝对权力， 对内履行对大学的管理，对外代表大学参与社会活动。 康奈尔大学官网对其董事会职责的描述是：根据大学章程，董事会享有对学校的最高控制权，包括所有的学院和部门。董事会经学校全面委托，有义务保护其利益。由此可见，董事会作为大学的法人代表，是大学的最高决策与最高权力机构，是高校治理体系的核心。其法律地位明确，运作有着完善的规章制度保障，有利于大学自治权力的巩固和能动性的发挥。董事会的性

22、质反映了学校的性质， 二者始终性质相同。宾夕法尼亚州立大学对董事会的描述是：根据宪章建立的法人实体，对州政府和大学负有全部责任，并且代表学校内的学生、教师、职工及校友的全部利益。大学董事会成员三分之二由州政府和州议会指派，州长成为当然理事。由此，董事会形成由政府官员构成的公立性质的公共机构。而耶鲁大学的董事会成员“一般由校友选举产生或由原董事会成员进行自我更新选举产生。其成员多为工商企业界人士，学术界专业人士非常少”。作为私立高校的耶鲁大学，其董事会的私立性质也非常明显。因此 , 公立大学的董事会一般是依照州宪章成立，按照州宪章规定的权力与义务实施其大学的管理与运作。而私立大学的董事会大多是按

23、照本校章程来履行其权力与义务。二、美国大学董事会的构成公立大学的董事会成员通常由州长或议会任命，有的州由公民选举，代表政府权益的董事在董事会中占有重要席位， 州长、副州长、议会议长等往往是担任当然董事。如宾夕法尼亚州立大学的董事会整体规模需为 32 人，其中该州州长为当然代表，且有权任命 6 位董事会成员。私立大学董事会成员由学校创办者、工商企业界人士，或由校友选举产生。其中大部分为校外人士，如耶鲁大学的19 名董事中，有 15 位是非7学术界专业人士。而具有公私合营性质的康奈尔大学的董事会组成上也体现出“公私兼顾”的特点：董事会由 64 位成员构成，其中也包括了州长、州众议院发言人及参议院主

24、席。大多数美国大学董事会设立常设委员会来执行其责任， 处理各项具体事务。根据董事会的需要，可以增减常设董事会数量 ( 详见下表 ) 。与耶鲁大学不同的是， 具有“公私合营”性质的康奈尔大学设立了分管学生事务、政府事务和董事会成员管理有关的委员会。相对于私立大学董事会，公立大学因受州政府的影响较大，设置的委员会较少，职权也更小，章程更多是规定董事会的义务，把州政府的意愿渗透其中。三、美国大学董事会及其委员会的职责与权力8由表 1、表 2、表 3、表 4 对比可得出以下结论：1. 公立大学的董事会因受州政府的影响较大， 因此相对于私立大学董事会所承担的责任较轻， 其权利也较小， 其章程中对董事会职

25、权的规定渗透了州政府的意愿。 如密歇根州立大学董事会的使命是让学校提供农业、工业及其他课程的通识和实践教育，为学生的生活和职业追求做准备，为密歇根州、国家以至整个世界的发展做出贡献。而具有公私合营性质的康奈尔大学的董事会在其权力中明确提出“依据于大学章程和州法律”，同时它的委员会中有一个专门的政府关系委员会，负责与政府交往等事宜。可见，康奈尔大学虽然被公认为私立研究型大学，但由于其建校之初受到过州政府资助建立了4 所学院，它与州政府有着密切的联系，也在发展的过程中受到州政府的影响。私立大学董事会相比公立大学的董事会权限更大、责任也更大。耶鲁大学9的章程开篇就提出：董事会有权利治理、重视和管理大

