国内外电信监管工具比较分析

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1、国内外电信监管工具比较分析工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所 王融一、电信监管工具的含义与分类 电信监管工具是监管机构为实现监管目标，履行监管职责而采取的方法、手段。一方面，电信监管工具服务于管制目标，监管职能决定了监管工具的应用领域；另一方面，在法治国家，采取任何一项监管工具，必须是在管制机构的权力范围之内并符合法定的程序。人们习惯性的将管理手段分为行政手段、经济手段、技术手段和法律手段。随着市场经济的发展以及法治观念的深入人心，这一说法又做了一些调整，一般阐述为：政府管理应当以经济、法律、技术手段为主，行政手段为辅。电信行业是技术密集型的行业，电信行业的监管无疑依赖于很多技术手段，例

2、如电信设备检测，无线电干扰监测等；同时，电信产业仍具有自然垄断的特征，是滥用市场力量的多发地带，因此也有相当一部分电信监管工具是基于经济学理论与方法形成的，最为典型的代表即SMP管制，也可以将其称之为经济管制工具。但是按照技术、经济、行政、法律来对管理手段进行分类，则暗含这样一种理解：行政手段是指行政机构通过带有强制性的行政命令、指示、规定而采取的调节和管理经济的手段。事实上，根据依法行政的要求，任何行政管理手段都需要在合法的框架下，否则其本身则是违法的。同样，依法实施的“经济手段”和“技术手段”也是法律手段。因此这种传统的分类方式从逻辑上并不严谨，还容易引起4种手段之间相互区别与互斥的歧义。

3、因此，对于电信监管工具的研究，与其从经济、技术、行政、法律4个类型去切入，还不如紧紧围绕各项电信监管目标和管制职能，对各国所采取的监管工具进行深入比较，以期为我国的电信监管工具的完善提供更为系统、全面的建议。二、我国电信监管工具分析1现状根据电信条例的规定，我国电信监管机构承担以下多个方面的监管职能：市场准入、电信资费、普遍服务、网间互联互通、网络与信息安全、电信资源（包括无线电频率、码号资源、互联网资源等）、电信设施建设、电信服务质量、电信设备入网的管理工作以及维护电信市场的公平竞争秩序。其中，部分职能是与国务院有关部委共同承担的。表 我国电信监管职能与监管工具一览表监管职能主要监管工具市场

4、准入管理行政许可制度电信资费管理上限管制电信普遍服务指定运营商承担普遍服务义务网间互联互通管理不对称管制；争议解决机制网络与信息安全管理三同步管理以及其他辅助信息安全管理工具电信资源管理无线电与码号：许可与指配；互联网资源：市场化的两级分配机制；备案制度电信设施管理统筹规划，基础项目需事前获得审批许可电信服务质量制定电信服务标准依据其进行服务质量监督检查电信设备入网进网许可制度鼓励竞争对不当限制竞争对手、低于成本的低价服务以及不正当的交叉补贴的行为进行行政处罚。为配合以上监管工具的落实，电信条例及部门规章中规定了相应的惩处措施，例如违反市场准入、进网许可规定的，将受到一定数额的罚款、停业整顿等

5、处罚。2我国电信监管工具的特征（1）从整体看，电信监管工具中行政许可制度居多。在10项监管职能中，有4个领域都主要采取了行政许可的事前管理方式。此外，在履行普遍服务、网络与信息安全管理的方面，也多采取行政强制性手段。（2）基于经济学理论和方法的专业监管工具较少。电信管制存在的最主要理由是电信行业具有规模经济特征，存在市场失灵的情况，需要政府加以干预，其核心是基于经济学理论和方法对主导运营商进行管制，目前我国电信管制主要体现在互联互通方面应用了不对称管制方法，但这与电信市场竞争管制的需要相比还远远不够。（3）我国电信监管工具的执行缺乏有力保障。对于作为国有企业的电信运营商来说，罚款措施似乎并没有

6、对其构成一定的威慑力度；吊销电信业务许可证的处罚措施只有在违背网络与信息安全规定的情况下才能适用，而其他违背互联互通以及滥用市场力量的行为都没有相应的具有威慑力的处罚措施，同时，由于我国的基础电信业务许可证仅颁发到电信企业集团层面，各省级以下（包括省级）的电信企业都没有电信业务许可证，对于这些企业而言，也就自然没有了被吊销许可证的担忧。电信监管工具的落实缺乏有力的支撑；在电信运营企业之间频繁调动企业老总的做法，也干扰了电信监管工具的实施效果。三、国外电信监管机构管制工具研究按照围绕监管职能分析监管工具的模式，以下将分别介绍欧盟成员国及美国电信监管机构的监管工具，并且为突出研究的参考意义，以下主

