事业单位分类改革之辨析

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1、-事业单位分类改革之辨析摘要：从公共服务的视角来看，我国的事业单位改革实质上意味着对政府直 接生产公共服务的方式进行调整。我们理解的事业单位分类改革不是简单的对号 入座，将各种事业单位按照服务性质的不同分别转化成相应的社会主体，而是从 总体上强调鼓励企业、非营利部门参与公共服务的具体生产，改变政府作为单一 生产方的局面，在政府作为公共服务提供方的前提下形成一种多元竞争的格局， 从而确保公共服务的质与量。关键词：事业单位；分类改革；公共服务 在我国，事业单位的改革在实践上已经推行了许久，时至今日，它仍然是政 府改革工作中的一个重要课题。党的十七大非常明确地指出下一阶段的改革方 向，继续使用了“推

2、行政事分开”、“加快推进事业单位分类改革”等词句1。 这说明事业单位的改革仍有待深入，似乎也印证了“事业单位改革正涉入深水 区”的说法。笔者认为，在艰难复杂的实践面前，人们应该在总结经验教训的基 础上，对未来的改革路径有一个较为明确的认识，否则，事业单位的改革可能又 会陷入漫长的摸索阶段，能不能在严峻的现实环境中取得实质性进展有可能成为 未知之数。本文拟在简单回顾事业单位改革历程的基础上，结合公共服务体系构 建的大背景，谈谈对推进事业单位分类改革的看法。自从20 世纪 80 年代初政府开始尝试推行事业单位改革以来，伴随着事业单 位的总体面貌不断发生着变化，理论界和实务界对事业单位改革的探讨一直

3、比较 活跃，讨论主要集中在三个问题：一是我国的事业单位为什么要改革？二是在改 革的过程中出现了哪些问题？三是对继续改革的种种思路构想。对于这三个问题 的回答，其实也从侧面描述了我国事业单位改革的历程。即在经济领域推行政企 分开，对国有企业进行改革的同时，公众对庞大的事业部门日益不满，沉重的财 政供养之下的事业单位似乎并没有发挥显著的作用，因此改革开始进入摸索阶 段，最终为与建设社会主义市场经济相协调，开始向政事分开、社会化的方向前 进。不论当初改革的直接意图如何，现实是改革过程中出现了让人失望的局面， 包括一批事业单位被推向市场，导致政府向人们提供的公共服务日益缩水；而有 些事业单位在享受财政

4、供养的同时却不能向公众提供有效的公共服务。这些现象 综合起来，加上近几年来人们对公共服务的需求日益增长，直接导致了这样一个 印象，即现有的事业单位提供公共服务无论是在公平还是效率上都不能满足需 要。换句话说，没有人认为事业单位的改革已经取得了成功。理论界在这个基础 上做了大量的工作，纷纷在党的大政方针的基础上提出自己的思路，实践中也有 一些地方政府做了积极的探索，其中实质性的关注点就在于“分类改革”。实践 中政府部门在摸索应该怎么分类，理论上学者和专家们也根据一些理论对事业部 门进行了分类。这种情况让人觉得当下事业单位改革似乎并不是一件难事，因为 如此一来，事业单位的改革就只剩下了一个主要任务

5、，即将各种事业单位按照现 行的服务性质划分，然后对应地将之转化成不同性质的社会主体，我们所要做的 就是这个工作吗？笔者不以为然。笔者认为，如果分类改革指的就是将现有的事业单位分类，随之一一对应将 其转化成不同性质的社会主体，恐怕不能从根本上实现目标。我们的目标并不仅 仅是将事业单位这个部门从总体上削减、分化，而是有必要把眼界放宽，着眼于 建设服务型政府；如果能将事业单位改革与构建公共服务体系结合起来考察，那 么，分类改革就值得重新理解。在我国，事业单位指的是国家为了社会公益目的，从事教育、科技、文化、 卫生等活动的社会服务组织2。从中我们可以看出，事业单位的实质是政府为 了向公众提供公共服务而