26、学，并制定他们认为有利于教学和学生接受教育的合理的法律。2. 公立与私立高校的董事会职责侧重不同。 首先 , 公立高校的委员会比私立高校少，有些委员会有好几个职能，私立大学的委员会分得更细，责任也更具体。比如密歇根大学设立了财政、 审计与投资委员会，而耶鲁大学和康奈尔大学都分别设置了财政委员会、审计委员会和投资委员会。其次，公立高校的董事会的工作重点在于管理决策，而私立高校董事会除了做决策外，还有很重要的一项募资任务。公立高校的董事会有着州政府的支持，资金相对稳定，管理上也有政府的参与，董事会本身承担学校的经费压力小，其重点在于管理决策的任务。而私立高校的经费主要是学费及社会捐赠，董事会需要花

27、大部分的时间和精力到社会上筹募资金。同时，私立大学董事会还专门设立相关的委员会负责募资事项。美国高校董事会是典型的外行董事会， 其中的成员大部分是非学术职业人士，这种构成有利于保障高校为社会福利服务的职能， 也有利于董事会以宏观调整的方式管理高校，而把具体的行政权力和学术权力分别交给校长和教授委员会。董事会的职能包括 :1) 确立大学的发展方向与目标； 2) 遴选、任命、支持与评价校长； 3) 坚持大学长期发展规划并监督实施； 4) 确保大学运行的资金来源及确保其运用； 5) 制定大学的行政、财务等各种基本政策； 6) 维持和改善学校与社会之间的关系； 7) 聘任教师及管理职员； 8) 拥有对

28、所有上报事项的最终决定权； 9) 维持学校自治； 10) 修改大学章程的权力； 11) 评价董事会的工作。四、美国大学董事会制度特点分析1. 美国大学的领导体制是“董事会领导下的校长负责制”。图 1 和图 2 的两所大学组织结构图很明显地说明校长及下属各个行政部门受董事会的领导。董事会是高校的法人代表，负责宏观决策，校长则是最高行政长官，负责具体执行。董事会和校长实质上存在着“委托代理”关系，因此，校长的权力来源于董事会的委托，校长一切行为要向董事会负责， 校长在一定程度上受制于董事会。董事会和校长各自的权限在相互制约、合作、互补的过程中履行好对大学的责任。102. 分工协同。 董事会和校长权

29、责清晰，分工明确，有利于提高效率。同时，董事会作为决策机构，也下设各种委员会，处理各种具体事务。董事会成员根据其兴趣爱好及能力委任于各个委员会中， 依照章程行事。这有利于董事会成员更好地参与到日常运行中，发挥优势，各司其职，履行责任。3. 明确的法规。 大学董事会一般依照大学章程或者州法律， 制定出适合本校发展的法规，对董事会及校长的职责和权限也都做出细致的规定和说明。这有利于董事会和校长理清其权责的界限，明确各自任务，比如董事会成员的产生程序，董事会及各个委员会的职责，校长的权力等。法规保障了董事会及校长的各项活动均有法可依，也保证了美国大学领导体制的顺利落实和大学的有序发展。中国成人教育2

30、014年第 1期英国大学董事会制度的变迁大学治理的实质是 “大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程” ，是各种决策权的分配和行使的过程， 其中董事会就体现了内外部权力在大学治理过程中的资源分配，因而大学治理表现为大学董事会制度的权力变迁。大学董事会制度的权力变迁反映了受教育权范式从宗教化范式、国家化范式向社会化范式转化的过程。英国董事会制度，其控制主体也表现为从宗教、国家到市场的整个发展脉络。英国本土包含英格兰、威尔士、苏格兰及北爱尔兰四个部分，它们之间法律制度差距很大，本文所论述的主要是英格兰和威尔士大学董事会制度发展变迁。一、英国大学董事会制度变迁1. 英国大学董事会制度变迁的

31、法理基础英国大学的董事会制度是在法人制度的基础上发展起来的。 欧洲中世纪，当时各行各业为冲破自然经济的束缚都纷纷组建自己的行会，取得当局颁发的特许状，拥有较大的自治空间。随后学者们也模仿行会组织，从教皇、国王那里获得特许状，争取一些特权，实行大学自治。15 世纪，法人概念广泛地被运用于世俗领域，出现在较大的市镇以及行会或公会等所获得的特许状中。大学法人，作为拟制的人，是由校长、理事会、教师等机构共同组成的。传统的特许大学有制定章程的权力，有对大学组织成员处罚的权力，大学事务受11到司法干预主要是审査章程的合理性。与获得特许状的大学相比，那些1992 年后设立的大学，是按公司法组建起来的法人，他