7、要介绍国外应用于电信市场竞争管制和普遍服务等方面的管制工具。1德国（1）电信市场竞争管制方面： 联邦电信管制机构（BnetzA）与联邦卡特尔办公室（BKartA）合作紧密。在市场分析和SMP运营商的界定程序中， BNetzA在做出决定前，要通过与BKartA签订协议的方式达成一致，否则BnetzA所做的相关决定是无效的。在确定相关市场的SMP运营商之后，BNetzA可以对其施加如下管制义务：以非歧视的条件提供基础设施接入；）接受BNetzA事前价格管制，BnetzA可以要求运营商停止短期的反竞争价格行为；接受BnetzA为预防接入市场（包括批发与零售）的价格积压行为而采取的管制措施。（2）在普

8、遍服务方面，管制机构可以分别采取软约束和硬约束的管制工具。软约束：如果德国电信预计其将不能充分的履行普遍服务义务，它应当在采取实际行动的前一年通知管制机构；硬约束：如果普遍服务不能被充分提供，或者管制机构有理由担心普遍服务不能被很好的提供，每一个运营商都可以被要求缴纳普遍服务金。管制机构可以要求一家或者更多的运营商提供普遍服务，如果只有一家运营商被要求提供普遍服务，管制机构应当对其给予适当的财政补偿。（3）执行手段：为顺利实现监管职责，德国2004年电信法第126、127等条款赋予了监管机构BNetzA一系列处罚和强制执行的措施，这使得BNetzA能够停止运营商采取的任何违背电信法和管制条例的

9、行为。此外，结合具体的管制职责，BNetzA可以要求运营商提供完全真实的成本信息， BNetzA也可以直接调查经营记录并采取没收等强制性行动。运营商违背管制要求则将被处于最高高额罚款以至被停止业务经营。2法国法国监管机构ARCEP在处理电信行业的竞争事务时，主要采取的监管工具也是SMP管制，即针对欧盟委员会确定的竞争并不充分的电信市场进行竞争管制。基于市场分析，对SMP施加特定义务。这些义务包括： 财务透明； 非歧视；提供特定网络资源的接入与使用；根据成本财务体系定价义务；财务分离；禁止掠夺性定价；对从事固定电话互联业务的SMP施加运营商预选义务。ARCEP还必须保证SMP运营商提供至少一定数

10、量的本地线路，在非歧视的基础上，以成本为导向的价格和完全透明的方式开放可租用。在某些情况下，ARCEP也可以将以下义务施加给SMP运营商。（1）在互联互通方面：作为SMP电信运营商，法国电信每年必须公布互联参考（reference offer），并且应当以成本为导向收取互联互通费用，ARCEP有权对法国电信确定的互联价格予以修改。此外，ARCEP还通过法定的程序解决运营商之间的争议，自1997年成立以来，ARCEP已经做出了约90个互联争议纠纷决定，互联争议解决程序有3个月的期限，特定案例可以延长到6个月。（2）普遍服务方面：ARCEP可以指定特定的运营商履行普遍服务义务。并通过普遍服务基金解

11、决普遍服务的财政问题。所有运营公用电信网络的运营商和公用电信服务的提供商如果其年度营业收入大于500万欧元，则都是普遍服务基金的缴纳主体，缴纳额根据其运营收入决定。ARCEP每年都会对网络成本因素进行评估，包括成本、收入以及运营商提供普遍服务从而带来的包括声誉、品牌延伸等无形的收入。每一个运营商都必须向ARCEP提供用于评估普遍服务成本的信息。服务商提供的财务信息由ARCEP指定的独立机构进行审计。（3）资费管制方面：ARCEP可以因为以下两种原因对于运营商实施资费管制：一种情况是基于普遍服务。例如对于纳入普遍服务的电信服务，应当以绝大多数人负担的起的价格提供，如果这个价格过高，则会受到ARC

12、EP的价格管制；另一种情况是基于市场竞争状况，例如如果施加在批发商之上的接入和互联义务不足以解决零售市场的竞争问题时，则ARCEP必须要对零售市场进行价格管制。（4）在服务质量方面：ARCEP要求法国电信每年公布服务质量指数，并设定服务质量标准，如果法国电信没有达到服务质量标准，ARCEP则将处罚法国电信。（5）执行手段：ARCEP可以对那些没有履行义务的运营商进行处罚，也可以收回频率和码号资源，在紧急情况下，也可以采取临时性的强制措施。3.英国英国电信监管机构OFCOM的监管工具也主要体现为SMP运营商管制。到目前为止，OFCOM对于SMP运营商已施加了如下义务：互联互通义务；提供可供租用的