6、直接组织的公共服务生产部门，所以我们完全可以把事 业单位的存在看成政府提供公共服务的一种具体方式；在这种情况下，更适宜把 事业单位的改革放到公共服务体系构建的大框架下讨论而不是孤立地讨论它本 身。很显然，事业单位的改革必定关系到整个公共服务体系的某些变化，因此， 只有掌握了整个社会如何提供、生产公共服务，我们才能更科学地理解事业单位 改革的目标。关于公共服务，国内的很多学者现在已经接受了美国学者埃利诺奥斯特罗 姆对公共服务产业中区分提供方和生产方的做法。埃利诺奥斯特罗姆认为，在 公共服务产业中有三方，即提供方、生产方和受益方，其中提供方指的是负责公 共事物的规划、融资、安排生产、管理、监督的一

7、方；生产方指的是适应提供方 的要求,直接生产公共服务,并将服务按照数量和质量要求输送给用户一方3。 按照这种观点，公共服务的提供者和生产者可以分开，各种主体可以进行多元组 合，这彻底扭转了以往人们认为公共服务只能由公共部门亲自生产的观念，为公 共服务的社会化提供了理论依据。我们认为，一个社会中提供公共服务的主要是 政府和非营利部门，其中政府是以强制税收为公民提供服务，非营利部门是人们 自愿结合，利用社会资源提供公共服务，而企业的主要目的是追逐利润，所以显 然不在此列。而对于公共服务的生产者，政府、非营利部门、企业都可以担任， 比如，医疗卫生服务，政府可以办公立医院，非营利部门可以民间出资办非营

8、利 医院，私人也可以出资办营利性的医疗机构以此谋求利润。所以，公共服务的生 产者事实上可以多元化，没有理由认为一定要公共部门自行组织生产；只要公共 部门负责提供，无论具体的生产交给谁，都没有推卸责任，也就没有理由反对它 的存在。从以上分析我们可以看出，事业单位的存在事实上代表了一种具体的公共服 务生产方式，即政府提供公共服务，并且由政府自行组织生产。如果说事业单位 改革最直观的意图就是改变或者减少这种生产方式，那我们不得不考虑一个密切 相关的问题，即在直接减少政府提供政府生产这种公共服务模式的情况下， 整体的公共服务应该如何安排？在此，有几点需要明确：一是在现实情况下，人 们对公共服务的需求无

9、论是从量还是质上都在提高，整体上削减公共服务似乎不 太现实，况且也和我国政府提出的建设服务型政府，把政府职能由以经济建设为 中心转向公共服务相悖。二是在公共服务提供方面，政府的责任很难推卸。从理 论上讲，公共服务的提供主体既可以是政府，也可以是非营利部门；政府的确不 应该成为公共服务的唯一承担者，提供者应该多元化，这也是很多人提到的西方 一些公民社会比较发达的国家的情况，非营利部门在其中承担了重要的责任。但 就我们的现实而言，非营利部门整体上还处于起步阶段，让这些资源匮乏的非营 利组织迅速在公共服务中担当重要责任无疑是不太现实的。在这种情况下，面对 增长的公共服务需求，政府作为提供者无法逃避。

10、三是在政府作为提供者的前提 下，如果减少政府直接组织生产这种方式，就应该有其他生产方式可以弥补，否 则整体上就会失衡。所以，站在全局的角度，为保持或者提高整个社会的公共服 务水准，事业单位改革比较现实的目标不是政府作为提供者削减公共服务，而是 政府提供公共服务之时，其具体的生产方式需要进行调整，即减少政府直接作为， 让企业、非营利部门加入，成为生产者，多方进行合作，一起满足公众需求。笔 者认为，这才是现阶段我国公共服务社会化的真义，才是事业单位改革的现实目 标。如果我们把事业单位改革放在构建公共服务体系的大背景下来考虑，那就有 必要在公共服务生产方式多元化的框架中来讨论事业单位改革的具体操作，

11、尤其 是现在被作为焦点对待的分类改革。究竟应该如何理解事业单位的分类改革？当然，首先我们承认原有的事业单位有三种路径可以选择，即有政府部门、 非营利组织、企业三种身份可供转换，这和目前公认的分类推进的目标是一致的。 但在下一步的问题上，普遍的焦点都在讨论何种服务性质的事业单位应该对应地 转换成何种性质的社会主体，是转换成政府部门，还是变成民间的非营利组织， 还是直接推进市场变成企业？比如，有学者就将我国的事业单位按照性质划分为 行政支持类、纯公益类、准公益类和经营类，然后按照性质相应地提出了自己的 改革思路。具体想法是行政支持类只允许政府举办,经费来源完全靠财政拨款, 其管理体制和运行机制可依