32、们的行为受到“越权规则”(ultravires)的审查。在现代英国公司法上，“越权行为”的含义除了指公司超越其目的范围的行为外，还有指的是未能遵守其章程或公司法令规定的正当程序，而“越权规则”则是有关越权行为后果， 主要是其外部后果的规则。 据此，92 后大学的司法干预是审査大学行为的合法性。总之，英国大学获得了法人资格， 成为民事权利的主体， 从而受到了法律的保护。在此基础之上，英国的大学才能获得长足的发展，英国大学的董事会才能真正成为治理机构的核心。也正是在这个基础上，英国大学才形成了一套法人治理的自治模式。2. 英国大学董事会制度的模式演进(1) 英国大学董事会制度的牛桥模式500 年前

33、，英国大学董事会制度是牛桥模式。中世纪教会颁发的特许状赋予了大学诸多特权，牛津、剑桥大学等古典大学都是经由教皇颁发特许状而成立的。牛津大学和剑桥大学是一种民间机构，由学术人员组成的行会，他们在特许状范围内活动。两校的章程认可董事会的教职员全体会议，也就是那些在牛津大学教书和居住的老师，作为大学最高的治理机构。章程使教职员全体会议有可以遵循的议事程序和投票方式。教会控制教育是英国历史的一个基本特点。牛津剑桥成立之初，均由教会掌管。13 世纪末期至 14 世纪初期，两校校长逐渐消除教会派驻代表的色彩，融入大学法人组织，正式成为大学的学术主管。16 世纪至 17 世纪，在文艺复兴和宗教改革的推动下，

34、王权和神权展开了激烈的争夺。大学在培养目标和学生来源上也发生了显著变化，两所大学由初创时侧重培养教士等高级神职人员， 转变为担负起培养国家官吏、世俗性专门职业人员和教会传播的任务。(2)92 前大学的董事会模式在 19 世纪，英国理论界围绕自由教育分别展开了两次大规模的教育辩论。辩论的主题是大学是为教会和统治者培养接班人， 还是为社会经济发展培养人才？大学是为少数人垄断，还是向广大群众开放？大学教育的目标是提供整全知识的自由教育，还是提供狭窄的专业教育？这场斗争的结果最具有转折性意义的是成立了伦敦大学。 从法律地位上看，早期以集资形式兴办的伦敦大学没有获得皇家特许状， 所以只是一所“自封”的大

35、学。1835年至 1858 年间，英国政府连续给伦敦大学颁发三个特许状，确立了其办学地位。1912世纪后半叶，在伦敦大学的带动下，大批新型大学学院在英格兰北部、威尔士涌现。这些城市学院都偏重工业和科学领域，他们培养的不是牧师和政界官员，而是企业经理、设计师、工业技术开发人员及推销员。城市学院和大学的出现，向中产阶级打开了高等教育大门，高等教育不再为上层阶级所垄断。伦敦大学的治理结构是是由董事会、理事会和评议会组成的。其中发挥核心作用的是理事会，这表明了大学管理开始走向追求效率的轨迹。另外，在非学术性事务方面，校外人士参与并发挥越来越大的作用。这也说明了大学民主化不断发展，推进了大学治理结构不断

36、变革。 但是由于行政权和学术权之间的矛盾没有很好的解决，管理的效率没有得到提高，很难适应多变的教育格局。(3)92 后大学的董事会模式由 92 前模式向 92 后模式的董事会制度转换很大程度由于一份报告的意见。 这份报告的名字叫大学效率研究指导委员会报告 ( 通称“贾纳特报告”）。 1985 年，贾纳特报告建议将大学公司化， 对大学内部权力进行重新分配， 即从学术人员转向行政人员，并且认为副校长应该成为“主要行政长官”，建议大学由副校长、三位助理副校长、学科分部董事会主席、研究生院董事会主席、学生会主席以及其他高级行政官员组成校务委员会。该委员会是大学的执行治理机构。除学术事务外，校务委员会负