13、线路，本地环路非绑定政策，批发价格管制，间接接入，价格公开，非歧视政策，号码可携带，运营商预选等。值得一提的是，2005年OFCOM通过市场分析，认定英国电信BT在接入和骨干网批发市场为SMP运营商，基于该判断，OFCOM拟对BT施加SMP特定义务，后经双方协商，OFCOM对BT进行了功能性拆分，在BT内部成立了OPENREACH部门。这种对接入市场管制工具的创新，很快得到了欧盟委员会认可，并通过2007年欧盟管制框架评估的契机，向欧盟其他成员国推广。所谓功能分离的监管方法是指：在垂直一体化的运营商内部，网络运营部门与基于该网络的业务运营部门相分离。这种分离不是对运营商所有权的分离，即业务运营

14、部门的所有权没有发生变化，仍然归属于主导运营商，但在经营上具备一定的独立性。功能分离要求主导运营商对于市场的新进入者和自己的业务经营部门，要提供同等的的接入条件。这在促进竞争的同时，也增强了主导运营商以及新进入者投资网络与业务的积极性。4美国美国电信监管机构FCC对于电信市场的经济性监管的工具主要有：资费价格监管，互联互通管制，企业财务、会计行为管制。监管工具的核心要素也同样是SMP管制方法。FCC定期从市场结构、运营商行为、消费者行为和市场表现等方面对电信业务市场的竞争状况进行评估；资费监管区分主导运营商和非主导运营商；主导运营商实施资费上限管制，非主导运营商资费实行报备制度。执行手段：落实

15、以上监管工具，FCC可以对违法行为进行调查与处罚；发布停止违法行为的命令；收回资源使用权。四、国外电信监管工具的经验与借鉴我国现阶段国情以及电信产业所处的发展阶段，电信市场结构等都具有自身的特点，因此不能够全盘拷贝国外电信监管工具的模式，但是无论是国内还是国外，一个基本的共识是：有效竞争是促进电信市场发展的最佳路径，在这一前提下，对于国外电信监管工具种类、特征、保障机制的分析将带给我们如下启发：1电信市场竞争事务是电信监管职能的重点电信监管职能的重点之一是对电信市场竞争事务的监管，并以尽力创造市场的有效竞争环境，提高消费者福利为目标。为实现这一目标，国外电信监管机构的监管工具大多为专业的竞争监

16、管工具。主要体现为通过相关市场界定与分析，确定SMP运营商，对其施加相应的管制要求。这些监管工具推动了电信市场的竞争，打破了市场垄断结构，遏制了滥用市场势力的行为，体现了电信监管机构存在的根本使命。相比之下，我国电信监管工具在这一方面亟待加强。目前我国在互联互通管制等方面，具有一些不对称管制的经验积累，以此为基础，监管机构还需要加强竞争监管工具的研究，例如对于本地环路开放政策、以成本为导向的定价政策，运营商预选或号码可携带政策、功能分离政策等SMP运营商管制方法的研究。2监管工具应当更侧重于事后管制环节目前我国电信监管机构还在很多领域依靠行政许可的方式实现监管目标，而国外电信监管的总体趋势是减

17、少事前管制工具的应用。欧盟在2002年通过的电信管制框架，对于非基础网络设施业务已明确取消了电信业务的个别许可制度，开始实行一般授权制度。在市场准入环节，大幅度的削减了许可工具的应用，但这并没有影响到欧盟电信市场竞争秩序，相反，在一定程度上促进了市场的开放与竞争。同样，在资源管理领域，对于无线电资源的监管也更多的倡导运用市场的方法进行管理，例如英国的无线电频率资源的二级市场机制。3监管工具的落实需要强有力的手段支撑目前我国的监管工具由于种种原因不能得到很好的执行，上文已有所分析。可以看到国外对于违背管制要求的行为是十分严厉的，这种严厉的惩罚制度，起到了很好的威慑作用，为监管工具的落实提供了保障。例如，运营商如果不能如实提供真实的财务信息，将被处以重罚，如果违法非歧视的接入义务，则有可能被禁止从事电信业务，有些还辅之以收回电信资源等手段，这使得电信监管工具的落实更加顺畅。以上国外电信监管工具的经验为我国提供了好的借鉴。