12、照国家机关进行管理;对纯公益类事业单位,按照其 所承担的社会公益性、基础性和业务项目的多少,核定人员编制和财政补助,实现 宏观控制、科学管理和合理布局,适应建立公共财政体制的需要；对准公益类事 业单位,要建立政府补贴和收费相结合的、非营利的成本补贴机制,实行社会化、 市场化运作；对经营类事业单位,对这类单位实行社会化管理,依法进行法人登记 4。像这样提出自己看法的还有很多，事实上，笔者认为这种分类并不是一件 简单的事。理由之一，对于现存的庞杂的事业单位群体，给出一个清晰的划分标 准并不容易；理由之二，如果着眼于公共服务的生产，希望原来事业单位所做的 工作有机构能承接下去，那从理论上非营利组织、

13、企业均可以，因为无论是非营 利部门还是企业，只要和政府恰当合作，它们都可以生产公共服务，在这种情况 下，单个的事业单位转换成哪种性质的社会主体事实上都不会影响公共服务的生 产。如此一来，分类改革究竟意在何指呢？笔者认为，分类改革的主要意图要从 总体上改变以往生产主体单一的局面，构建多元竞争的框架，以此来提高政府提 供公共服务的效率；其更可能关注的是同一服务领域内的事业单位能够有多种转 换选择，而不是要求同一服务领域内的事业单位必须有相同的转换选择，以此造 成按照服务性质不同而形成的分类。举例说明，在医疗卫生领域内，如果原有的 由政府直接举办的医院能分别转化成非营利性质的医院由民间运营，或者转化

14、成 营利性质的私立医院，或者还是保留原来公立医院的性质，就有可能造成一种多 元竞争的局面，同一服务领域内各种类别的生产主体都有，我们认为这可能更贴 近分类改革的真实意图。简而言之，分类改革从总体上指的是公共服务的生产主 体能够多元化，针对某一具体服务领域内的事业单位，应该允许它们转换成不同 类别的社会主体，而不是针对某一具体的服务领域内的事业单位，要求它们整体 划一地转换成某种性质的社会主体。当然，既然在不影响和政府合作的前提下，单个的事业单位完全可以有不同 的选择，那么对于转换后不同性质的公共服务生产主体，政府也应该有不同的约 束机制或者监管体系，在运行机制上真正实现分类管理，区别对待，这样

15、才不至 于在公共服务的生产过程中出现一些不正常的竞争局面。其中，事业单位如果保 留政府部门身份，继续享受财政供养，就不允许从事营利行为，也不允许接受社 会捐赠，应该无偿地为公众提供公共服务；事业单位如果转换成非营利组织，作 为民间组织，它可以吸收社会捐赠和利用经营收入为公众提供公共服务，政府还 应该在某种程度上给予适当的财政补贴；事业单位如果进入市场，直接转换成企 业，那么它的行为就要按照企业法人来对待，对其经营行为国家要依法征税，政 府也可以按照市场法则向其购买公共服务。对不同性质的生产主体有不同的约束 机制，这样才能确保公共服务的有序竞争局面。站在公共服务体系的全局考虑，事业单位改革在当下

16、中国较为现实的目标应 该是，在政府提供公共服务的前提下，政府直接生产公共服务的这种方式要减少， 相应地要让非营利部门、企业加入到生产公共服务的行列中来。因此，事业单位 分类改革的焦点也就不在于对某种服务性质的事业单位如何定位，从而转化成不 同类别的社会主体；而是从总体上构建政府部门、企业、非营利部门三种生产主 体的多元竞争局面，对不同性质的生产主体予以区别对待，分类进行管理。参考文献：1 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜 利而奋斗在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.2 张昉，陈良华.事业单位改革的学术观点及其理论溯源J.价值工程，2007，（10）.3 杨团关于公营事业的初步分析J.社会学研究，2004,（4）.4 谢斌事业单位改革的困境与路径选择J.宁夏社会科学，2007,（2）.