37、责大学其他所有事务，负责财务、投资和资产管理，代表大学签订合同、贷款、抵押等，并通常具有监督教学和研究的责任。校务委员会通过与各委员会，如评议会、资源委员会 ( 负责大学发展规划 ) 等共同商讨来履行自己的职责。 这个校务委员会一般都由校外独立人员占据主体， 试图在行政、学术和民主代表之间达成均衡而快速反应；校务委员会和院系之间不存在其他层级， 使大学内部集权化与管理层级简约并存，利于沟通和决策更加快速和有效；同时，理事会、财务委员会和建筑委员会的外行主席大量参与决策，可以实现有效的财政管理，多渠道筹措资金。贾纳特报告所提出的建议经过 1988 年的教育改革法案的强化，最终在1992 年颁布的

38、继续教育和髙等教育法案中以法律的形式固定下来。 大学治理机构由 12 至 24 人组成，其中校外工商界独立董事可多达13 人；大学设立董事会和评议会。董事会的主要职责是制定大学的章程和确定大学的理念，批准年度收支报告，保证学校资源的有效使用，聘任和解聘大学行政负责人，确定行政负责人的工资报酬；评议会负责学术事务 ( 包括学术标准、研究、教学、课程等），向治理机构和大学行政长官负责。贾纳特报告提出的大学治理设想类似于公司的管理结构, 是协商性委员会体系与行政管理结构并存的一种模式。13二、英国大学董事会制度的结构与功能1牛桥模式下的大学董事会的结构与功能牛津大学是董事会领导下的校长负责制。在牛津

39、大学章程中规定：高级教职员全体会议是最高权力机构， 但是它的职能在很大程度上只是形式上的。大学的日常行政事务由董事会负责， 章程规定“董事会必须负责大学目标的发展，大学行政事务管理，大学财政及资产的管理， 并拥有履行这些职责所需的一切权力，董事会在履行职责和权力时，须受全体会议通过的决议约束”。这两所大学内部管理完全掌握在大学高级人员的手里，学校管理团体中没有外部权威代表。学校设校务评议会，负责选举校长和授予荣誉学位。学校设有学部委员会，负责学术事务管理。剑桥大学内部治理结构与牛津大学类似。2.92 前的大学董事会结构与功能董事会更像是一个论坛，为董事讨论大学事务提供一个场所。董事会人数50

40、至400 人不等。里面包括地方官员、其他大学和各学院代表、学生和校友代表以及理事会代表等。一般每年召开一次会议，主要审议大学年度总结报告，审议财务报告和任免校长等。92 前大学的决策机关是大学理事会， 实际上也是执行机构。 大学章程规定了理事会的成员组合，通常包括大学主管人员、 增选成员、经选举产生的教职员及学生代表。这时候的委员会已经引进了外部成员，他们既非学生，又非教职工，他们的选任在章程中都有具体规定。按照良好管理的准则衡量，院校内的管理团体，成员人数一般不超过 25 人。大学理事会要负责大学的财务和投资， 管理大学的资产运营。很多场合下还监管教学与研究活动。章程上虽规定学术事务归评议会

41、管理，但是实际上发挥作用的主要是理事会。评议会成员大多来自大学内部，包括教学人员及学生代表。按照大学的组成架构，评议会须向校理事会负责。评议会就学术事宜所作的决定，若涉及财务或资源承担者，均须经由校理事会审批。相反而言 , 若校理事会所作的决定对学术有影响，例如开设或关闭某一学系， 校理事会必须征求评议会的意见，而此等事宜通常由评议会提出。评议会的人员复杂，规模从 50 到 100 多人不等。理事会下设各种委员会来负责一些具体事务。92 前大学的董事会在治理机构中权力不大，但是由于参与者多 , 能很好地发挥各种参与代表的积极性。而一年一度审核大学总结报告，也能确保大学使命的完成。3.92 后的

42、大学董事会结构与功能92 后治理模式的严格责任是由教育改革法案(Education Reform Act 1988)14所规定的。这个法案要求大学设立董事会和评议会，并赋有管理的明确的职责、功能和责任。92 后的大学董事会成员由12 至 24 人组成，其中校外工商界独立董事可多达一半。评议会负责学术事务( 包括学术标准、研究、教学、课程），向治理机构和大学行政长官负责， 评议会成员一般不少于2 人，学生代表不少于2 人。新增董事 1 至9 名由原任董事选举产生，选任董事至少有一名有教育背景，官员不参与新增董事选举。董事会每年举行会议不少于 4 次，大量事务由下设的委员会完成。董事会的主要职责是

43、制定大学的章程和确定大学的理念， 批准年度收支报告，保证学校资源的有效使用，聘任和解聘大学行政负责人，确定行政负责人的工资报酬。评议会负责学术事务，服从董事会和校长的领导。与 1992 年以前相比，大学治理机构由原先的 “三会制”转换为“两会制”， 1992 年以后大学董事会的权力逐渐扩大， 在大学治理中起决策者的作用。 92 后大学受大学拨款委员会影响，大学成为一个利益相关者组织，由大学董事会、行政管理部门、教师、学生、校友、企业家以及社会贤达等大学利益相关者共同参与大学治理，大学的决策在各利益主体之间寻求平衡， 达成利益协调，大学治理结构分为以董事会为核心的治理体系和以校长为中心的管理体系

44、。三、英国大学董事会制度对我国大学治理的启示1. 理顺大学与政府关系， 按章程办学， 确保大学法人地位，实现大学治理的法治化英国大学董事会制度是由特许状决定。皇家特许状以法律文书的形式确认了这一套制度安排，使整套制度更为完善和明晰。从传统的牛桥模式到92 后的模式，英国大学董事会制度在原有的法人制度上不断完善自身，并根据社会经济的变化而调整，既理顺了政府与大学之间的关系，又提高了大学运行的绩效。英国大学治理模式中，按章程办学是一个成功的经验，是大学成为法人的依据。我国1995 年颁布的 教育法和 1998 年颁布的高等教育法都明确规定设立学校必须有章程。2011 年，教育部髙等学校章程制定暂行

45、办法，对章程的内容、制定程序、核准与监督做出了具体的规定。通过章程来规范大学与政府、社会以及其内部关系。大学章程不只是限定了政府干预大学事务的边界，也要求大学按章办学，规范内部权力运作机制，使大学治理走向法治化，真正履行自己的职责和承担相应的责任。2. 实行大学董事会制度，树立经营学校的理念，在共同治理中促进大学治理的效率化英国高校的董事会是学校的最高决策机构，负责创设办学条件，筹措教育经费，15聘任校长等。董事会制度在英国大学实践中被证明为一项行之有效的管理制度。大学董事会制度有利于加强大学与社会之间的联系。发展到今天，无论是传统的大学董事会制度还是 92 后的大学董事会模式，几乎所有学校的

46、董事会，乃至评议会都有各方成员的构成。大学招生人数激增，大学竞争日趋激烈，这一切都促成了大学董事会成员构成呈现出世俗化的特点，大学董事来源主要是工商业界人士、社会名流、政府官员等社会知名人士，他们代表社会各界不同利益。董事会成员结构是否合理，决定董事会能力的强弱 , 关系到学校的发展。由校外人士组成的董事会在引导大学与社会发展方面发挥了桥梁与纽带的作用。无论是公立学校还是私立学校，他们面对的现实挑战是一样的。大学的治理机构要能够代表社会各界的利益，使学校能够建立符合市场和社会需求的灵活办学机制。就我国目前而言，大学董事会不是决策机构，我国可以通过建立大学董事会制度来健全社会支持和监督学校发展，

47、探索高校与行业企业共建的模式，提高高校与社会的互动能力。3. 在自治与监管中寻求一个平衡点，建立问责机制，实现大学治理的科学化从英国大学董事会制度的演变， 我们可以看出大学内部治理受新公共管理思想的影响，政府开始完全卷入和直接干预高等教育事务，通过政府的资助政策和市场化策略，通过一系列评估和质量控制、改组大学拨款委员会，成立高等教育基金会，市场权力进一步侵蚀了大学的自治。 在全球化背景下，高等教育领域中政府角色要从政府控制模式向政府监督模式转变， 要实现行政权力的去中心，寻求行政力量与市场驱动的平衡；重新定位政府角色，从“掌控人”转变为“监督者”；从“管制型”政府转变为“服务型”政府，主要通过

48、立法、规划、拨款、监督等手段实现对高等教育的管理。政府对高等教育的投入不能直接干预高校的治理方式，政府对教育的管理应该是间接的法治化管理。在投入的方式上，应该成立专门的高等学校拨款机构，在业务上接受政府的指导，在运作上具有相对的独立性。清华大学教育研究2013 年 4月美、日大学董事会的特点及对我国的启示一、美国大学的“外行董事会”( 一) 美国大学董事会的概况美国大学董事会是典型的“外行董事会”，即由代表公众利益的校外人士在董事会中占据主导地位。 “外行董事会”制度主要是由美国大学所处的特定历史背景与沿16袭大学传统等因素所决定的。 美国大学董事会最初起源于英国， 1642 年哈佛大学成立了

49、第一个美国大学董事会。由于殖民地加尔文教派秉持外行管理教会和大学的观念，加之当时美国学者和教师群体比较弱小，最终董事会成员由校外人士占据上风, 拥有任免校长、筹集资金和管理学院资产等权力。1650 年马萨诸塞议会为哈佛大学颁发了特许状，规定哈佛大学在董事会之外成立院务委员会，实行双院制董事会管理大学。1701 年成立的耶鲁学院为了避免哈佛大学双院制相互推倭的弊端，实行单院制董事会。单院制成为美国高校迄今为止最为广泛采用的董事会体制。不论是双院制还是单院制董事会，为了保障公众的利益和筹集办学资金，在美国大学董事会中校外人士通常都占据了大多数位置。( 二) 董事会规模董事会的规模因学校的性质、大小

50、和办学方向等不同而相差悬殊。公立大学的董事会规模较小，一般为5-25 人；私立大学为了多渠道地筹集资金，董事会规模往往较大。私立大学董事会规模小的不足10 人，规模大的可达60-70 人。( 三) 董事会及其成员的职责董事会拥有“最终制度性权力”，其使命是“在确保大学或学院的历史在通向未来之路的过程中发挥序幕和激发作用”。董事会的职责包括决定学校的性质、目标和任务；制定中长期规划、发展战略；为学校募集办学经费；选拔任命校长，考核监督学校的管理工作等。董事会成员的职责在公立大学与私立大学之间存在着较大区别。公立大学的经费由于主要来自政府和学费，收入稳定，所以董事会成员较多地侧重于管理决策。而私立

51、大学的经费除了学费与政府拨款以外，较多地依赖社会捐赠，财政压力较大，所以董事会成员的职责主要是为学校筹集办学经费。( 四) 董事会成员的产生与构成董事会通常定期分批选拔成员，以保持平稳交接。选拔成员的条件主要是对髙等教育感兴趣和在社会上有一定的名望地位。公立大学董事主要是由州长委员会或州长任命，可能会要求现任董事推荐候选名单，但是很少通过选举产生。大多数私立大学在选拔新董事的时候，遵循自我调节原则，即新董事主要由在任董事选举出来，也可由校友推举产生。由于校外人士比校内人员更能代表公众利益，所以无论是公立大学还是私立大学，董事会主要由校外人士组成，包括企业家、律师、政府首脑、宗教人士、校友及其他

52、社会名流等。( 五) 大学董事会的组织结构与运行美国大学董事会机构清晰，权责明确，其组织结构基本相同。董事会一般设1 名主席、 1 至若干名副主席、 1 名秘书和 1 名司库。除少数规模很小的董事会之外，董17事会内部一般下设几个常设委员会负责不同的具体事务。委员会成员既有董事会成员，也有非董事会成员。董事会主要通过董事全体会议和各个委员会会议来开展工作，由董事长和各委员会主席负责主持会议。 公立大学和私立大学董事会会议的频率相差较大。公立大学董事会平均每年召开 10 次全体会议。由于公立大学作为州立教育系统的一部分，需要公众的支持，董事会会议一般对外开放，会议记录副本也要上交到州长委员会和州

53、立法机关备案。私立大学会议次数较少，每年全体会议平均为4 次，一般不对外开放。二、日本大学理事会( 一) 日本大学理事会的概况日本大学分为国立、公立和私立三类，分别由中央政府、地方政府和学校法人举办运行，其中国立大学和私立大学在日本高等教育体系中占据主导地位。根据译法不同，日本大学的董事会一般翻译为理事会。本文主要就国立大学与私立大学的理事会进行比较分析。日本私立大学理事会历史较长，而国立大学理事会是在2004 年日本正式启动国立大学独立行政法人化改革以后，全国89 个国立大学法人一起成立的同时，才产生的新组织形式，历史较短。国立大学独立行政法人化改革与日本政府近年大力推行行政体制改革，压缩行

54、政机关数目和公务员编制密切相关。( 二) 理事会及其成员的职责根据国立大学法人法的规定，国立大学理事会作为法人的最高决策机构，负责监督审议有关中期目标、中期计划、年度计划、预算制定、决算执行以及教学科研机构的设立和变更等重要事项。而私立学校法规定，私立大学理事会的职责主要是代表学校法人负责整个学校的运营。理事长是学校的法人代表，总揽学校的经营活动，可以兼任校长。理事长有权召集评议员会，向评议员会提出议案，并听取评议员会的意见，对评议员会做出决算报告等。理事拥有学校法人的代表权，理事长以外的理事一般只参加理事会的评议活动。( 三) 理事会成员的产生与构成国立大学理事会由校长、理事和监事组成。校长

55、由学校的“校长遴选会议”和听证会选拔，由文部科学大臣任命，任期为2-6 年。理事由校长任命，人数视法人的具体情况而定。监事则由文部科学大臣任命，任期 2 年，其中必须包含 1 名以上校外监事。 以东京大学为例 , 现任东京大学理事会共 14 人，包括 1 名校长、 7 名理事 ( 有 5 名理事由副校长兼任 ) 、2 名监事和 4 名副理事。私立大学理事会由校长和理事组成。根据私立学校法第38 条规定，理事应从评议员以及有学识的经验者、学校创建贡献者和宗教团体成员中选出。理事会人数在 5 人以上，可视学校规模大小而定， 其中 1 人担任理事长。理事的任期一般为4 年，18期满后可以再选。理事长

56、的选拔通常由理事之间相互推选，法人成员自动生成和校长自动生成等几种方式。规模较大的私立大学还设有副理事长和常务理事。( 四) 理事会的组织结构与运行国立大学法人设立的理事常由几名副校长兼任， 辅助校长的工作，承担人事安排、财务管理、产学官合作和国际交流等重要事项。校长在对重要事项做出最终决策前，必须经过“高层管理者会议”进行决议。私立大学理事会的决议必须由2/3 以上理事会成员通过才能生效；如果理事成员因故不能出席会议，其书面委托书同样具有法律效力。( 五) 独特的监事制度根据日本独立行政法人通则法和国立大学法人法规定，国立大学法人设置两名监事，负责监督检查国立大学法人履行职能的情况，并在必要时根据检查结果向校长或文部科学大臣汇报与建议。 监事必须包括该国立大学法人的成员与职员以外的人员，至少有一名是来自校外。 监事由文部科学省任命和罢免， 监事的任期为2 年。关于新设立的各理事会的“监事”，其任命和解职是由文部科学大臣进行。私立学校法规定每所私立大学必须设立 2 名以上监事，负责监查学校法人的财产状况和理事会工作情况，将违法之处报送政